Bakgrunn
Lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) har siden den ble vedtatt av Stortinget i 2008, jf. Besl. O. nr. 51 (2007–2008) og Innst. O. nr. 42, jf. Ot. prp. nr. 75 (2006–2007) og frem til den nye loven trådte i kraft 1. januar 2010, og etter dette vært gjenstand for flere revisjonsrunder.
Loven var ikke fullstendig da den ble vedtatt, blant annet fordi lovens kapittel 13Kapittel 13 Særlige regler for utlendinger som omfattes av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) og Konvensjonen om opprettelse av Det europeiske Frihandelsforbund (EFTA-konvensjonen), jf. Besl. O. nr. 46 (2008–2009), Innst. O. nr. 33 (2008–2009) og Ot. prp. nr. 72 (2007–2008) kom som et eget tillegg, og ble sluttbehandlet i Stortinget i desember 2008, et drøyt halvår etter. Utover dette er også kapittel 11AKapittel 11A Representant for enslige mindreårige asylsøkere, Lovvedtak 43 (2011–2012), jf. Innst. 203 L (2011–2012), Prop. 51 L (2011–2012) blitt tilføyd.
Det er siden blitt lagt frem 12 proposisjoner med tillegg og endringer til loven:
Ot.prp. nr. 26 (2008–2009)
Ot.prp. nr. 36 (2008–2009)
Ot.prp. nr. 97 (2008–2009)
Ot.prp. nr. 105 (2008–2009)
Prop. 30 L (2009–2010)
Prop. 3 L (2010–2011)
Prop. 138 L (2010–2011)
Prop. 141 L (2010–2011)
Prop. 51 L (2011–2012)
Prop. 59 L (2011–2012)
Prop. 87 L (2011–2012)
Prop. 95 L (2011–2012)
Siden begynnelsen av 1970-tallet og frem til i dag har Norge hatt en netto innvandring nesten hvert eneste år, og siden fjerde kvartal 2005 har befolkningsveksten vært innvandringsdrevet. Man kan trygt konkludere at siden Utlendingslovutvalget fremla sin utredning 2004:20 Ny utlendingslov, har befolkningssammensetningen i Norge endret seg markant og innvandringstakten akselerert.
Fra 2004 til 2013 har innvandrerbefolkningen (innvandrerne og deres norskfødte barn) doblet seg i antall. Den frie bevegelse av mennesker mellom medlemslandene i Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) har ført titusener av mennesker fra sine hjemland til Norge. Dette medfører ikke bare fordeler for det norske samfunnet, men også ulemper.
Samtidig som befolkningsveksten er historisk høy og ikke ser ut til å avta, og denne veksten i hovedsak er innvandringsdrevet, har dette langsiktige utfordringer som forslagsstillerne tar på alvor.
Forslagsstillerne mener dagens utlendingslov er moden for en større revisjon. I tillegg til å fremsette konkrete lovendringsforslag, fremmes også forslag om siktelinjer, for å fastslå en tydelig retning mot en bærekraftig, fornuftig og akseptert innvandringspolitikk.
Aldri før har så mange mennesker flyttet på tvers av grensene, og folkevandringene man kan lese om i historiebøkene hadde ikke på langt nær de dimensjoner som er tilfelle i dag. Dette har satt nasjonalstatene under press, og gjort innvandringspolitikk til et av de viktigste politiske temaene i vår tid.
Forslagsstillerne har som utgangspunkt at Norge skal føre en innvandringspolitikk til beste for landets borgere. Norge som nasjon og den norske stat eksisterer fordi landets innbyggere mener at det tjener deres interesser. Derfor avviser forslagsstillerne enhver politikk som tilsynelatende kunne vært bra for staten, men som ville gått ut over enkeltmennesket.
Forslagsstillerne er ikke bare kritiske til Norges offisielle innvandrings- og integreringspolitikk, men også en del av premissene for denne. Forslagsstillerne mener at det ideelt sett burde være en friest mulig bevegelse over landegrensene også av mennesker. Problemet er at dette ikke lar seg gjøre med et velferdssystem der enhver innbygger er garantert et meget godt livsopphold på skattebetalernes bekostning.
