Skader ved alkoholbruk

Skadelig bruk av rusmidler er en av de største risikofaktorene for sykdom og for tidlig død. Risikoen for sykdom, helseplager, skader og sosiale problemer øker med økt bruk av rusmidler. Alkohol er i omfang det rusmidlet som forårsaker mest skade. I Norge ble det i 2015 registrert 349 alkoholutløste dødsfall. Inntak av alkohol kan ha betydning også ved andre dødsfall, for eksempel ved sykdommer som forverres ved alkoholbruk, ved trafikkulykker og annen voldsom død. Slike dødsfall er ikke medregnet i dette tallet.

Det er anslått at mellom 50 000 og 150 000 barn lever sammen med foreldre som har et risikofylt alkoholkonsum. For hver person som er alkoholavhengig, er det i gjennomsnitt tre personer som sliter med reaksjoner og symptomer direkte knyttet til den alkoholavhengiges atferd og problemer. Andres alkoholbruk rammer også gjennom for eksempel omsorgssvikt, voldsskader, trafikkskader, fosterskader og utrygghet for personer rundt den som drikker. Rusavhengige er overrepresentert i grupper med kort utdanning og lav inntekt, og rusproblemer fører til at mange faller ut av arbeidslivet.

Store deler av skadeomfanget ved rusmisbruk er knyttet til flertallet som har et relativt lavt forbruk, og dette underbygger behovet for videreføring av de svært virksomme universelle og regulatoriske virkemidlene. Det er godt dokumentert at en restriktiv rusmiddelpolitikk har god effekt. Misbruk påfører enkeltpersoner og samfunnet store skader og kostnader, og man vet hva som reduserer skadeomfanget.

Bruk av rusmidler medfører helserisiko og ofte også skadelige konsekvenser for andre personer enn brukerne, og for samfunnet generelt. Derfor er det viktig å begrense forbruket, og derfor er det viktig med forebygging. Det rusforebyggende arbeidet må omfatte et bredt spekter av innsatsområder, særlig når det gjelder tidlig innsats og befolkningsrettede tiltak. Det er godt dokumentert at slik forebygging virker. Dette er et sosialpolitisk ansvar på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Markedsmekanismer som tilbud og etterspørsel, pris og tilgjengelighet gjelder også for rusmidler. Rusmidler har imidlertid et avhengighetspotensial som er både pris- og etterspørselsdrivende, og aktørene er opptatt av fortjeneste og benytter sine midler for å øke etterspørsel og forbruk. Den forebyggende innsatsen må derfor ha virkemidler som tar sikte på både å redusere tilgjengelighet og etterspørsel. Streng regulering er påkrevd for å begrense skadene som rusmidler kan forårsake. Å begrense tilgjengeligheten til rusmidler har vist seg å være det mest effektive forebyggende virkemiddelet. Tilgjengelighet begrenses gjennom en restriktiv alkoholpolitikk. Virkemidler som reduserer etterspørselen, handler om forebygging, behandling, rehabilitering og skadereduksjon.

Det er avgjørende at befolkningen slutter opp om begrunnelsen for pris- og tilgjengelighetsvirkemidlene. Den solidariske rusmiddelpolitikken begrunnes med behovet for å beskytte dem som er mest utsatt. Den restriktive rusmiddelpolitikken er først og fremst begrunnet med hensynet til skader og problemer forårsaket av det store flertall, som ikke er storforbrukere. Det er viktig at totalforbruket går ned. Studier viser for øvrig at forbruket faller også blant dem som drikker mest, når totalforbruket går ned. Men viktigst er altså redusert totalforbruk hos flertallet. Rusrelaterte problemer er ikke bare knyttet til storforbrukere. Det går ingen klar grense mellom bruk og misbruk, mellom skadelig og ikke-skadelig alkoholbruk. Det er den store gruppen med moderat forbruk av rusmidler, først og fremst alkohol, som forårsaker mest skade og sykdom, og som påfører samfunnet de største kostnadene. En rekke av de skadene som følger av alkohol, rammer flertallet som drikker en gang i blant. Og det er grovt sett slik at de mest effektive virkemidlene er de minst populære, mens de mindre effektive virkemidlene er mest populære.

