Brev fra Justisdepartementet v/statsråden til justiskomiteen, datert 12. mars 2009

Dokument nr 8:38 (2008-2009) – forslag om endring av norske myndigheters håndtering av saker om barnebortføring

Jeg viser til Justiskomiteens brev av 26.02.2009, vedlagt forslag fra stortingsrepresentantene Jan Arild Ellingsen, Solveig Horne, Thore A. Nistad og Karin S. Woldseth, angående norske myndigheters håndtering av saker om barnebortføring.

Norske myndigheter fører en aktiv politikk for å forhindre internasjonale barnebortføringer og arbeider aktivt for å gjøre det lettere å føre barnet tilbake hvis den ulovlige bortføringen har skjedd. Det arbeides fortløpende i departementene med å utvikle egnede metoder for å forebygge og bidra til en løsning av disse vanskelige sakene, og for å sikre at tilgjengelige midler tas i bruk der det er nødvendig for å få bortførte barn tilbake til Norge.

Jeg gjør oppmerksom på at flere av punktene i nærværende dokument nr 8-forslag berører områder som hører inn under andre fagdepartementer. Svaret er derfor utarbeidet med innspill fra Barne- og likestillingsministeren, Arbeids- og inkluderingsministeren og Utenriksministeren.

Haagkonvensjonen

Det viktigste virkemiddelet for å løse barnebortføringssaker er Haagkonvensjonen av 25. oktober 1980 om de sivile sider ved internasjonal barnebortføring (Haagkonvensjonen). Justisdepartementet er sentralmyndighet etter denne konvensjonen. De landene som har tiltrådt denne konvensjonen har forpliktet seg til å følge bestemte fremgangsmåter for behandlingen av barnebortføringssaker. Haagkonvensjonens klare formål er at barn som anses ulovlig bortført skal tilbakeføres til bostedslandet så raskt som mulig, og det er snevre unntak fra denne tilbakeleveringsplikten. Beslutningen av om barnet skal tilbakeleveres eller ikke tilligger domstolene i det landet som barnet er bortført til. Dersom det er behov for rettslige avgjørelser av betydning for barnet, herunder fremtidig bosted og samvær med foreldrene (barnefordelingssak), forutsetter Haagkonvensjonen at disse beslutningene skal tas i barnets bostedsland.

Noen konvensjonssaker er dessverre svært vanskelige og kan ta lang tid. Dette kan skyldes ulike forhold, for eksempel at barnet holdes skjult i utlandet. Vi har også opplevd at enkelte andre medlemsland har interne regler og prosesser som vanskeliggjør en rask avgjørelse i barnebortføringssaken. Det er opp til konvensjonsstatene selv å implementere konvensjonen i sine respektive land. Internasjonale konvensjoner er basert på gjensidig respekt for de nasjonale rettssystemer. Den norske stat har ingen jurisdiksjon i utlandet, og norske myndigheter har derfor ingen mulighet til å direkte gripe inn i og påvirke prosesser i utlandet. Vi kan imidlertid bidra ved å videresende for eksempel informasjon og dokumentasjon til den instansen som skal fatte avgjørelse i saken, og vi kan opprettholde fokus på saken ved å purre på saksbehandlingen. I enkelte konvensjonssaker har det vært behov for å ta i bruk andre virkemidler i tillegg til konvensjonssamarbeidet, herunder diplomatiske kanaler og politisamarbeidet. Justisdepartementet samarbeider fortløpende med Utenriksdepartementet og Kripos for å sikre at tilgjengelige midler tas i bruk der det er nødvendig. Konkrete problemstillinger blir tatt opp ved alle egnede anledninger i møter med utenlandske myndigheter, både av embetsverkene i Justisdepartementet og Utenriksdepartementet, og i helt spesielle saker også av Utenriksministeren og meg selv.