Forslagsstillerne mener at premissene for dagens offisielle innvandrings- og integreringspolitikk ikke henger sammen. Innvandring utfordrer den innbyrdes tilliten som eksisterer i samfunnet, den skaper ikke automatisk et universelt akseptert mangfold. Når tilliten mellom enkeltmennesker og grupper i et samfunn ikke er basert på et fundament av felles regler og forståelse av regler, på et felles språk, respekt for et sett av felles verdier og på deltakelse, skapes både gjensidig mistillit og mismot.
Forslagsstillerne mener Norge er et mulighetenes samfunn. Norge er rikt på naturressurser, forvalter store overskudd og ligger i et fredelig hjørne av verden. Men det er menneskene som er Norges fremtid. Norge er aldri bedre enn summen av sine innbyggere. Hvert enkeltmenneskes bidrag har betydning for at Norge som samfunn skal lykkes. Forutsetningen for at mennesker fra andre deler av Europa og verden skal lykkes i Norge, er innstillingen til å bidra med sin kompetanse, til å lære norsk og til verdimessig assimilering. Forslagsstillerne mener dette siste er godt oppsummert i troskapsløftet for nye statsborgere:
«Som norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge og det norske samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneskerettighetene og vil respektere landets lover».
Dette innebærer ingen tvang, men en tydelig stillingstagen for ytringsfrihet, likeverd, religiøs frihet og likestilling. I tillegg til det å lære norsk, er det å lære verdiene Norge som samfunn setter aller høyest, avgjørende for å bli en integrert medborger.
I 2012 passerte Norges befolkning 5 millioner mennesker. Dette var lenge før man egentlig hadde trodd, da man i Statistisk sentralbyrå (SSB) i 2005 anslo at denne milepælen ikke ville bli passert før i 2015, forutsatt det høyeste fremskrivningsalternativet (HHMH) eller byråets foretrukne middelalternativ (MMMM), først i 2019http://www.ssb.no/innvfram/arkiv/tab-2005-12-15-01.html .
Befolkningsveksten i Norge har siden 4. kvartal 2005 vært innvandringsdrevet, og innvandringstakten ser ut til å øke i overskuelig fremtid.
Forslagsstillerne viser til at antallet innvandrere i Norge har økt dramatisk siden 1960-tallet, først og fremst på grunn av en naiv innvandringspolitikk som verken er bærekraftig eller tjener norske interesser. Etter årtusenskiftet har innvandringstakten akselerert, og siden 4. kvartal 2005 har nettoinnvandringen vært høyere enn fødselsoverskuddet.
Forslagsstillerne har over lengre tid merket seg at integreringsutfordringene knyttet til store ikke-vestlige minoriteter er påtagelige, spesielt i Oslo. Samtidig som innflyttingen til Oslo i hovedsak er innvandringsdrevet, viser også tall fra SSB at det er en netto utflytting av personer med norsk bakgrunn fra bydeler med en stor innvandrerbefolkning.
Forslagsstillerne motsetter seg ikke innvandring til Norge. Innvandring er nødvendig for å få hjulene til å gå rundt i en rekke sektorer, virksomheter og lokalsamfunn. Men forslagsstillerne mener at innvandringen til Norge er lite bærekraftig, og peker her spesielt på asyl- og familieinnvandring og integreringsutfordringer knyttet til en rekke grupper som både sliter med å komme seg i arbeid og/eller utdanning, og i å delta i det norske samfunnet. Mange risikerer å falle inn i permanent utenforskap, med mindre innvandringspolitikken strammes inn og oppmerksomheten på god integrering skjerpes. God integrering fordrer, etter forslagsstillernes syn, en bærekraftig innvandringspolitikk.