Forslagsstillerne vil understreke betydningen av en kunnskapsbasert tilnærming også i alkoholpolitikken og viser til at det finnes mer og sikrere kunnskap om virkemidlenes effekt når det gjelder reduksjon av alkoholbruk og -skader enn når det gjelder narkotikabruk og narkotikarelaterte skader.

Det er bred enighet om at hovedvirkemidlene i norsk alkoholpolitikk er effektive og skal ligge fast. Rammene for de regulatoriske virkemidlene fastsettes i alkoholloven, og kommunene har frihet til og ansvar for å utforme alkoholpolitikken lokalt.

De viktigste virkemidlene for å begrense tilgjengelighet av alkohol i Norge er bevillingssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, aldersgrensene og avgiftspolitikken. Reguleringen avhenger av skadepotensialet, som avhenger av blant annet alkoholinnhold, drikkemønsteret knyttet til en drikk, målgruppen samt produktets størrelse og utforming.

Bevillingssystemet og kommunenes arbeid

I alkohollovgivningen må ulike hensyn balanseres. Alkoholbruk følges av en rekke skadevirkninger, samtidig er alkohol en lovlig vare. Samfunnet har derfor et ansvar for å begrense og regulere omsetningen, og folkehelsehensyn står mot sterke næringsinteresser. I tillegg må hensynet til den private sfæren balanseres mot behovet for offentlig styring av samfunnet. Samtidig må alkoholpolitikken tilpasses lokale forhold.

Kommunene har ansvar for å utforme en lokalt tilpasset alkoholpolitikk. Det innebærer blant annet at kommunene behandler bevillingssøknader, fastsetter salgs- og skjenketider og har ansvar for kontroller og sanksjoner. Undersøkelser viser at kommunene ikke tar ut potensialet i virkemidlene i alkoholloven. Servering av alkohol til mindreårige og åpenbart berusede personer er utbredt. En del kommuner bryter loven ved ikke å gjennomføre det antall kontroller som loven krever. Få overtredelser avdekkes, og det er kun et fåtall av de avdekkede overtredelsene som fører til inndragning av bevillingen.

Det må arbeides videre for å sikre ansvarlig alkoholhåndtering i kommunene, herunder at beruselsesnivået senkes og aldersgrensene sikres.

Kommunene er gitt ansvaret for å fastsette salgs- og skjenketider i sin kommune innenfor maksimaltidene som er fastsatt i lov. Forskning fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) på effekten av endringer i skjenketider har vist at reduserte skjenketider er et effektivt virkemiddel for å redusere vold. Kristiansand kommune viser også til positive erfaringer med dette virkemidlet. Forslagsstillerne ønsker en nasjonal reduksjon av skjenketidene fra kl. 03.00 til kl. 02.00, i tråd med råd fra politi og fagfolk.

I forskrift til lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. defineres bevillingsgebyrene som minimumssatser. Forslagsstillerne mener det bør utredes hvorvidt gebyret bør endres fra minimumssats til en sats som kommunen, dersom kommunen finner det hensiktsmessig, kan øke. Dersom kommunene får adgang til å øke gebyret, kan kommunene om ønskelig dra nytte av avansen ved omsetning av alkoholholdige drikkevarer og eventuelt velge å styrke de kommunale budsjettene og dekke noen av utgiftene utskjenket alkohol belaster kommunen med.

Vinmonopolet og taxfree-ordningen

Vinmonopolet er et av de viktigste alkoholpolitiske virkemidlene Norge har. Vinmonopolet har eksistert i 96 år i 2018 og bidrar til begrenset omsetning av alkohol. Ordningen innebærer fravær av privatøkonomiske interesser som motiverende for salg, samt at omsetningen skjer i kontrollerte former. Det finnes omfattende dokumentasjon på at ordningen er et effektivt virkemiddel for å forebygge alkoholrelaterte skader og problemer.

