Til Stortinget
Forslagsstillerne ønsker at kommunal og statlig sektor skal drives
på en kostnadseffektiv måte, slik at tilbudet til landets innbyggere
blir best mulig. Offentlig sektor fører regnskap og budsjett etter
kontantprinsippet, mens private bedrifter og statsforetak fører
regnskap og budsjett etter periodiseringsprinsippet, også omtalt
som regnskapsprinsippet. Norges bruk av kontantprinsippet i offentlig
sektor har flere negative konsekvenser for norsk samferdselspolitikk,
og andre land har derfor valgt andre løsninger. Forslagsstillerne
tar i dette representantforslaget til orde for at Norge skal innføre
periodiseringsprinsippet i offentlig sektor, slik at offentlige
regnskap og budsjett ikke lenger skal føres etter kontantprinsippet,
men etter periodiseringsprinsippet som i privat næringsliv.
Kontantprinsippet innebærer at en utgift eller inntekt føres
idet den oppstår. Hvis man skal bygge motorvei for 50 mrd. kroner
på statsbudsjettet for 2013, vil hele kostnaden i dagens system
føres som en utgift i 2013, til tross for at folk fortsatt vil kunne
ha glede av veien i år 2060. Den politiske konsekvensen av dette
er at viktige infrastrukturinvesteringer settes opp imot løpende
driftsutgifter, og kan for eksempel føre til at man bygger 2 km
vei hvert år i 10 år på en strekning, istedenfor 20 km i 1 år. Hvis
offentlig sektor hadde ført budsjett og regnskap etter periodiseringsprinsippet,
ville motorveiinvesteringen ikke vært borte året etter at investeringen
ble foretatt, men hadde derimot stått oppført med en verdi i balanseoppstillingen.
Kontantprinsippet som brukes i norsk offentlig sektor betyr også
at man ikke har avskrivninger og nedskrivninger, og det er heller
ikke mulig å ha avskrivninger og nedskrivninger når man ikke har
en balanseverdi dette kan trekkes fra. Dette får konsekvenser for
hvordan man ser på vedlikeholdsutgifter. I private bedrifter som
har en ordentlig balanseoppstilling, vil manglende vedlikehold føre
til en reduksjon i verdiene i balanseoppstillingen. Hvis en motorveistrekning
ikke vedlikeholdes i det hele tatt, vil dermed verdien på en motorveiinvestering
på 10 mrd. kroner nedskrives i tråd med forfallet på veien. Etter
kontantprinsippet er imidlertid vedlikehold omtrent som å kaste
penger ut av vinduet.
Kontantprinsippet som brukes i norsk offentlig sektor gjør det
vanskelig å sammenligne tallstørrelser innenfor offentlig og privat
sektor. Det betyr at ulik regnskaps- og budsjettføring er en barriere
mot utfordringsrett, stykkpris og konkurranseutsetting. Jernbaneverket
gjennomfører store jernbaneutbygginger fra detaljplanlegging til
ferdigstilte anlegg i egen regi, men forskjellige regnskapsprinsipper
gjør det vanskelig å få tak i nøyaktig hva hver tjeneste utført i
egenregi koster sammenlignet med kjøp av tilsvarende tjenester fra
privat sektor.
Slik dagens statsbudsjett- og statsregnskapssystem fungerer,
kommer ikke statens årlige kostnader ved bruk av realkapital frem
i statsbudsjettet eller statsregnskapet. Kontantprinsippet innebærer
at budsjett og regnskap gir mangelfull informasjon om effektiviteten
i statsforvaltningen og de tiltak som iverksettes. En forutsetning
for å kunne følge opp effektiviteten i statsforvaltningen er at
det foreligger informasjon om forbruket av ressurser (kostnader), samt
hvilke langsiktige effekter ressursbruken har. Dette innebærer at
perioderapporten (resultatregnskapet) ikke bare reflekterer tilgang
og avgang av finansielle midler i løpet av en periode, men også
eventuell tilhørende verdiutvikling i de respektive balansepostene.