«Med et høyt velstandsnivå og en sterk økonomi er Norge et attraktivt innvandringsland», fremgår det i NOU 2011:7 Velferd og migrasjon. Selv om Velferds- og migrasjonsutvalget i denne rapporten fastslår dette på makronivå, identifiserer den fire utfordringer som alle, individuelt eller kollektivt, kan bidra negativt til at velferdssamfunnet Norge taper konkurransekraft og vekstmuligheter, i tillegg til innbyrdes tillit mellom det norske samfunnets medlemmer, en av forutsetningene for landets velferdssystem og tillit mellom folk flest:
1. Enkelte grupper flyktninger og familiegjenforente har et vanskelig utgangspunkt for deltakelse i norsk arbeidsliv. Mange av disse vil ha behov for omfattende kvalifiseringstilbud og øvrig oppfølging.
2. Den store arbeids- og tjenesteinnvandringen fra EØS stiller nye krav til myndighetene og partene i arbeidslivet for å opprettholde et ordnet arbeidsliv.
3. Særlig reiser migrasjonen innad i EØS nye problemstillinger rundt velferdsytelser eksportabilitet. EØS-innvandrere opparbeider seg raskt tilgang til norske velferdsgoder, og opparbeidede rettigheter kan eksporteres til andre EØS-land.
4. Økt migrasjon stiller offentlig administrasjon overfor nye og mer krevende oppgaver både når det gjelder oppfølging, service og kontroll.
Forslagsstillerne mener funnene i Velferds- og migrasjonsutvalgets rapport, og erfaringer fra et tiår med en fordobling i innvandrerbefolkningen, må føre til en vesentlig omlegging av et allerede altfor konsensuspreget og tafatt innvandringspolitisk styre.
Forslagsstillerne mener at familieinnvandringspolitikken er den mest feilslåtte delen av norsk innvandringspolitikk, først og fremst fordi den legger til rette for tvangsekteskap og en stadig økende tilstrømning fra grupper som er vanskelige å integrere. Det er, etter forslagsstillernes mening, umulig å lykkes med integrering når tre av fire andregenerasjonsinnvandrere fra visse land importerer ektefeller fra utlandet.
Forslagsstillerne foreslår derfor en total omlegging av norsk familieinnvandringspolitikk, med 24-årsgrense for å hente ektefelle fra utlandet, forbud mot ekteskap mellom søskenbarn, tilknytningskrav samt språk- og kunnskapstester. Utfordringene knyttet til familieinnvandring er ikke like store for alle innvandrergrupper. Forslagsstillerne mener derfor at det er uproblematisk å gi unntak fra skjerpede krav til personer fra deler av verden der dette erfaringsmessig ikke vil være i strid med integreringspolitiske hensyn. Dette gjelder for eksempel EØS, USA, Canada, Japan, Singapore, Australia og New Zeeland.
Forslagsstillerne mener dagens asylpolitikk først og fremst gagner personer uten et beskyttelsesbehov, og ikke dem asylordningen opprinnelig var ment å beskytte. Derfor mener forslagsstillerne at norsk asyl- og flyktningpolitikk må legges om, slik at bare det svært lille mindretallet av asylsøkere som er reelt forfulgte og har et beskyttelsesbehov får bli i Norge. Asylsøkere som ikke vil fremvise korrekt identitet eller vegrer å bidra til å fastslå identitet, asylsøkere som vurderes å utgjøre en sikkerhetsrisiko, og asylsøkere som har fått avslag på sine asylsøknader, skal holdes i lukkede mottak. Forslagsstillerne vil at ordningen med kollektiv beskyttelse bare skal gjelde massefluktsituasjoner i Norges nærområder, fordi mennesker primært må hjelpes der de er.
Forslagsstillerne er i hovedsak tilfreds med dagens ordninger overfor arbeidsinnvandrere, men mener at saksbehandlingen med fordel bør strømlinjeformes. Norge har for øvrig allerede en stor arbeidskraftsreserve innen offentlig sektor, blant trygdede og blant personell i brøkdelsstillinger. I tillegg gir EØS-avtalen gode muligheter til å rekruttere blant EUs 500 millioner innbyggere, mens ekspertkvoten gir gode muligheter til å rekruttere høykompetent arbeidskraft fra hele verden.