Vinmonopolordningen er under stadig press, og ordningen er avhengig av folkelig oppslutning og legitimitet for å overleve. Det er viktig å holde fast ved at Vinmonopolets formål er å bidra til begrenset tilgjengelighet av alkoholholdig drikk, og at andre hensyn ikke kan gå foran dette.

Ifølge Vinmonopolet er det grunn til å stille spørsmål ved om det er et reelt monopol i dag, med den store og økende omsetningen via taxfree-butikkene. I tillegg utredes gårdssalg, og ESA har åpnet sak mot norske myndigheter for å fjerne separasjonskravet i forbindelse med privatimport. Legger man til en stor og stadig økende grensehandel, er det liten tvil om at Vinmonopolet blir en stadig mindre relevant salgskanal for kundene. Derved utfordres også Vinmonopolets mulighet for å fylle den tiltenkte samfunnsoppgaven. Legitimiteten til Vinmonopolet og til vinmonopolordningen kan utfordres når kundene handler på taxfree i stedet for hos Vinmonopolet.

Ifølge Vinmonopolets egne tall oppleves en sterk salgssvikt etter at taxfree-kvotene økte sist gang. Landet er salgsmessig delt i to etter 1. juli 2014. Fylkene som ligger nær grensen, eller som har stor fergetrafikk, opplever nedgang i salg.

Forslagsstillerne mener regjeringen bør evaluere effektene av den siste kvoteøkningen. Regjeringen bør se på hvordan kvoteøkningen påvirker Vinmonopolets salg og den totale alkoholomsetningen, og vurdere hvordan kvoten påvirker Vinmonopolet, som er et av de viktigste alkoholpolitiske virkemidlene norske myndigheter har.

Forslagsstillerne viser i denne sammenheng til Dokument 8:83 S (2013–2014), Representantforslag fra stortingsrepresentantene Olaug V. Bollestad, Hans Olav Syversen, Kjersti Toppe og Trygve Slagsvold Vedum om å la Vinmonopolet overta taxfree-ordningen, og til Dokument 8:50 S (2017–2018), Representantforslag fra stortingsrepresentantene Kjersti Toppe, Sigrid Simensen Ilsøy og Emilie Enger Mehl om å la Vinmonopolet overta taxfree-salget av alkoholholdig drikke ved Avinors luftfartsvirksomheter. Forslagsstillerne viser til at Stortinget fattet følgende vedtak i forbindelse med behandling av Prop. 1 LS (2016–2017), jf. Innst. 3 S (2016–2017) og vedtak nr. 307:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak for Stortinget der det vurderes alle konsekvenser av og nødvendige lovendringer for at Vinmonopolet skal overta taxfree-salget av alkohol ved norske flyplasser ved utløp av gjeldende anbudsperioder.»

Forslagsstillerne viser til at dette er omtalt i Prop. 1 S (2017–2018) slik:

«Regjeringen vil komme nærmere tilbake til saken i løpet av stortingsperioden.»

Forslagsstillerne viser også til Dokument 8:50 S (2017–2018). Forslagsstillerne ser fram til den videre oppfølgingen av Stortingets føringer og vedtak i disse sakene.

Pris

Prisvirkemidler er de mest effektive for å redusere alkoholforbruket, i tillegg til virkemidler som begrenser tilgjengeligheten. For å redusere forbruket, og dermed skadevirkninger, har Norge et høyt avgiftsnivå på alkoholholdig drikk.

Forskning viser at det er nær sammenheng mellom pris og konsum, og at særlig sårbare grupper som ungdom, eldre og alkoholavhengige drikker mindre når prisene går opp og omvendt. Det er dokumentert at økte priser fører til nedgang i høyt konsum og alkoholskader. Alkohol har de siste årene blitt relativt billigere for forbrukerne fordi kjøpekraften har økt betydelig, og dette har medført en økning i alkoholforbruket.

Forslagsstillerne mener bruken av alkoholavgifter må videreføres som et sentralt etterspørselsreduserende tiltak, og at det er fornuftig å opprettholde ordningen hvor avgiftsnivået er knyttet til alkoholinnholdet. Forslagsstillerne mener det er riktig å opprettholde et høyt avgiftsnivå på alkohol.

