2.1 Bakgrunnen for forslagene

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ronny Aukrust, Sverre Myrli, Kari Baadstrand Sandnes og Lise Selnes, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen, Pål Morten Borgli, Lars Rem og Aina Stenersen, fra Høyre, Ove Trellevik, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars .Haltbrekken, fra Senterpartiet, Geir .Pollestad, fra Rødt, Hege Bae Nyholt, fra Miljøpartiet De Grønne, Julie E. Stuestøl, og fra Kristelig Folkeparti, Jonas Andersen Sayed, viser til grunnlovsforslag 11, 12 og 33. Samtlige forslag har opphav i Rapport fra utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv., i Dokument 20 (2023–2024). Utvalget ble oppnevnt av Stortingets presidentskap 15. juni 2023, på bakgrunn av kontroll- og konstitusjonskomiteens Innst. 410 S (2021–2022), der flertallet i komiteen uttalte følgende:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, viser til at det ikke lar seg gjøre å danne grunnlovsmessig flertall for Dokument 12:27 (2019–2020). Flertallet mener likevel Grunnlovens ordlyd bør moderniseres og dagens praksis kodifiseres. Flertallet mener det er viktig at Grunnloven §§ 25 og 26 oppdateres, slik at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår klare og anvendelige, og konsultasjonskravet gis en sterkere forankring i Grunnloven. Det er derfor ønskelig at Stortinget nedsetter et utvalg som gjør en grundigere utredning av intensjonene bak Dokument 12:27 (2019–2020). Utvalget bør også se på hvordan Stortingets arbeid bør organiseres for å legge til rette for konsultasjoner, særlig i tidskritiske situasjoner.»

Utvalgets mandat, som ble fastsatt av Stortingets presidentskap, omfattet blant annet utarbeidelse av forslag til hvordan ordlyden i Grunnloven §§ 25 og 26 generelt kan moderniseres for bedre å gi uttrykk for gjeldende rett. Videre inngikk det i mandatet å vurdere hvordan det kan sikres at Grunnloven på en klar og forutsigbar måte regulerer de formene for kommandooverføring som er aktuelle i dag. Utvalget ble også bedt om å vurdere om konsultasjonsordningen burde kodifiseres i Grunnloven, og vurdere behovet for å synliggjøre i Grunnloven når stortingsvedtak er nødvendig for militære utenlandsoppdrag. De foreliggende grunnlovsforslagene ble utarbeidet av utvalget på grunnlag av disse delene av mandatet.

Komiteen viser til at behovet for klargjøring av Grunnlovens kompetanseregler for militæroperasjoner i utlandet også ble påpekt av Harberg-utvalget i Dokument 21 (2020–2021) kapittel 9. Dette fikk enstemmig tilslutning av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 176 S (2021–2022) på s. 7:

«Komiteen deler utvalgets oppfatning om at det er uheldig at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår som uklare og lite anvendelige i dag.»

Komiteen merker seg at utvalgets utredning og de fremsatte grunnlovsforslagene er et svar på at det med bred oppslutning og over tid har blitt fremholdt et behov for å oppdatere og modernisere Grunnlovens bestemmelser om utenriks- og forsvarsstyret.

Komiteen ser at regjeringens beslutninger i medhold av utenriks- og forsvarsprerogativene i Grunnloven §§ 25 og 26 vil kunne ha store og alvorlige konsekvenser for samfunnet og enkeltmennesker, især beslutninger om bruk av militær makt. Grunnlovens bestemmelser om utenriks- og forsvarsstyret bør derfor være klare og gjenspeile den faktiske rettstilstanden, herunder om hvilke beslutninger som krever Stortingets medvirkning, med den særlige demokratiske forankringen som det gir. Dette er viktig for å sikre at Stortinget og regjeringen effektivt og sikkert skal kunne treffe nødvendige beslutninger, og for å forebygge mot tvil om slike beslutningers konstitusjonelle og demokratiske legitimitet. Komiteen vil også understreke at bestemmelsene i §§ 25 og 26 gjelder i fred, krise og krig, og at de er særlig relevante i dagens skjerpede sikkerhetspolitiske situasjon. For å håndtere en mer uforutsigbar verden og kunne opptre raskt og målrettet ved behov, er det viktig at det konstitusjonelle rammeverket gir et tilgjengelig og klart grunnlag for Stortingets og regjeringens beslutninger samt legger til rette for en tilsvarende klar og effektiv demokratisk kontroll på utenriks- og forsvarsområdet.