Det er vår erfaring at de fleste sakene løses raskt innenfor konvensjonssamarbeidet, dvs. i løpet av noen få uker eller måneder. Jeg er derfor ikke enig i den beskrivelsen som gis av representantene om at tilknytning til denne konvensjonen ikke hjelper når det gjelder tilbakeføring av ulovlig bortførte barn. Jeg har for øvrig registrert en gledelig nedgang i antall barnebortføringssaker etter Haagkonvensjonen i den senere tid. I 2005 var det totalt 31 barnebortføringssaker mellom konvensjonsstater (19 fra Norge og 12 til Norge), i 2006 var det 41 saker (29 fra Norge og 12 til Norge), i 2007 var det 40 saker (22 fra Norge og 18 til Norge), og i 2008 var det 22 saker (12 fra Norge og 10 til Norge). Hittil i år er det registrert kun to saker i Justisdepartementet (fra Norge til utlandet).

Utenfor konvensjonssamarbeidet

Når et barn blir bortført til et land som ikke er tilknyttet Haagsamarbeidet, og det ikke er et internasjonalt instrument som regulerer forholdet, vil bistand fra norske myndigheter gis gjennom Utenriksdepartementet og de norske utenriksstasjonene. Disse sakene er gjennomgående svært tidkrevende og vanskelige å løse. Utenrikstjenesten kan blant annet bidra med praktiske råd, generell informasjon og eventuell kontakt med myndighetene i det landet barnet er bortført til, samt videreformidle kontakt til lokale advokater. Dersom partene ikke kommer til enighet om foreldreansvar, daglig omsorg og fremtidig bosted for barnet, vil imidlertid saken i mange tilfeller måtte løses gjennom en regulær barnefordelingssak i det landet som barnet er bortført til, ofte et land med en helt annen kultur og rettstradisjon, og et fremmed språk. Både jeg og utenriksministeren ser det derfor som en viktig oppgave å få flest mulig land til å tiltre Haagkonvensjonen. Dette tas opp ved egnede anledninger av embetsverkene i både Utenriksdepartementet og Justisdepartementet, og også i enkelte tilfeller på politisk nivå.

Tiltak under regjeringen Stoltenberg II

Etter at regjeringen Stoltenberg II overtok i 2005, er det iverksatt en rekke tiltak for å bedre informasjonen og håndteringen av barnebortføringssakene i Norge:

• I 2006 ble rettshjelpsordningen endret, slik at samtlige søknader om rettshjelp i internasjonale barnebortføringssaker ble overført til samme fylkesmannsembete (Fylkesmannen i Oslo og Akershus). Dette sikrer likebehandling, og bidrar også til at sakene avgjøres raskere enn tidligere. Videre er det etablert et nært samarbeid mellom Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Statens Sivilrettsforvaltning (klageinstans), både i forbindelse med behandlingen av de konkrete sakene, men også i form av årlige møter hvor generelle problemstillinger tas opp og diskuteres.

• I 2007 opprettet justisministeren, i samarbeid med Utenriksministeren, en nettportal (www.barnebortføring.no), til hjelp for foreldre som frykter eller opplever barnebortføring. Nettsiden er utarbeidet av Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og politiet, og gir informasjon til foreldre, politi, domstoler, advokater og andre som blir berørt av en internasjonal barnebortføring.

• For å heve kompetansen blant dommerne i Norge, ble det i 2007 oppnevnt to kontaktdommere, som bistår med kunnskap om håndteringen av disse sakene for norske domstoler. Kontaktdommerne er også del av et internasjonalt nettverk av dommere som bistår hverandre i internasjonale barnebortføringssaker, hvor det i konkrete saker for eksempel er behov for informasjon om hvordan en barnefordelingssak vil bli fulgt opp etter en tilbakeføring av barnet.

• For å heve kompetansen i politi og påtalemyndighet, ble det i 2007 også oppnevnt en kontaktperson i Kripos, som bistår med kunnskap til politi og påtalemyndighet. Politiet er ofte første offentlige instans som blir kontaktet både før og umiddelbart etter en barnebortføring, og det er viktig å nå ut til politidistriktene med informasjon om deres roller og oppgaver i disse sakene.