Mens alkoholsalget allerede er grundig regulert i for eksempel matbutikker, er det et kjent fenomen at utesteder dumper priser på alkoholenheter for å tiltrekke seg flere kunder og dermed øke salget. Dette bidrar til et økt alkoholforbruk. Alkoholloven § 8-12 fastslår at det ikke er lov for innehaver av salgsbevilling å gi spesielle rabattilbud ved omsetning av alkoholholdig drikk. Det er ikke noe tilsvarende forbud for innehaver av skjenkebevilling. Det er derfor tillatt å skjenke alkoholholdig drikk med rabatt for eksempel i form av «Happy Hour» og lignende på skjenkesteder. Forslagsstillerne mener alkoholloven bør endres slik at det ikke blir mulig å dumpe prisene på utesteder.

Forslagsstillerne viser til at de kommunale salgs- og skjenkegebyrene i dag er helt marginale. Forslagsstillerne mener de kommunale salgs- og skjenkegebyrene bør knyttes til en prosentsats (minst én pst.) av omsetningen. Dette vil gi kommunene et alkoholpolitisk verktøy gjennom avgiften. Det er viktig at prosentsatsen relaterer seg til omsetningen av alkohol, ikke til prisen på de enkelte enhetene. Dette vil både bidra til forenkling og sikre at det ikke blir et uforholdsmessig skille mellom enkeltenhetene.

Merking

Forslagsstillerne viser til behandlingen av Dokument 8:29 S (2014–2015), jf. Innst. 164 S (2014–2015), hvor et mindretall bestående av Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmet forslag om å be regjeringen innen utgangen av 2015 fremme en sak for Stortinget om å innføre krav om innholdsmerking av alkoholholdig drikk. Kristelig Folkeparti fremmet også et forslag om å innføre en merkeordning for alkoholholdig drikk med helseadvarsler om alkoholbruk under graviditet og i forbindelse med kjøring.

Reklame

Norge har et strengt, medienøytralt og omfattende forbud mot alkoholreklame. Reklameforbudet er en viktig del av den helhetlige virkemiddelpakken som skal begrense forbruk og skadene som følger av alkoholbruk. Forbudet har både en etterspørselsreduserende begrunnelse ved å hindre påvirkning som fører til økt etterspørsel, og det har en holdningsskapende begrunnelse som handler om å opprettholde en forståelse i befolkningen for at alkohol er annerledes enn andre handelsvarer, og at det derfor er behov for særskilt regulering.

Alkohol i mediene

Omtale av alkohol i norske medier tilsvarer annonseverdier på flere millioner kroner. Mye av omtalen er ensidig positiv og salgsorientert og gjør utstrakt bruk av reklamens virkemidler på redaksjonell plass. Slik informasjon påvirker handlingsmønstre og holdninger til alkoholholdige drikkevarer. Reklameforbudet er viktig for å motarbeide inntrykket av at alkoholholdig drikk er en alminnelig vare som det er uproblematisk å forbruke så lenge den ikke «misbrukes» og fører til avhengighet. For å motvirke slik holdningspåvirkning er det viktig også å redusere forbruksdrivende informasjon om alkoholprodukter. Grensesnittet mellom reklameforbudet og produktinformasjon er et utfordrende område. Forslagsstillerne ønsker at Helse- og omsorgsdepartementet i samråd med Helsedirektoratet og relevante aktører arbeider med å vurdere hvordan myndighetene i større grad enn i dag kan definere og reagere på alkoholinformasjon som øker forbruket og skadene som følger av alkoholbruk.

Uregistrert konsum

I tillegg til det registrerte alkoholforbruket som foregår innenfor det norske bevillingssystemet, kommer taxfree-salg, grensehandel, smugling og hjemmeprodusert alkohol.

Smugling og hjemmebrent antas å utgjøre en svært liten del av alkoholkonsumet, men oppmerksomhet og kontroll er likevel viktig, spesielt fordi disse metodene innebærer fravær av kontroll over produksjon og innhold, noe som innebærer risiko for helsefarlige produkter.