Komiteen vil videre vise til at de fremsatte grunnlovsforslagene er grundig utredet gjennom utvalgets arbeid i Dokument 20 (2023–2024). Ettersom Grunnloven §§ 25 og 26 i stor grad regulerer regjeringens myndighet på utenriks- og forsvarsområdet, har utvalget utarbeidet sine forslag med innspill fra Statsministerens kontor, Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet.

2.2 Samlet modernisering av Grunnlovens bestemmelser om utenriks- og forsvarsstyret

2.3 Grunnlovfesting av regjeringens konsultasjonsplikt i utenriks- og forsvarssaker

Komiteen viser til at det i grunnlovsforslag 12 og 33 foreslås å grunnlovfeste kjernen i ordningen som innebærer at regjeringen konsulterer Stortinget før den treffer viktige avgjørelser på utenriks- og forsvarsområdet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til at det i Dokument 20 (2023–2024) er redegjort grundig for konsultasjonsordningens funksjon og konstitusjonelle betydning, herunder at ordningen har utviklet seg gjennom langvarig og fast praksis og utgjør en helt sentral del av Stortingets og regjeringens styringssystem. Flertallet viser videre til mindretallets vurdering i Dokument 20 (2023–2024) punkt 13.7, hvor det fremheves at ordningen i dag har en solid forankring og fungerer godt, nettopp fordi den kombinerer parlamentarisk kontroll med nødvendig fleksibilitet.

Flertallet legger til grunn at konsultasjonsordningen er nært knyttet til regjeringens prerogativer på utenriks- og forsvarsområdet, og at den gir Stortinget reell innflytelse uten å forskyve den formelle beslutningsmyndigheten og ansvaret for beslutningene. Flertallet viser til begrunnelsen fra utvalgets mindretall i punkt 13.7, og fremhever at en grunnlovfesting av konsultasjonsplikten kan medføre uheldig rigiditet. Konsultasjonsordningen har vist seg svært velfungerende med forankring i langvarig og fast praksis, der kjernen i ordningen uansett ligger fast, og der den nærmere innretningen fastsettes ved utfyllende regler i Stortingets forretningsorden.

Flertallet viser videre til at utvalgets mindretall fremhever behovet for å kunne tilpasse ordningen gjennom Stortingets forretningsorden. En videreføring av konsultasjonsordningen med grunnlag i praksis er bedre egnet enn en grunnlovsbestemmelse til å ivareta den iboende fleksibiliteten som i dag ligger i ordningen, og dermed også Stortingets mulighet for løpende justeringer og nærmere regulering etter behov. Flertallet mener på denne bakgrunn at eventuelle presiseringer av konsultasjonsordningen bør skje i forretningsordenen, og ikke i Grunnloven.

Flertallet anbefaler derfor ikke en grunnlovfesting av regjeringens konsultasjonsplikt i utenriks- og forsvarssaker, som er foreslått i grunnlovsforslag 12 og 33.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at konsultasjonsordningen i grunnlovsforslag 12 foreslås grunnlovfestes i Grunnloven § 26 nytt tredje ledd, i tråd med forslaget til utvalgets flertall i Dokument 20 (2023-2024).

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De grønne fremmer følgende forslag:

Ǥ 26 nytt tredje ledd skal lyde:

Kongen rådfører seg med Stortinget eller dets organer før viktige avgjørelser tas i utenriks- og forsvarssaker. Konsultasjonene kan skje i fortrolighet.

–

Kongen rådfører seg med Stortinget eller eit stortingsorgan før viktige avgjerder blir tekne i utanriks- og forsvarssaker. Konsultasjonane kan skje i trumål.»