  Det er imidlertid viktig å være klar over at det er opp til gjenværende foreldre å vurdere hvorvidt de ønsker å anmelde bortfører med sikte på få vedkommende tiltalt og straffet for bortføringen. I mange tilfeller ønsker ikke gjenværende forelder å initiere en straffesak, da dette vil øke konfliktnivået og gjøre det vanskeligere for partene å samarbeide om barnet i fremtiden. Det er heller ikke nødvendig å anmelde bortfører for å benytte etterlysningskanalene i Interpol og Schengen, da barnet uansett kan etterlyses med sikte på ”lokalisering” eller ”ta i forvaring”.

• For å heve kompetansen blant norske advokater, og bistå til at berørte parter raskere kan komme i kontakt med kompetent norsk advokat, jobber Justisdepartementet nå med å etablere en liste over advokater i barnebortføringssaker. Advokatene som kommer på listen forplikter seg til å delta på et seminar om barnebortføring i regi av Justisdepartementet. Departementet tar sikte på å annonsere etter advokater i løpet av våren 2009, og at ordningen trer i kraft i løpet av 2009.

• Regjeringen er opptatt av å hindre at de som bortfører et barn får offentlige ytelser og økonomiske overføringer som kan bidra til å opprettholde en barnebortføring. Det arbeides nå med et høringsnotat hvor det vurderes om det bør innføres en ordning som gir adgang til stans i disse ytelsene mens en bortføring pågår, og det tas sikte på at saken skal sendes på høring i løpet av våren 2009.

Jurisdiksjon

Representantene viser til at berørte parter får lite bistand fra norske myndigheter, at myndighetene bruker lang tid på å sette i gang hjelpetiltak, og at tiltakene er svært beskjedne. Dette er jeg ikke enig i. Det er min oppfatning at både Justisdepartementet og Utenriksdepartementet prioriterer arbeidet med disse sakene svært høyt, og at tilgjengelige tiltak raskt settes i verk for å bistå de berørte partene. Jeg ser imidlertid at det er skranker for norske myndigheter når det gjelder bortføringer fra Norge til utlandet, primært knyttet til det forhold at norske myndigheter ikke har jurisdiksjon utenfor Norges grenser. Norske myndigheter kan ikke på noen måte instruere utenlandske myndigheter eller iverksette tiltak i utlandet, verken innenfor et konvensjonssamarbeid eller utenfor. Jeg bemerker for øvrig at Norge må akseptere nye tiltredelser til Haagkonvensjonen for at konvensjonen skal være gyldig mellom Norge og dette nye landet. Justisdepartementet innhenter informasjon om forhold i dette landet før en slik aksept. Det er likevel vanskelig å få en fullstendig visshet om at konvensjonen er tilstrekkelig implementert. Vi har sett eksempler på at land tiltrer konvensjonen uten å ha gode interne systemer for å kunne følge opp konkrete saker, og uten å ha sørget for at domstolene som skal behandle sakene er tilstrekkelig informert om konvensjonen. Dette må etter min oppfatning også veies opp mot det faktum at det ofte er bedre å ha en konvensjon å forholde seg til i en konkret barnebortføringssak enn å ikke ha en konvensjon/et internasjonalt instrument. Det gjøres derfor en konkret vurdering av det enkelte land forut for en eventuell aksept fra norsk side. Representantene viser videre til at den bortførende forelder kan få dom for vesentlig økning av barnebidrag i sitt hjemland, og at NAV driver inn kravet på vegne av bortføreren. Det bemerkes at det er nasjonale regler som bestemmer hvorvidt en domstol har jurisdiksjon i en barnefordelingssak/bidragssak, og det vil kunne oppstå tilfeller hvor både norsk og utenlandsk domstol anses kompetente til å ta slike avgjørelser i forhold til samme barn. Haagkonvensjonen forutsetter at det er myndighetene i barnets bostedsland som er rette myndighet til å ta de materielle avgjørelsene knyttet til det konkrete barnet. Dersom barnet var bosatt i Norge før bortføringen, skal altså barnet som hovedregel tilbakeføres til Norge, og eventuelle materielle avgjørelser i forhold til barnet skal tas i Norge.