Det er stor usikkerhet når det gjelder omfang og utvikling av grensehandel. Det er bred enighet om at problematikken rundt grensehandel isolert sett ikke kan legitimere lavere nasjonale alkoholavgifter og dermed lavere priser og ytterligere forbruksøkning.

Redusere etterspørsel

Innsats i mange sektorer er nødvendig for å redusere rusrelaterte skader. Det er viktig at ulike sektorer og forvaltningsnivåer, frivillige, ideelle og private organisasjoner og virksomheter bidrar i forebyggingsarbeidet.

Det er viktig at oppdatert kunnskap om risikofaktorer legges til grunn for rusmiddelpolitikken. Alkohol utgjør som kjent den tredje største risikofaktoren for dårlig helse og tidlig død. Myndighetene har et ansvar for å opplyse befolkningen om forebyggende og helsefremmende tiltak. Opplysningsarbeidet kan gjøres gjennom medier og frivillige organisasjoner og gjennom offentlig informasjonsarbeid.

Det er viktig at skolehelsetjenesten og pedagogisk-psykologisk tjeneste er godt utbygd og dekker behov for spesiell oppfølging av barn og unge.

Norge har lang tradisjon med offentlige og frivillige programmer for å påvirke folks holdninger til rusmidler. Forebygging skjer på mange arenaer hvor barn og unge oppholder seg. Det er en god forutsetning for godt forebyggingsarbeid å legge til rette for deltakelse og innflytelse for alle barn og unge. Møteplasser og fritidsarenaer der barn og unge møtes, skal være rusmiddelfrie og trygge. Frivillige og ideelle organisasjoner spiller en viktig rolle som tilretteleggere for aktiv fritid, fysisk aktivitet, meningsbrytning og involvering. Det er viktig fortsatt å stimulere til rusfrie og gode fritidstilbud, samt sørge for gode vilkår for frivilligheten. Det er avgjørende at offentlige tilskuddsordninger bidrar til og legger til rette for et høyt frivillig engasjement. Forslagsstillerne mener det er viktig å styrke frivillige lag og organisasjoner som driver opplysnings- og holdningsskapende rusarbeid. Forslagsstillerne vil også peke på behovet for bevissthet rundt alkoholbruk i idrettsmiljøene. Forslagsstillerne mener det vil være viktig at en dialog om redusert alkoholforbruk og økt bevissthet rundt alkoholbruk i idretten initieres. Forslagsstillerne mener at idrett bør være en alkoholfri sone, og at det er særlig viktig med nulltoleranse for alkohol i barne- og ungdomsidretten.

Det er store omkostninger knyttet til alkohol i arbeidslivet. Arbeidslivet er helsefremmende for de aller fleste, og det er viktig å hindre at rusproblemer fører til utstøting fra arbeidslivet. Arbeidslivet er en viktig arena for rusmiddelforebyggende arbeid, og arbeidsplassen er et sted der en på et tidlig stadium kan oppdage problematisk rusmiddelbruk. Forslagsstillerne mener arbeidslivets parter bør oppfordres til å arbeide aktivt med holdninger til alkohol i arbeidslivet, til å fremme verdien av alkoholfrie arenaer og understreke behovet for valgfrihet i arbeidssammenheng. Forslagsstillerne viser til at Kristelig Folkeparti i sitt alternative budsjett for 2018 foreslår å bevilge ytterligere 2 mill. kroner til Akan kompetansesenter, slik at Akan i enda større grad enn i dag kan imøtekomme behov og forespørsler, arbeide oppsøkende mot nye bransjer, utvikle kunnskap og delta i samfunnsdebatten. Forslagsstillerne viser videre til budsjettavtalen, der bevilgningen til Akans arbeid økes med 2 mill. kroner. Forslagsstillerne mener dette er viktig fordi Akan kompetansesenter gjør en svært viktig jobb med å gi råd, veiledning og opplæring i hvordan virksomheter kan forebygge og håndtere rus og avhengighetsutfordringer.