Dette gir dermed en mer fullstendig oversikt av en virksomhets eiendeler
og gjeld, samt den økonomiske utviklingen i perioden. Samtidig gis en
fremstilling, ikke bare av virksomhetens nåværende situasjon, men
også den historiske utviklingen via egenkapitalen, og forventninger
til fremtiden via periodiserings‑/skjønnspostene.
I de senere år har flere land gått over til å benytte periodiseringsprinsippet
i statlig budsjettering og regnskapsføring. Ifølge NOU 2003:06 hadde
allerede den gang Australia, New Zealand og Storbritannia innført
et rendyrket periodiseringsprinsipp på budsjettbasis, mens Canada,
Finland, Island og Italia hadde innført et modifisert periodiseringsprinsipp. Danmark
har innført periodiserte statsregnskap og statsbudsjett, men har
avgrenset det til poster som omfatter driften av forvaltningen,
det vil si at bl.a. overføringer og infrastruktur fortsatt føres
etter kontantprinsippet. Norge er nå det eneste nordiske landet som
ikke har statsregnskap avlagt etter periodiseringsprinsippet. Problemstillingen
er også på dagsordenen i OECD, og hvert år samles OECD-land i et
forum som heter Annual OECD Public Pector Accruals Symposium som
fokuserer på nye trender og tilhørende erfaringer og utfordringer
ved bruk av periodiseringsprinsippet i offentlig sektor, både innen
regnskap og budsjett.
Statlige virksomheter i Norge skal følge kontantprinsippet ved
avleggelse av regnskapsrapport til statsregnskapet. Statlige virksomheter
kan imidlertid i samråd med sitt overordnede departement velge å bruke
andre føringsprinsipper i virksomhetsregnskapet i tillegg til kontantprinsippet.
For statsforetak og statlige aksjeselskaper gjelder andre regler.
Avinor AS fører regnskap og budsjett etter de samme reglene som
andre aksjeselskaper, og dette gjør det lettere å gjennomføre langsiktige
lønnsomme investeringer. Fremskrittspartiets representanter fremmet
i Innst. 2 S (2011–2012) følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem sak om organisering
av nye riksveiinvesteringer i et nytt statsforetak Riksvei SF, tilsvarende
Statnett SF.»
«Stortinget ber regjeringen legge frem sak om organisering
av nye jernbaneinvesteringer i et nytt statsforetak Jernbane SF,
tilsvarende Statnett SF.»
Begrunnelsen for dette er at man ved å flytte offentlige infrastrukturinvesteringer
ut av offentlige budsjetter og inn i virksomheter som fører regnskap og
budsjett etter prinsippene i privat sektor, får skilt investeringer
fra løpende driftsutgifter, noe som muliggjør mer rasjonell planlegging
og gjennomføring av store infrastrukturprosjekter. Det beste ville
imidlertid være hvis offentlig sektor selv kunne føre regnskap og
budsjetter på en fornuftig måte.
Norske myndigheter gjennomførte pilotprosjekter i perioden 2004–2009
der 11 pilotvirksomheter førte sine interne virksomhetsregnskaper
basert på periodiseringsprinsippet. Dette er omtalt nærmere i Prop.
1 S (2009–2010) Statsbudsjettet 2010 (Gul bok) kapittel 9.2. Virksomhetene
i prosjektet var Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken, Jernbaneverket,
Justervesenet, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges
geologiske undersøkelser (NGU), Norsk utenrikspolitisk institutt
(NUPI), Universitetet i Stavanger og Universitetet i Bergen. Under
arbeidet laget man foreløpige regnskapsstandarder for virksomhetene
som avviker fra regnskapsstandarder i det private, blant annet at
man ikke kunne operere med overskudd/underskudd, og altså ikke bygge
opp egenkapital. Det var ikke adgang til å justere verdiene på eiendelene,
som f.eks. følge av verdifall. Dette er klare svakheter i forhold
til den styringsinformasjon et regnskap i det private næringsliv
gir. I Prop. 1 S (2009–2010) Gul bok Statsbudsjettet 2010, konkluderes
det allikevel på følgende måte:
«Hovedinntrykket fra evalueringen er at virksomhetene og departementene
har identifisert konkrete og dokumenterbare effekter som kan føres
tilbake til bruk av periodisert regnskapsinformasjon, og som ikke
ville kunne oppstå ved bruk av kontantregnskap alene.»
