Arbeidstakere har samme ytringsfrihet som enhver annen borger.
Ytringsfriheten er nedfelt i Grunnloven § 100 og i den europeiske
menneskerettighetskonvensjonen artikkel 10. Da arbeidslivslovutvalget
la fram sin innstilling (NOU 2004:5 Et arbeidsliv for trygghet,
inkludering og vekst), viste utvalget til at reglene om varsling
i stor grad var ulovfestede og skjønnsmessige og bygde på en avveining
mellom ytringsfriheten på den ene side og arbeidstakers lojalitetsplikt
på den annen side. Utvalget drøftet spørsmålet om å lovfeste grensene
for adgang til varsling, men konkluderte med at det kunne føre til at
man låste rettsutviklingen på en lite tjenlig måte. I stedet foreslo
de å lovfeste et generelt vern mot gjengjeldelser av lojal varsling,
noe som senere er fulgt opp gjennom flere behandlinger i Stortinget.
Gjeldende bestemmelser om varsling trådte i kraft 1. januar 2007
(jf. Ot.prp. nr. 84 (2005–2006)/Innst. O. nr. 6 (2006–2007)). Bestemmelsene
var en oppfølging av Stortingets forutsetninger da det i Grunnloven
i 2004 ble vedtatt ny § 100 om ytringsfrihet, og da bestemmelsen
om vern av varslere i arbeidsmiljøloven § 2-4 ble vedtatt i 2005
(jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005)/Innst. O. nr. 100 (2004–2005)).
Et hovedformål med de nye reglene var å tydeliggjøre at varsling
både er lovlig og ønsket, samtidig som praksis viste at det var
nødvendig å styrke rettsvernet for varslere. Varsling defineres
som tilfeller der arbeidstakere sier ifra om kritikkverdige forhold i
virksomheten. Videre er kritikkverdige forhold definert som forhold
i strid med lov eller etiske normer, for eksempel korrupsjon eller
annen økonomisk kriminalitet, fare for pasienters liv og helse,
farlige produkter eller dårlig arbeidsmiljø. Varslingsbegrepet dekker
både intern og ekstern varsling. Varslingen skal skje på en forsvarlig
måte. Det er arbeidsgiver som i tilfelle må påvise at en varsling
er urettmessig (arbeidsmiljøloven § 2-4).
Det ble samtidig etablert et styrket vern mot gjengjeldelse for
den som varsler (arbeidsmiljøloven § 2-5). Dersom arbeidstaker legger
fram opplysninger som gir grunn til å tro at ulovlig gjengjeldelse
har funnet sted, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at gjengjeldelse
ikke har skjedd. En arbeidstaker som utsettes for gjengjeldelse,
kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Det ble
videre vedtatt at arbeidsgiver, når forholdene i virksomheten tilsier det,
skal utarbeide rutiner for varsling eller iverksette andre tiltak
som legger til rette for varsling av kritikkverdige forhold (arbeidsmiljøloven
§ 3-6).
Tidligere regler om situasjoner der det foreligger varslingsplikt,
er videreført. Eksempler på slike situasjoner, er der det foreligger
fare for liv eller helse. Tilsvarende har helsepersonell etter egen
lovgivning en plikt til å varsle tilsynsmyndigheter når pasienters sikkerhet
kan være i fare.
Det ble samtidig forutsatt at de nye bestemmelsene skulle evalueres
etter at de hadde fått virke en tid, for å vurdere om de hadde den
ønskede effekten: å oppmuntre til varsling gjennom å bidra til større
klarhet om hva retten til å varsle om kritikkverdige forhold innebærer,
samt å bidra til økt rettssikkerhet for personer som benytter seg
av retten til å varsle.
Europarådets parlamentarikerforsamling (PACE) har ved gjentatte
anledninger anbefalt medlemslandene å styrke varslervernet, senest
under sesjonen i juni 2015. PACE anbefalte at det ble utarbeidet
en ny konvensjon om beskyttelse av varslere, som utdyper den europeiske
menneskerettighetskonvensjonens artikkel 10, og som baseres på ministerkomiteens
rekommandasjon nr. 7 (2014). Der oppfordrer ministerkomiteen medlemslandene
til å opprette et normativt, juridisk og institusjonelt rammeverk
til beskyttelse av varslere.