Barns holdninger og atferd formes i stor grad i hjemmet.

Familien har en veldig viktig forebyggende rolle, og det foregår mye viktig læring i familien. En velfungerende og stabil familie vil forebygge problemer som ellers kan oppstå. Barn som vokser opp i en trygg familie, har store fordeler framfor dem som ikke gjør det. Norsk og internasjonal forskning peker på at gode familieforhold fører til mindre bruk av rusmidler blant ungdom.

Foreldre har stor betydning som forbilder. Ungdom adopterer i stor grad sine foreldres rusmiddelvaner. Barn og unge som tidlig og ofte blir konfrontert med voksnes rusmiddelbruk, tenderer mot å bruke mer rusmidler enn de som er mer skjermet. Konflikter mellom foreldre etter samlivsbrudd og det å ha foreldre med en psykisk lidelse eller rusproblemer er blant de viktigste risikofaktorene for problemutvikling hos barn. Barn skal ikke vokse opp i miljøer som er preget av rusmiddelbruk. I ytterste konsekvens kan rusmiddelbruk være grunn til at foreldre fratas omsorgsretten.

Familien er en privat sfære som myndighetene skal ha stor respekt for og være varsomme med å intervenere i. Men myndighetene kan ikke og skal ikke være likegyldige til hvilke forhold barn vokser opp under og formes i. I tilfeller der barn utsettes for omsorgssvikt eller andre former for overgrep av sine foreldre, må fellesskapet gripe inn.

Barnehagen er en god arena for å fange opp barn som trenger hjelp. Ansatte i barnehagen har meldeplikt til barnevernet. I samarbeid med barnevernet har barnehagene en viktig oppgave når det gjelder å oppdage og hjelpe barn som lider på grunn av rusmiddelbruk i hjemmet. Barnehagen er også et godt sted for å lære barn å ta ansvar, kommunisere og etablere relasjoner. Barnehagen kan således bidra til at barn får et grunnlag som gjør dem robuste i møte med rusmidler senere i livet. Det er viktig at barn får et barnehagetilbud av høy kvalitet, og at barn med særlige behov identifiseres og følges opp.

Skolen løftes gjerne fram som en velegnet arena for forebygging og holdningspåvirkning. I likhet med i barnehagen er det viktig at barne- og ungdomsskolen legger vekt på å «bygge» robuste barn, motvirke problematferd som disponerer for senere rusmiddelbruk, og utvikle sosial kompetanse. Trygge barn med god selvtillit bør være målet, ettersom de er mer robuste til å stå imot ruspress og er mindre utsatt for problemutvikling. Generelt forebyggende arbeid innebærer også å få flere elever igjennom videregående opplæring.

Det anslås å være 50 000 til 150 000 barn i Norge som bor sammen med foreldre med et risikofylt alkoholkonsum. Det er beregnet at 450 000 barn i Norge har én eller to foreldre med psykiske lidelser eller som misbruker alkohol. Rusmisbruk hos foreldrene kan føre til psykiske vansker og følelsesmessige utfordringer hos barna. Misbruk og avhengighet kan skape problemer i familiens fungering og øke risikoen for at barnet utsettes for en rekke negative livshendelser. Ulike barn og familier trenger ulike typer og ulikt omfang av hjelp. Alle barn og unge bør ha et godt liv. Det er et mål å oppdage barn og unge før de utvikler rusproblemer, og gi god hjelp og oppfølging til barn med rusavhengige foreldre. Foreldrene skal få hjelp med rusavhengigheten og behandling for de psykiske problemene. Barna skal få god og helhetlig oppfølging både i barnehage, skole, barnevern, helsevesen og kriminalomsorg.

Det er viktig å styrke kunnskapen om forebygging av rusmiddelskader hos barn. Barn født med alkoholskader (Fetal alcohol spectrum disorders, FASD) er særlig sårbare barn med behov for langsiktig oppfølging. Det er viktig å styrke arbeidet med å informere om og motivere kvinner til å være avholdende fra rusmidler under svangerskapet. Det er viktig i større grad å fange opp gravide med alkoholproblemer.