Forslagsstillerne mener at mange innvandrergrupper utgjør en betydelig kostnad for det norske samfunnet, derfor har blant annet Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) advart mot ukritisk arbeidsinnvandring av ukvalifisert arbeidskraft. Næringslivets behov for spisskompetanse som ikke er lett tilgjengelig i Norge eller EØS-området må likevel ivaretas på en fleksibel måte. Målrettede løsninger for å skaffe næringslivet tilstrekkelig med kompetent arbeidskraft må kontinuerlig vurderes i takt med næringslivets endrede behov.
Forslagsstillerne viser til at den ikke-vestlige innvandring til Norge og Europa ikke har vært uproblematisk, og at utfordringene ikke ser ut til å avta over tid. Det er problematisk når personer med ikke-vestlig bakgrunn, da spesielt flyktninger, over tid mottar en prosentvis høyere andel stønader i form av behovsprøvde og andre ytelser, og i større grad enn andre i befolkningen. Det er også fremkommet informasjon om at ikke-vestlige innvandrere er sterkt overrepresentert på voldtektsstatistikken. Forslagsstillerne ønsker derfor en helt ny integreringspolitikk parallelt med ny utlendingslov der innvandrere i langt større grad ansvarliggjøres for egen integrering.
Forslagsstillerne fremmer i dette representantforslaget et større sett av endringsforslag til utlendingsloven av 2008.
I 2009 fremla regjeringen St.meld. nr. 9 (2008–2009) Perspektivmeldinga 2009. I Innst. S. nr. 219 (2008–2009) kan man blant annet lese at:
«Innvandringspolitikken skal sikre en regulert innvandring i samsvar med nasjonale prioriteringer. Den skal samtidig ivareta internasjonale forpliktelser og humanitære hensyn. Økt arbeidsinnvandring fra nye EU-land har samlet sett vært en klar fordel for norsk økonomi de siste årene. Innvandring av grupper med høy yrkesdeltakelse bidrar på kort sikt til å redusere flaskehalser i økonomien. Samtidig bedres balansen mellom yrkesaktive og yrkespassive, og dermed også offentlige finanser. På lang sikt kan imidlertid ikke arbeidsinnvandring forventes å avhjelpe de statsfinansielle utfordringene knyttet til aldringen av den norske befolkningen, siden også arbeidsinnvandrerne blir eldre, og det blir flere å dele petroleumsformuen på».
Forslagsstillerne leser dette som en forhåpning for hva regjeringen tror vil manifestere seg i fremtiden. Selv om innvandring synes nødvendig for å holde hjulene i gang i norsk økonomi, er det altfor mange i yrkesaktiv alder som befinner seg på utsiden av arbeidslivet, og dette mener forslagsstillerne ikke skaper stabilitet for det norske samfunnet på lang sikt.
Forslagsstillerne viser blant annet til NOU 2011:7 Velferd og migrasjonsutvalgets utredning. Her fremkommer det blant annet følgende analyse:
«Godt utbygde, sjenerøse og skattefinansierte tjenester og overføringssystemer forutsetter stabile offentlige finanser. En høy yrkesdeltakelse er helt nødvendig for å opprettholde stabiliteten i velferdsmodellen. Lav yrkesaktivitet vil påføre den norske velferdsmodellen et dobbelt tap, både ved tap av skatteinntekter, og ved en forpliktelse til økte utgifter til velferdsytelser. Innvandring av personer med lave kvalifikasjoner som er vanskelige å sysselsette, kan utgjøre en betydelig utfordring. Samtidig er det mulig at kombinasjonen av høye minstelønninger, som følge av den koordinerte lønnsdannelsen, og sjenerøse velferdsytelser tiltrekker nettopp slike innvandrere.»