Dersom Haagsaken avgjøres ved at barnet ikke tilbakeleveres til opprinnelig bostedsland etter unntaksbestemmelsene i konvensjonen, vil barnet etter omstendighetene anses bosatt i det nye landet. Det følger av norsk rett og internasjonale regler at der en stat har jurisdiksjon til å avgjøre en sak, skal også domstollandets rett legges til grunn.

Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven) § 83 regulerer spørsmålet om når en sak om barnebidrag kan avgjøres av norsk domstol eller forvaltningsmyndighet når en av partene har tilknytning til utlandet. Bestemmelsen gjelder med de begrensningene som følger av overenskomst med fremmed stat. Norge har tiltrådt konvensjon 16. september 1988 om domsmyndighet og fullbyrding av dommer i sivile og kommersielle saker (Luganokonvensjonen), gjennomført i norsk rett ved lov 8. januar 1993 nr. 21, som fastslår hvilket land som har myndighet til å fastsette og endre barnebidrag. For stater som er tilsluttet Luganokonvensjonen, vil konvensjonens bestemmelser gå foran, jf. Protokoll nr. 1 artikkel Va første ledd. I forhold til barnebidrag er Luganokonvensjonens viktigste funksjon at den slår fast hvilket land som har kompetanse til å fastsette og endre bidrag, dvs. hvor saken har verneting.

Hovedregelen etter Luganokonvensjonen er at en person skal saksøkes ved domstolene i bostedslandet, jf. artikkel 2. I saker om barnebidrag kan imidlertid bidragsmottakeren alternativt velge å anlegge sak mot den bidragspliktige ved domstolene i sin bostedsstat, jf. den særskilte vernetingsregelen i artikkel 5 nr. 2. Den bidragspliktige har ikke en tilsvarende valgrett, og det kan ikke gjøres unntak fra dette. Bestemmelsen i artikkel 5 nr. 2 bygger på en presumsjon om at bidragsmottakeren er den svakere parten i forholdet og derfor ikke skal tvinges til å gå til søksmål i motpartens bostedsland. Det betyr at dersom utenlandske myndigheter har kompetanse til å fastsette bidraget, vil en konsekvens være at bidraget nødvendigvis vil kunne være høyere eller lavere enn et bidrag fastsatt etter norske regler. Norske myndigheter er forpliktet etter Haagkonvensjonene av 1958 og 1973 om anerkjennelse og fullbyrding av avgjørelser om underholdsbidrag til å innkreve avgjørelser truffet av medlemslandene.

Jeg bemerker for øvrig at det i Haagkonferansen er utarbeidet en konvensjon om beskyttelse av barn (Haagkonvensjonen av 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrding og samarbeid vedrørende foreldreansvar og tiltak til beskyttelse av barn). Formålet med konvensjonen er å bedre beskyttelsen av barn i forhold som har tilknytning til flere stater, og blant annet gir den regler om hvilken stats myndigheter som skal treffe avgjørelser om barnet (jurisdiksjon). Det er i dag satt i gang et arbeid med sikte på å vurdere norsk tiltredelse til denne konvensjonen.