Når de norske bestemmelsene skal evalueres, bør de også vurderes
opp mot det som er anbefalte europeiske menneskerettighetsstandarder,
herunder rettspraksis fra den europeiske menneskerettighetsdomstolen,
slik at Norge raskt er i stand til å ratifisere en eventuell ny
europeisk varslerkonvensjon.
Det europeiske arbeidet bør likevel ikke være til hinder for
at de gjeldende reglene for varslervern forbedres, basert på en
vurdering av dagens situasjon for varslere i Norge.
Aftenposten presenterte 3. mars 2015 en artikkel under overskriften
«Varsling – en risikosport». Ingressen kan fortelle at nesten halvparten
av norske arbeidstakere lar være å varsle om alvorlige og kritikkverdige
forhold på arbeidsplassen, mens hver tiende varsler rammes av represalier.
Videre siteres stipendiat Birthe Eriksen ved Universitetet i Bergen,
som arbeider med en doktoravhandling om varsling. Hun refereres
på at varslere kan utsettes for gjengjeldelse på flere plan – ens
troverdighet som fagperson trekkes i tvil, budskapet forsøkes uskadeliggjort,
man ignoreres, avvises, utsettes for trusler, sanksjoner og til slutt
utstøting fra arbeidsplassen.
Slike situasjoner som beskrives i Aftenposten, var nettopp det
de nye reglene fra 2007 skulle forhindre. Spørsmålet er hvor utbredt
dette fortsatt er, og om hvilke regelendringer som vil være mest
effektive for å forebygge slike situasjoner framover.
Vern av varslere ble dessuten omtalt i forbindelse med Stortingets
behandling av endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven
(arbeidstid, aldersgrenser, straff mv.), jf. Prop. 48 L (2014–2015)/ Innst.
207 L (2014–2015). Stortinget ba da regjeringen om å utrede flere
mulige forslag for å styrke vernet av varslere. Forslagsstillerne
mener det er viktig at det blir fortgang i dette arbeidet.
I 2014 leverte Forskningsstiftelsen FAFO, sju år etter at de
nye bestemmelsene om varsling ble innført, en rapport som del av
evalueringen av de nye varslingsreglene. Formålet var å vurdere
om bestemmelsene fungerer etter hensikten, eller om det er behov
for endringer i regelverket (FAFO-rapport 2014:5 Evaluering av varslerbestemmelsene).
FAFO slår fast at de norske varslerbestemmelsene er omfattende,
sammenlignet med lovgivningen i de fleste land, og understreker
at de dekker arbeidstakere både i privat og offentlig sektor. Et
utvalg av virksomheter er studert nærmere med hensyn til holdninger
og praksis. Et metodisk problem er at norsk varslerforskning er
av nyere dato, slik at det er vanskelig å sammenligne situasjonen
for varslerne før og etter innføringen av de nye bestemmelsene.
Forskning i Norge viser imidlertid at det varsles oftere i Norge
enn i andre land. Samtidig ser det ut til at halvparten av norske
arbeidstakere unnlater å varsle om forhold de anser som alvorlige
og kritikkverdige, og at den viktigste grunnen er frykten for represalier.
Av dem som varsler, er det få som varsler til tilsynsmyndigheter
eller media. De fleste varsler til nærmeste overordnede eller til
tillitsvalgte. Sammenlignet med andre land, er det flere i Norge
(halvparten av dem som varsler) som mener at varslingen førte til forbedringer
eller til at de kritikkverdige forholdene opphørte. Det er dessuten
færre som utsettes for represalier. Dette er positivt, men betyr
likevel ikke at det er risikofritt å varsle i Norge.
FAFO-rapporten viser videre at tre forhold øker varslingsaktiviteten:
at det finnes skriftlige varslingsrutiner i bedriften, at tillitsvalgte/verneombud
er til stede og at det foreligger tariffavtale. Varslingsrutiner
fører dessuten til færre sanksjoner og til økt grad av forbedringer.