Forslagsstillerne tolker det dithen at for at innvandringen til Norge skal være samfunnsøkonomisk bærekraftig, innebærer dette en betydelig større grad av innvandring av personer med høy utdannelse og kompetanse enn det som i dag er tilfelle. Samtidig fremkommer også tydelige tegn på at lavkvalifisert innvandring ikke fører til den ønskede stabilitet under det nå rådende arbeidsmarkedsparadigmet, bedre kjent som «Den norske modellen», noe som gjør at man kan sette spørsmålstegn ved innvandringens bærekraft.
Norsk utlendingslovgivning har gjennomgått to gjennomgripende revisjoner, i henholdsvis 1988 og i 2008. Utlendingsloven av 1988 kom i et tideverv da innvandringen til Norge, spesielt asylinnvandringen, skjøt fart og akselererte inn på 1990-tallet. Siden har innvandringsveksten vært betydelig, og på bakgrunn av lineær vekst i innvandrerbefolkningen – slik denne er definert av blant annet SSB – forventes antallet innenfor denne gruppen i befolkningen å ha oversteget 700 000 per 1. januar 2013. Det er innenfor den kraftigste veksten i innvandrerbefolkningen noensinne i norsk historie at dagens utlendingslov er blitt vedtatt og trådt i kraft.
Velferds- og migrasjonsutvalget konkluderte i sin utredning med at siste revisjon innebar en liberalisering i vilkårene for arbeidsinnvandring, mens reglene for familieinnvandring er blitt innskjerpet. Utvalget kunne ikke finne noen entydig innstramning eller liberalisering i det øvrige innholdet i den nye utlendingsloven.
Forslagsstillerne merker seg at stortingsflertallet, unntatt representantene fra Fremskrittspartiet, da Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) ble behandlet, så hen til datidens innvandringstall, og ikke i noen særlig utstrekning vektla hvordan fremtidens innvandring til Norge ville se ut. Dette mener forslagsstillerne er oppsiktsvekkende.
Forslagsstillerne viser til at antallet innvandrere i Norge har økt dramatisk siden 1960-tallet, og akselerert de siste ti årene. Bakgrunnen for dette synes å være en lite gjennomtenkt innvandringspolitikk, som forslagsstillerne ikke ser som verken bærekraftig eller tjener norske interesser.
Selv om innvandring er viktig for at virksomheter innen eksportrettede virksomheter og annet privat næringsliv skal gå rundt, er prisen for den innvandringspolitikken som er blitt ført i løpet av de siste 25 årene, økende integreringsutfordringer. Dette gjelder spesielt store ikke-vestlige minoriteter. Dette avspeiler seg spesielt i Oslo, der befolkningssammensetningen i en del østlige bydeler er i ferd med å endre seg diametralt. Da innflyttingen til Oslo i hovedsak er fra utlandet, er netto innenlands tilflytting i dag negativ. Det vil si at nordmenn i større grad flytter ut av Oslo enn inn. Dette mener forslagsstillerne er en tydelig indikasjon på at de som mener at integreringen fungerer som den skal, ikke fremstiller dette korrekt på makronivå.
Også på mikronivå er bildet ikke udelt positivt. Dette gjelder nærmiljøutfordringer som skolen, hvor et flertall av skolene i Oslo per i dag innehar en elevpopulasjon med betydelig minoritetsinnslag, og der elevsammensetningen innebærer utfordringer med hensyn til det å lære seg norsk og tilpasse seg et fremtidig arbeidsliv. Selv om det er gledelig å observere personer med innvandringsbakgrunn som lykkes både i arbeidsliv, utdanning og på andre arenaer, faller en prosentvis større andel personer med innvandrerbakgrunn utenfor arbeidsmarkedet enn det tilfelle er for den øvrige befolkningen. Dette er også et strukturelt problem Velferd- og migrasjonsutvalget gjør rede for i NOU 2011:7.