Anerkjennelse av utenlandske avgjørelser

Representantene viser til at norske rettsavgjørelser ikke respekteres i rettssystemet i landet barnet er bortført til. Norske rettsavgjørelser er i utgangspunktet kun gyldige i Norge. Tilsvarende vil en utenlandsk rettsavgjørelse heller ikke være gyldig i Norge, men mindre vi har en forpliktelse til å anerkjenne den utenlandske avgjørelsen. I barnebortføringssaker vil hjemmelen for å anerkjenne en utenlandsk rettsavgjørelse om foreldreansvar være barnebortføringsloven av 8. juli 1988 nr. 72 (som implementerer blant annet Haagkonvensjonen av 1980 om internasjonal barnebortføring). Til orientering er Luganokonvensjonen ikke anvendelig for familiesaker, jf Luganokonvensjonen artikkel 1.

Jeg viser også til at det er mulig å anmode om at en norsk rettsavgjørelse anerkjennes i et fremmed land, selv om det ikke foreligger en internasjonal forpliktelse til det, ved at gjenværende forelder fremmer sak om dette ved lokal domstol i utlandet. I noen tilfeller vil en lokal domstol kunne ta helt eller delvis hensyn til en eventuell norsk rettsavgjørelse, selv om domstolen ikke kan pålegges dette og står fritt til å fatte sine egne avgjørelser i henhold til lokale rettsregler.

Offentlig fastsettelse og innkreving av barnebidrag (forslagets punkt 1 og 2)

Representantene ber om at staten ikke krever inn penger på vegne av barnebortfører, og at bidrag fra samværsberettiget norsk forelder ikke disponeres av den bortførende forelder på barnets vegne.

Etter gjeldende norsk rett er det ikke adgang til å stanse eller holde tilbake offentlige ytelser eller økonomiske overføringer, inkludert barnebidrag, ved barnebortføring. Det påpekes at norsk lov heller ikke gir adgang til å stanse innkreving av barnebidrag.

Det følger av barneloven at begge foreldrene har plikt til å bidra til forsørgingen og utdanningen til barna etter deres økonomiske evne. Den som ikke bor sammen med barna, oppfyller forsørgingsplikten ved å betale faste pengetilskudd (barnebidrag) til barna. Materielt sett tilkommer bidraget barnet, det er barnet som ”eier” pengene, som vanligvis disponeres av den barnet bor sammen med fast. Det er fastslått i barneloven at ingen kan gi avkall på den retten barnet har til forsørgelse.

Barnebortføring innebærer ikke uten videre at det skjer endringer i retten til å motta bidrag på vegne av barnet eller i plikten til å betale bidrag. Dersom forelderen som opptrer som barnebortfører er en annen enn den som har rett til å motta bidrag på vegne av barnet, er det ikke uten videre grunnlag for å treffe vedtak om endringer med hensyn til hvem som skal regnes som bidragspliktig. Forutsetningen for dette vil være at det er skjedd en varig endring med hensyn til barnets faste bosted. Jeg gjør oppmerksom på at Haagkonvensjonen oppstiller en streng tilbakeleveringsplikt dersom det er gått mindre enn ett år fra bortføringen fant sted. Dersom det er gått mer enn ett år, kan tilbakelevering unnlates dersom det er godtgjort at barnet har funnet seg til rette i sitt nye miljø. Det betyr at det må ha gått mer enn ett år før det kan bli aktuelt å pålegge tidligere bostedsforelder bidrag etter en konkret vurdering.

Representantene hevder videre at Arbeids- og velferdsetaten har ulik praksis ved innkreving av bidrag avhengig av om den gjenværende forelderen er kvinne eller mann. Bidragsinnkrevingsloven er kjønnsnøytral. Imidlertid er det fortsatt slik i Norge at de fleste barn etter et samlivsbrudd bor fast hos moren, mens faren har samværsrett, slik at flere kvinner enn menn vil være bidragsmottakere, og flere menn enn kvinner vil være bidragspliktige. I praksis innebærer dette at barnebidrag kreves inn og utbetales til flere kvinner som har bortført et barn, enn til menn som har bortført barn.

Det avgjørende for hvorvidt barnebidrag i praksis fortsatt innkreves etter en barnebortføring, er således ikke hvorvidt bortfører er kvinne eller mann, men hvorvidt vedkommende var mottaker av et løpende bidrag allerede før bortføringen, med andre ord at bortfører i henhold til norsk lov var riktig mottaker av bidraget.