Samtidig viser erfaringene bedre resultater der varslingen gjelder
kolleger, enn der varslingen gjelder den som er varslerens overordnede.
Motsatt betyr dette at det er mer risikofylt å varsle om kritikkverdige
forhold dersom sjefen er ansvarlig, dersom virksomheten ikke har
varslingsrutiner og dersom det ikke er tillitsvalgte og verneombud
på arbeidsplassen. Forslagsstillerne mener at dette understreker
behovet for et godt trepartssamarbeid, der man tilstreber økt organisasjonsgrad
både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.
I den forbindelse viser forslagsstillerne til handlingsplan 3
mot sosial dumping fra regjeringen Stoltenberg II i revidert nasjonalbudsjett
for 2013. Et godt organisert arbeidsliv, med aktive og skolerte
tillitsvalgte, bevisste bedriftsledere, økt organisasjonsgrad og
mer medbestemmelse i arbeidslivet, var et av satsingsområdene, med
tilhørende satsing på trepartssamarbeidet i budsjettet. Forslagsstillerne
beklager at regjeringen Solberg har valgt å kutte bevilgningene
til trepartssamarbeidet med mer enn 70 prosent. Selv om dette var
en handlingsplan mot sosial dumping, viser FAFO-rapporten at de
tiltakene som gjelder arbeidet for et bedre organisert arbeidsliv, også
har stor betydning når det gjelder situasjonen for varslere. Dessuten
gir utviklingen på arbeidsmarkedet, med økt bruk av innleie, grunn
til bekymring på mange områder, også når det gjelder retten til varsling
og beskyttelse av varslere.
FAFO-rapporten viser videre at andelen arbeidstakere med varslingsrutiner
på arbeidsplassen har økt ytterligere og kommet opp i 53 prosent.
Andelen arbeidstakere som svarer at de har varslingsrutiner på arbeidsplassen
og har kjennskap til varslerbestemmelsene, er høyest i offentlig
sektor. FAFO mener derfor at arbeidsgivere i privat sektor har en
ekstra jobb å gjøre når det gjelder å informere, både om retten
til å varsle og om etablerte varslingsrutiner. Samtidig viser undersøkelsen
at det viktigste argumentet for å etablere varslingsrutiner er at
det er i tråd med lovverket. Det er et argument for at denne plikten
bør omfatte alle.
Mulighetene for anonym varsling framheves også som et viktig
virkemiddel. Det argumenteres på den annen side med at dette kan
gjøre det vanskeligere å rette opp i forholdene det varsles om.
Det er mulig at en rett til anonym varsling kan føre til at færre
varslere velger å stå åpent fram, men i en avveining mellom disse
to hensynene, mener forslagsstillerne at hensynet til å få fram
mer informasjon om kritikkverdige forhold bør veie tyngst. Den som
ønsker å varsle anonymt, kan dessuten benytte seg av eksterne mottakere.
Hovedkonklusjonen i FAFO-rapporten er at de nye bestemmelsene
fungerer bra, og at de har gjort det enklere og tryggere å varsle,
særlig der det er etablert varslingsrutiner på arbeidsplassen, men
at varslerens posisjon bør styrkes ytterligere:
Muligheten til å varsle anonymt bør
understrekes i loven, men regelverket bør likevel tilstrebe at varsling
som hovedregel bør skje åpent.
Varslerens krav på sikkerhet bør fastslås uttrykkelig.
Varslingsrutiner bør bli obligatorisk.
Loven må presisere et minstekrav til varslingsrutinenes
innhold.
Loven må omtale innleide/vikarer.
Rutiner for å følge opp varslere over tid bør bli obligatorisk.
Advokatfirmaet Arntzen de Besche leverte 1. juni 2013 en rapport
på oppdrag fra Arbeidsdepartementet (Evaluering av varslingsreglene:
En gjennomgang og analyse av rettspraksis og Sivilombudsmannens praksis).