Forslagsstillerne fremsetter derfor noen siktelinjer som må utgjøre fundamentet i norsk innvandrings- og integreringspolitikk:
Norge står i et veikryss. Det er mange muligheter og midler til å realisere dem. Samtidig er det viktig at den rikdommen Norge har, forvaltes med tanke på den oppvoksende slekt, slik at de ikke må betale for tidligere feilgrep. Norge har et forbedringspotensial på mange områder, og for et samfunn som det norske er tillit mellom folk viktig. Dette forutsetter deltakelse for å bygge videre på det foreldre og besteforeldre har gitt oss, og at også de som har kommet hit fra andre land bidrar til fellesskapet, aksepterer norske lover og verdier, og snakker det norske språket. Et stabilt velferdssamfunn forutsetter en ansvarlig og bærekraftig innvandringspolitikk.
Man ynder å kalle Norge for verdens beste velferdssamfunn, og norske ordninger er både vel utbygde og gode. En forutsigbar offentlig sektor, aksepterte og rettferdige lover, en god forståelse mellom stat og borger, og gode rammevilkår for privat sektor – landets primære velferdsbygger. Kvaliteten i landets velferdstjenester avhenger av forutsigbarhet på en lang rekke forskjellige områder. Velferd med frihet, betyr ikke at alt er gratis. Det vil si at man må gjøre sin plikt, før man krever sin rett.
Norge skal være et samfunn som holder de svake oppe, uten å holde de sterke nede. Man må stille krav til dem som kan, og gi støtte til dem som vil. Man hjelper ingen ved å senke forventningsnivået til dem eller på andre måter å gi særfordeler. Alle skal møtes med krav og forventninger. Å stille krav er en måte å vise omsorg på. Vil man skape et samfunn med like muligheter, kan man ikke behandle alle likt.
Norge er et liberalt demokrati som er åpent mot verden. Det er en misforståelse å tro at man sikrer arbeidsplasser i Norge ved å stenge utenlandsk arbeidskraft eller virksomheter ute. Begge deler skaper vekst og inntekter som i neste omgang gir landet flere arbeidsplasser.
Norge skal være et åpent og ansvarlig velferdssamfunn som ser utover og støtter andre samfunn som trenger Norges hjelp. I bi- og multilaterale sammenhenger skal Norge være en konstruktiv partner, som også vil hjelpe samfunn med større utfordringer enn det norske. Men det å ha en «åpen-dør»-politikk for all innvandring, uthuler Norges mulighet til å være et trygt og stabilt samfunn i fremtiden.
Et fritt samfunn setter også grenser. I Norge må man være tydelig med å påpeke de normer og regler som springer ut av det å være et åpent og liberalt demokrati. Det følger av det norske samfunnsfundamentet at man aktivt skal bekjempe alle typer religiøs eller politisk motivert ekstremisme og bruk av vold for å nå politiske eller religiøse mål. Det tilligger ordensmakten å motvirke og påtale vold og kriminalitet. Men alle ansvarlige miljøer i alle deler av det norske samfunnet plikter å ta klar avstand fra slike metoder og trusselen om bruk av dem. I Norge har man ikke alltid vært like flinke til å være tydelige på landets verdier og hva de innebærer. Det er innbyggernes borgerplikt å gjenta disse, hver eneste dag.
Forslagsstillernes utgangspunkt er at integreringen av dem som har kommet til Norge og fått lovlig opphold her, må få mulighet til å lykkes, hvilket betinger en lavere innvandringstakt. Man risikerer et massivt utenforskap av personer med små muligheter til å lykkes i det norske samfunnet, og som vil falle utenfor det ordinære arbeidslivet, hvilket bereder grunnen for allehånde sosiale problemer og, i verste fall, kriminalitet. For at en slik dystopi ikke skal bli virkelighet, mener forslagsstillerne det er av avgjørende betydning å ha et innvandringsregelverk som er stramt, men rettferdig.
Forslagsstillerne mener det må gjøres mange forandringer i dagens innvandrings- og integreringspolitikk for at denne skal kunne lykkes.