Disse medlemmer viser til at bestemmelsen er fremmet av et flertall i utvalget som fikk i oppdrag av Stortingets presidentskap å utrede endringer i Grunnloven §§ 25 og 26, medlemmene Lysbakken, Julsrud og Gloppen, jf. Dokument 20 (2023–2024). Grunnlovsforslagsstillerne viser i den forbindelse til kapittel 13.4–13.6, samt merknaden i kapittel 15.2.3, og slutter seg til flertallets begrunnelse for endringene av § 26, noe disse medlemmer også slutter seg til.

Disse medlemmer understreker at bestemmelsen grunnlovfester dagens ordning for konsultasjoner mellom Stortinget og regjeringen i viktige utenriks- og forsvarssaker. Konsultasjonsordningen har vært en sentral del av det konstitusjonelle systemet for å treffe viktige utenriks- og forsvarspolitiske avgjørelser som tilkommer regjeringen. Stortinget og regjeringen har i over hundre år forholdt seg til konsultasjonsordningen, og dens viktige funksjon på utenriks- og forsvarsområdet tilsier etter disse medlemmers mening at kjernen i konsultasjonsordningen bør nedfelles i Grunnloven.

Disse medlemmer er enige med flertallet i utvalget som mener at

«det mest aktuelle alternativet for ytterligere kodifisering av konsultasjonsordningen i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er en overordnet og generell bestemmelse i Grunnloven, som gir rom for betydelig politisk fleksibilitet, som i dag, kombinert med en videreføring av utfyllende regler i Stortingets forretningsorden»,

jf. Dokument 20 (2023–2024) side 55.

Disse medlemmer er også enige med flertallet i utvalget som mener «at de mest sentrale elementene i statsstyret, herunder om forholdet mellom Stortinget og regjeringen, bør fremgå av Grunnloven.»

Flertallet peker på at dagens konsultasjonsordning i den utvidete utenriks- og forsvarskomite brukes ofte og er viktige fordi den gir Stortinget innflytelse og avklarer regjeringens politiske handlingsrom. I tråd med dette mener flertallet at «Grunnloven bør gi uttrykk for kjernen i denne normen og også synliggjøre Stortingets faktiske rolle i forsvars- og utenrikspolitikken», et synspunkt disse medlemmer deler, jf. Dokument 20 (2023–2024) side 55.

Disse medlemmer understreker konsultasjonsordningens rolle som samhandlingsform for Stortinget og regjeringen på utenriks- og forsvarsområdet og viktigheten av at denne sentrale institusjonen i det konstitusjonelle systemet vernes. Disse medlemmer mener at den beste måten å gjøre dette på er at kjernen i konsultasjonsordningen grunnlovfestes. Disse medlemmer viser til drøftingen av rettslige og politiske spørsmål som dagens konsultasjonsordning reiser, jf. kapittel 7 og vedlegg 2 i Rapport fra utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv., Dokument 20 (2023–2024). En sentral del av denne drøftingen er om regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere Stortinget før den treffer avgjørelser i viktige utenriks- og forsvarspolitiske saker.

Disse medlemmer viser til Vedlegg 2 «Oversikt over juridisk teori om hvorvidt regjeringen har en rettslig eller politisk plikt til å konsultere Stortinget i viktige utenrikspolitiske saker», der det står følgende:

«Det mest utbredte synspunktet i nyere juridisk teori synes å være at regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere med Stortinget før den treffer avgjørelser i viktige utenrikspolitiske saker. Synspunktene er imidlertid delte for så vidt gjelder spørsmålet om plikten har grunnlag i konstitusjonell sedvanerett eller i Stortingets forretningsorden, herunder hvilken del av plikten som har rettslig forankring, og hvilken del av den som kun bygger på politisk kutyme»,

jf. Dokument 20 (2023–2024) Vedlegg 2 side 2. Disse medlemmer viser til utvalgets redegjørelse for fire syn på det normative grunnlaget for konsultasjonsordningen, jf. kapittel 13.3 på side 53–54 i Dokument 20 (2023–2024). Det ene er at ordningen ikke er en rettslig, men en politisk forpliktelse. Det andre synet er at bestemmelsen om Stortingets konsultasjonsordning innebærer en rettslig konsultasjonsplikt for regjeringen og det tredje at regjeringen har en konsultasjonsplikt på grunnlag av konstitusjonell sedvanerett og at plikten bygger på en regel med grunnlovs rang. Det siste synet er at det er situasjonsbestemt om det foreligger en rettslig konsultasjonsplikt eller ikke.