Jeg vil imidlertid igjen vise til Regjeringens pågående arbeid med å vurdere om det bør innføres en ordning som gir adgang til stans av offentlige ytelser og økonomiske overføringer, herunder barnebidrag, ved barnebortføring. En slik ordning vil etter mitt skjønn kunne virke preventivt, fremskynde tilbakeføring og bidra til å hindre fremtidige barnebortføringer.

Beslaglegging av bortførers formue (forslagets punkt 3)

Representantene fremmer forslag om at norske myndigheter skal gis adgang til å beslaglegge bortføreres eventuelle formue i Norge som et virkemiddel for å forebygge barnebortføring. Dette er et forslag som jeg, i samråd med Barne- og likestillingsministeren og Arbeids- og inkluderingsministeren, vil vurdere å innta i det pågående arbeidet med å vurdere stans av økonomiske ytelser og overføringer ved barnebortføring.

Politiets adgang til pågripelse (forslagets punkt 4)

Representantene fremmer forslag om at det i større utstrekning blir mulig for politiet å pågripe barnebortførere dersom de returnerer midlertidig til Norge. Jeg gjør oppmerksom på at det allerede er en ubegrenset adgang for politiet til å pågripe bortfører i Norge, forutsatt at vedkommende er etterlyst med sikte på pågripelse. Personer som etterlyses internasjonalt med sikte på pågripelse og utlevering, vil alltid også være etterlyst i Norge. Det synes derfor ikke å være behov for å utvide pågripelsesadgangen.

Råd for samordnet innsats (forslagets punkt 5)

Representantene ber om at det opprettes et råd for samordnet innsats mellom relevante myndigheter for bistand til norske foreldre som har fått barn bortført.

Det er allerede opprettet både et nasjonalt og et nordisk samarbeidsforum for håndteringen av barnebortføringssaker. Dette samarbeidet er blitt tettere i løpet av de siste årene. Den nasjonale arbeidsgruppen ledes av Justisdepartementet, og består av representanter for Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Kripos. Disse møtes jevnlig for å utveksle informasjon og erfaringer, og diskutere tiltak som kan bidra til å effektivisere saksbehandlingen i disse sakene. Det er også mye uformell kontakt i forbindelse med håndteringen av de konkrete sakene.

Norge og de øvrige nordiske landene samarbeider også tett med informasjonsutveksling, både om håndteringen av disse sakene i våre respektive land, men også om våre saker med andre land utenfor Norden. Gjennom å utveksle informasjon er nordiske myndigheter i stand til å raskere identifisere særegenheter ved de enkelte lands rettssystemer og innhente informasjon om hva som kan fungere dersom det er behov for å øve ekstra påtrykk. Nordiske myndigheter møtes årlig for å diskutere problemstillinger og utveksle erfaringer på området, og også her er det uformell kontakt i stor utstrekning i forbindelse med håndteringen av konkrete saker.

Konklusjon

Internasjonal barnebortføring er et alvorlig overgrep mot barna som rammes, og det er viktig at norske myndigheter iverksetter tiltak for å forebygge og gjøre det lettere å tilbakeføre barn som allerede er blitt bortført. Det er store utfordringer knyttet til dette arbeidet, da vi er avhengige av et samarbeid med andre stater som alle er suverene innenfor sitt territorium. Sittende regjering prioriterer arbeidet med internasjonale barnebortføringer høyt. Mye er blitt gjort i løpet av perioden for å bidra til en raskere løsning av disse vanskelige sakene, og det pågår et fortløpende arbeid med vurdering av nye tiltak.

Jeg er veldig glad for at det fremmes forslag om tiltak som kan bidra til dette arbeidet, og vil også være takknemlig for å motta forslag i fremtiden. Alle gode forslag vil bli nøye vurdert.