Den fylkeskommunale forvaltningen omfatter ca. 110 000 årsverk, eller ca. 30 pst. av alle kommunale årsverk (KOU 1-97). Tilsvarende står fylkeskommunene for ca. 30 pst. av all kommunal aktivitet målt i budsjettvolum. Økonomisk er helsetjenester og videregående utdanning de klart dominerende arbeidsoppgavene for fylkeskommunen med henholdsvis 60 og 25 pst. av de samlede utgiftene.

Fylkeskommunens handlefrihet og styringsevne er i dag imidlertid svært begrenset. På de fleste områdene er fylkeskommunenes disposisjoner sterkt regulert av staten, ikke minst på de to hovedområdene i budsjettvolum og personell; sykehus og videregående skoler. Også på inntektssiden er handlefriheten svært begrenset. Av fylkeskommunenes samlede inntekter kommer enda mindre fra egne kilder, herunder skatt, enn hva tilfellet er i primærkommunene. Direkte overføringer fra staten er den dominerende finansieringskilde.

På det regionalpolitiske området, som samordner av offentlig politikk på tvers av forvaltningsnivå og næringspolitisk aktør, har fylkeskommunen noe større handlefrihet.

Når det gjelder demokrati, viser undersøkelser at velgerne har et mer distansert forhold til fylkeskommunen enn til primærkommunene. Valgdeltagelsen er mindre i fylkesvalg enn i kommunevalg, selv om trenden er fallende deltagelse begge steder. Vedtaksprosessene er heller ikke preget av klare politiske skillelinjer og motsetninger, da handlefriheten for fylkespolitikerne er sterkt begrenset som nevnt ovenfor. For velgerne blir det dermed vanskeligere å skille partiene og enkeltpolitikere fra hverandre i fylkespolitikken.

I offentlig forvaltning er effektivitet et begrep med flere sider. Kostnadseffektivitet, som er det mest velkjente begrepet, eksisterer det lite data på i kommunesektoren. Undersøkelser viser imidlertid at effektivitetsvariasjonene er store i sykehussektoren, slik at det her er rom for forbedringer. Fylkeskommunen har etterhvert også utviklet et omfattende administrativt byråkrati som i seg selv er lite kostnadseffektivt.

Styringseffektivitet er et annet begrep som kan benyttes om evnen de folkevalgte har til å gjennomføre budsjettprioriteringer er i tråd med de utgiftspreferanser som de har. Statlig kontroll og styring, f.eks. gjennom øremerking av midler og innsatsstyrt finansiering i helsesektoren, reduserer styringseffektiviteten i fylkeskommunene. De folkevalgte i fylkene blir bundet av statlige prioriteringer.

En tredje form for effektivitet er formålseffektivitet, som dreier seg om evnen til å tilfredsstille de krav innbyggerne stiller til fylkeskommunen. Selv om undersøkelser viser at innbyggerne i det store og hele er fornøyd med de fylkeskommunale tjenestene, har fylkeskommunen ikke maktet å gi et tilfredsstillende tilbud innen sitt viktigste arbeidsfelt, helsesektoren. Befolkningens krav og forventninger til servicenivå er høye. Om det er slik at befolkningen har en oppfatning om at fylkesnivået har stor grad av disposisjonsfrihet i tjenesteproduksjonen, vil det raskt kunne utvikle seg en tillitskrise mellom den enkelte borger og fylkeskommunen dersom ikke krav og forventninger blir innfridd. En slik krise er i høyeste grad i ferd med å utvikle seg. Fylkeskommunens legitimitet er lav og synkende.