Disse medlemmer viser til at på bakgrunn av denne redegjørelsen «konstaterer utvalget at det er omdiskutert hvorvidt konsultasjonsordningen, eller deler av den, anses som en rettslig plikt forankret i Stortingets forretningsorden eller konstitusjonell sedvanerett», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 54.

Disse medlemmer viser videre til at utvalget skriver at «Statsministeren har i brev til utvalget 5. januar 2024 og 5. mars 2024 gitt uttrykk for at regjeringen ikke har en rettslig forpliktelse til å konsultere Stortinget før den treffer viktige avgjørelser i utenriks- eller forsvarspolitiske saker, hverken i medhold av Stortingets forretningsorden eller konstitusjonell sedvanerett», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 53, se også vedlegg 4 side16 og 22 samt vedlegg 6 side 18.

Disse medlemmer understreker at regjeringen i dette spørsmålet har et annet syn enn det mest utbredte synspunktet i nyere juridisk teori, jf. Dokument 20 (2023–2024) Vedlegg 2 side 2. Disse medlemmer understreker videre at utvalgets flertall «har merket seg at den utøvende makt tydelig gir uttrykk for at det ikke foreligger en rettslig konsultasjonsplikt.» Flertallet skriver også at «når regjeringen nå uttrykker sitt standpunkt såpass klart, gir det Stortinget en foranledning til å overveie spørsmålet, som kan bidra til avklaring», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 55.

Disse medlemmer understreker at en bestemmelse med ordlyden «Kongen rådfører seg med Stortinget eller dets organer før viktige avgjørelser tas i utenriks- og forsvarssaker. Konsultasjonene kan skje i fortrolighet» i § 26 nytt tredje ledd, innebærer en rettslig konsultasjonsplikt med grunnlovs rang. Disse medlemmer mener det er viktig å gjøre det klart at regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere Stortinget før det tas viktige avgjørelser i utenriks- og forsvarssaker. En grunnlovfesting av denne plikten viser etter disse medlemmers mening, også viktigheten av å sikre denne sentrale institusjonen i det norske demokratiet.

Disse medlemmer understreker at grunnlovsforslaget ikke innebærer endringer i konsultasjonsordningens innhold. Det er heller ikke ment å endre eller forrykke kompetansedelingen mellom Stortinget og regjeringen i utenriks- og forsvarssaker.

Disse medlemmer understreker videre at manglende eller mangelfulle konsultasjoner ikke har betydning for gyldigheten av regjeringens beslutninger eller vedtak som er innenfor rammen av regjeringens eksklusive myndighet og ansvarsområde etter Grunnloven §§ 25 og 26. Konsultasjoner med Stortinget eller dets organer er heller ikke betingende for at regjeringen kan treffe beslutninger og vedtak i viktige utenriks- eller forsvarssaker.

Disse medlemmer er enige med flertallet i utvalget, som skriver følgende i Dokument 20 (2023–2024) på side 56:

«Bestemmelsen gir [...] en helt overordnet beskrivelse av ordningen, men oppstiller ikke i seg selv selvstendige rettslige krav til i hvilke tilfeller regjeringen skal konsultere Stortinget eller dets organer, og i så fall når eller hvordan. Dette overlates som i dag til regulering i Stortingets forretningsorden, samt praksis og det løpende politiske samspillet mellom statsmaktene. Bestemmelsen viderefører dagens ordning der Stortinget fastsetter nærmere bestemmelser i Stortingets forretningsorden om innslagspunktet, sakstyper, formen for konsultasjonene, saksbehandling, herunder om taushetsplikt og fortrolighet, mv., tilsvarende gjeldende § 16.»

Disse medlemmer understreker at bestemmelsen ikke vil være til hinder for at disse elementene i konsultasjonsordningen endres, men til hinder for at den avvikles uten grunnlovsvedtak.