Flere departementer kom med synspunkter som følge av prosjektet.
Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet var gjennomgående
kritiske til generell innføring av regnskapsstandardene fordi dette
betinget avstemming og oppfølging av balanseregulerende konti. Barne-,
likestillings- og inkluderingsdepartementet viste til at dette ville
medføre merarbeid og kreve regnskapskompetanse. Fornyings-, administrasjons-
og kirkedepartementet, Samferdselsdepartementet og Kunnskapsdepartementet var
generelt positive i sine høringssvar.
Forslagsstillerne ser at det er betydelig motstand i regjeringsapparatet
mot innføring av periodiseringsprinsippet, og Finansdepartementet
måtte i Gul bok 2010, da resultatene ble presentert, understreke at
arbeidet med periodiseringsprinsipper ikke var et ledd i en styringsreform,
eller et steg på veien mot privatisering og nedbygging av offentlig
sektor. Regjeringen har tidligere klart avvist budsjetteringsprinsipper
i staten etter modell for hva man finner i privat sektor, og Finansdepartementet
understreket at denne politikken ligger fast. Forslagsstillerne
mener at det er synd at regjeringen på denne måten har gjort et
teknisk spørsmål om til et spørsmål om ideologi.
Fremskrittspartiets representanter har tatt opp problemstillingen
knyttet til kontantprinsippet flere ganger tidligere. For eksempel
fremmet Fremskrittspartiets representanter med støtte fra Høyres
representanter i Innst. O. nr. 82 (1999–2000) og Innst. S. nr. 307
(2000–2001) forslag om en omlegging av regnskapsprinsippene for
kommuneregnskapet i retning av en resultatorientert regnskaps- og
budsjettføring. Siden den gang har vedlikeholdsetterslepet i kommunal-
og fylkeskommunal sektor økt betydelig, og dette kunne ha vært unngått.
Resultatorientert regnskaps- og budsjettføring i kommunene ble også et
tema da Stortinget behandlet Fremskrittspartiets forslag i Dokument
nr. 8:13 (2006–2007) om skjerpede krav til revisorers uavhengighet
i kommunal sektor, og forslag fra Fremskrittspartiets representanter
om å utrede konsekvensene av å la kommunale virksomheter omfattes
av det ordinære merverdiavgiftsregelverket i Dokument nr. 8:84 (2006–2007),
jf. Innst. S. nr. 71 (2007–2008). I Dokument nr. 8:18 (2008–2009)
fremmet representanter fra Fremskrittspartiet forslag om å utrede
konsekvensene av å gjøre kommuner og fylkeskommuner regnskapspliktige
etter regnskapsloven. I Innst. 2 S (2011–2012) fremmet representanter
fra Fremskrittspartiet et forslag der man anmodet Stortinget om
å be regjeringen legge frem sak om endring i budsjettsystemet slik
at bygging av infrastruktur innenfor samferdselsområdet behandles
som investering og ikke som årlig utgift, for å sikre at vedtatt
Nasjonal transportplan også omfatter flerårige finansieringsvedtak.
Forslagsstillerne mener det er på høy tid å ta en grundig vurdering
av om Norge bør gjøre som flere andre land, og omgjøre hovedregelen
slik at offentlige regnskap og budsjett føres etter periodiseringsprinsippet.
Forslagsstillerne vil på denne bakgrunn fremme følgende
forslag:
Stortinget ber regjeringen legge frem en sak om å innføre periodiseringsprinsippet
i offentlig sektor, slik at offentlige regnskap og budsjett ikke
lenger skal føres etter kontantprinsippet, men etter periodiseringsprinsippet
som i privat næringsliv.
7. mars 2012