Et hovedfunn i rapporten er at antallet saker for domstolene
har økt betydelig etter at arbeidsmiljøloven fikk regler om varsling.
Advokatfirmaet mener at en forklaring på dette kan være økt kunnskap
om retten til å varsle om kritikkverdige forhold blant arbeidstakere,
arbeidsgivere, tilsynsmyndigheter, advokater og domstoler. De mener
videre at rammene for vurderingene i varslingssaker er tydeligere
etter at reglene i arbeidsmiljøloven § 2-4 og § 2-5 trådte i kraft,
og at det er rimelig å anta at dette vil gi større grad av rettsenhet
på sikt.
Konklusjonene fra Arntzen de Besche er at reglene fra 2007 bidrar
til reell ytringsfrihet for arbeidstakerne, og at reglene fungerer
etter sin hensikt. De mener at det med utgangspunkt i rettspraksis
og praksis hos Sivilombudsmannen ikke er behov for endringer i arbeidsmiljølovens
regler om varsling.
Mye tyder med andre ord på at de lovendringene Stortinget vedtok,
og som trådte i kraft i 2007, har gitt et bedre varslervern, men
at ytterligere forbedringer likevel er påkrevd.
Blant annet kan oppslag i media, også etter at nye regler er
innført, tyde på at det å varsle om kritikkverdige, utilbørlige
eller ulovlige forhold på arbeidsplassen i mange tilfeller setter
varsleren i vanskelige situasjoner. Et aktuelt eksempel er utdelingen
av Fritt Ords pris i 2015 til varslerne Robin Schaefer og Jan Erik
Skog som varslet om henholdsvis alvorlige mangler i etterforskning
av en drapssak og en sak om korrupsjon i offentlig sektor. Forslagsstillerne
mener at disse sakene viser at det er viktig at varslerne i større
grad enn i dag får et sterkere vern.
Et annet forhold som gir grunn til bekymring, er det som framstilles
som begrensning av kommunalt ansattes ytringsfrihet, gjennom interne
regler i den enkelte kommune, jf. for eksempel Sivilombudsmannens
sak 25. september 2014 (sak 2014/91).
Forslagsstillerne vil særlig peke på tre forhold med betydning
for et sterkere vern av varslere.
Alle arbeidstakere må få samme varslervern.
Forslagsstillerne mener det er grunnlag for å lovfeste krav til
at alle virksomheter, i det minste av en viss størrelse, skal ha
varslingsrutiner. Det bør kunne legges opp til krav som i noen grad
kan tilpasses mindre virksomheter. Loven bør presisere minstekrav
til varslingsrutinenes innhold.
I en tid hvor arbeidslivskriminalitet oppleves i stadig
flere sektorer, og hvor regjeringen åpner for en generell adgang
til midlertidige ansettelser, mener forslagsstillerne at alle ansatte
på en arbeidsplass må ha samme varslervern. Varslervernet bør være
like sterkt for både fast ansatte, midlertidig ansatte og innleide
arbeidstakere. Dette vil sikre at alle ansatte har samme grunnleggende
mulighet til å varsle om kritikkverdige, utilbørlige eller ulovlige
forhold på arbeidsplassen. Trepartssamarbeidet bør styrkes, ikke
svekkes, for å øke organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv, både
på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.
Det må sees særskilt på reglementer som begrenser rettighetene
for offentlig ansatte, i strid med loven. Det har vært flere store
varslersaker knyttet til statlige etater. Det er også avdekket at
enkelte kommuner og fylkeskommuner har utarbeidet kontrakter som
begrenser de ansattes rettigheter til å uttale seg. Forslagsstillerne
ber på dette grunnlag om at det særlig sees på situasjonen for offentlige
ansatte. Forslagsstillerne mener det offentlige må arbeide for å
skape en åpenhetskultur. Offentlige etater må gå foran og sikre
at varslere blir behandlet ordentlig. Det skal være en selvfølge
at de som er satt til å passe på fellesskapets verdier, følger lovverket,
og at de som varsler, blir tatt vare på. Dette må gjelde både i
kommunal og statlig sektor.