Disse medlemmer understreker at bestemmelsen innebærer en skranke mot at konsultasjonsordningen som samhandlingsform blir innholdsløs og at særlige viktige utenriks- og forsvarssaker alltid bør følge denne foreskrevne behandlingsmåten. Samtidig gir bestemmelsen et betydelig rom for tilpasninger i konsultasjonsordningens innhold. Disse medlemmer mener at bestemmelsen bør gi fleksibilitet for at ordningen skal kunne stå seg over tid og være tilpasset endrede sikkerhetspolitiske forhold som kan kreve endringer i organets sammensetning eller arbeidsform.

Disse medlemmer viser til flertallets drøfting i Dokument 20 (2023–2024) kapittel 13.6.2 av

«om grunnlovsbestemmelsen bør gis en deskriptiv eller diskresjonær form, henholdsvis om bestemmelsen deskriptivt bør fastslå at regjeringen konsulterer Stortinget eller dets organer, eller om det bør fremgå at regjeringen ‘kan’ eller ‘bør’ konsultere Stortinget eller dets organer».

Disse medlemmer viser videre til at utvalget i brev til statsministeren 1. februar 2024 ber om lovteknisk bistand til utforming av en grunnlovfesting i konsultasjonsplikten, jf. Dokument 20 (2023–2024), Vedlegg 5 side 2. I sitt svar på brevet fra utvalget, datert 5. mars 2024, foreslår statsministeren en bestemmelse i § 26 nytt tredje ledd, der første punktum lyder:

«Kongen kan i fortrolighet rådføre seg med Stortinget i viktige saker som gjelder rikets utenriks- og forsvarspolitiske forhold.»

Deretter står det i brevet at:

«Bestemmelsen fastslår at regjeringen kan komme til Stortinget for å rådføre seg med Stortinget i viktige saker som gjelder rikets utenriks- og forsvarspolitiske forhold. Bestemmelsen vil grunnlovfeste kjernen i ordningen», jf. Dokument 20 (2023–2024), Vedlegg 6 side 19.

Disse medlemmer understreker at dette forslaget innebærer en grunnlovfesting av konsultasjonsplikten i en diskresjonær form.

Disse medlemmer viser til at flertallet i utvalget peker på at statsministeren i brevet til utvalget, datert 5. mars 2024, har «foreslått at Kongen ‘kan’ rådføre seg med Stortinget».

Videre skriver flertallet at:

«Språklig tilsier dette at det er valgfritt for regjeringen å konsultere med Stortinget, selv innenfor kjernen av konsultasjonsordningen.»

og deretter står det at:

«Selv om det er et betydelig politisk skjønn i vurderingen av om Stortinget skal konsulteres eller ikke, vil det kunne gi uttrykk for en realitetsendring i forhold til gjeldende praksis, i retning av å svekke konsultasjonsordningen.», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 57.

Denne vurderingen fra flertallet er disse medlemmer enige i.

Disse medlemmer er videre enige med utvalgets flertall at

«I særlig viktige saker vil en bestemmelse som gir uttrykk for at det er opp til regjeringen selv å avgjøre om det skal konsulteres, kunne føre til et brudd med en fast konstitusjonell norm for behandlingsmåten, der regjeringen har en forpliktelse til å konsultere i saker av viktighet», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 57.

Disse medlemmer mener, som utvalgets flertall, at konsultasjonsordningen bør grunnlovfestes i en deskriptiv form, det vil si at «Kongen rådfører seg med Stortinget eller dets organer».

Disse medlemmer er enige med flertallet i at grunnlovfestingen i en deskriptiv form

«gjenspeiler og ivaretar fleksibiliteten i dagens ordning, samtidig som det gir ordningen et visst grunnlovsmessig vern mot å bli de facto avviklet eller innholdsløs».

Disse medlemmer er videre enige med flertallets syn i at den deskriptive formen også gjenspeiler «det som har vært en fast og omforent praksis i mer enn hundre år.», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 57.

Disse medlemmer viser til flertallets drøfting av fortrolighet i Dokument 20 (2023–2024) kapittel 13.6.3 der det innledningsvis står at «Et grunntrekk ved konsultasjonene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er at de foregår i fortrolighet».

Disse medlemmer viser videre til at det er Stortinget som

«tar stilling til om saken skal behandles for åpne eller lukkede dører dersom en konsultasjon i den utvidete utenriks- og forsvarskomité bringes inn for Stortinget i medhold av Stortingets forretningsorden § 16», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 57.

Disse medlemmer viser til at flertallet i utvalget siterer følgende fra side 7 i Innst. 176 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Dokument 21 (2020–2021) kapittel 9 om Stortingets medvirkning og kontroll i utenriks- og sikkerhetspolitikken:

«Komiteen understreker at hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at DUUFK kun må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte.»

Disse medlemmer viser til at utvalgets flertall på bakgrunn av dette mente

«at ordlyden i grunnlovsforslaget ikke bør gi uttrykk for at enhver konsultasjon mellom Stortinget og regjeringen i utenriks- og forsvarssaker er fortrolig».

Imidlertid mener flertallet også

«at grunnlovsbestemmelsen bør gjenspeile at det store flertallet av konsultasjonene med den utvidete utenriks- og forsvarskomité skjer i fortrolighet, og at dette i praksis er en helt sentral forutsetning for ordningen», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 57.

Disse medlemmer viser til at flertallet mener at disse hensynene kan ivaretas av ordlyden «Konsultasjonene kan skje i fortrolighet.» i forslaget til § 26 nytt tredje ledd, andre punktum, og at

«Dette korresponderer også med dagens regulering i Stortingets forretningsorden § 16 og Grunnloven § 84, der det er opp til henholdsvis komiteen og Stortinget å avgjøre hvorvidt konsultasjonene skal skje i fortrolighet», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 57, noe disse medlemmer er enige i.

Disse medlemmer viser til flertallets drøfting av rådføring i kapittel 13.6.4 og 13.6.7, der det blant annet står

«At Kongen ’rådfører seg med’, vil, som i dag, innebære at regjeringen både informerer og fremlegger sitt syn på en sak, samt at medlemmene i organet og regjeringens representanter deretter gjensidig kan utveksle vurderinger, synspunkter og drøfte handlingsalternativer – konsultere – om saken som legges frem».

Disse medlemmer understreker at rådføringen må skje før en viktig avgjørelse og at

«Kjernen i konsultasjonsordningen er at regjeringen konsulterer Stortinget eller dets organer før den treffer viktige avgjørelser, og det er derfor kun dette som foreslås grunnlovfestet», jf. Dokument 20 (2023–2024), side 59.

Grunnlovsforslaget er dermed ikke ment å innebære endringer i dagens praksis der den utvidete utenriks- og forsvarskomité også i en viss utstrekning brukes for å orientere om saker.

Disse medlemmer viser til at flertallet i utvalget siterer følgende fra side 7 i Innst. 176 S (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Dokument 21 (2020–2021) kapittel 9 om Stortingets medvirkning og kontroll i utenriks- og sikkerhetspolitikken, jf. Dokument 20 (2023–2024) side 59:

«Komiteen understreker at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. Det betyr at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.»

Disse medlemmer vil også, som flertallet,

«understreke at regjeringen ikke kan anses forpliktet til å konsultere Stortinget i svært alvorlige og tidskritiske situasjoner der det må ageres umiddelbart, og tidsforsinkelsen ved å gjennomføre konsultasjoner vil kunne føre til vesentlig tap eller skade for norske interesser. I så fall må regjeringen i ettertid snarest mulig orientere Stortinget om saken, og ta opp eventuelle gjenstående avgjørelser til drøfting.», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 59.

Disse medlemmer viser til flertallet i utvalgets drøfting av formuleringen «Stortinget eller dets organer» i kapittel 13.6.5, der det innledningsvis står at regjeringen kan

«konsultere både Stortinget i plenum og Stortingets organer i utenriks- og forsvarssaker, i praksis den utvidete utenriks- og forsvarskomité».

Flertallet skriver også at

«På samme måte som i dag, er det opp til regjeringen i første omgang om den vil konsultere Stortinget eller den utvidete utenriks- og forsvarskomité».

Flertallet viser videre til at den utvidete utenriks- og forsvarskomité kan beslutte at en konsultasjonssak som behandles der, overføres til behandling i Stortinget.

Disse medlemmer mener, som flertallet i utvalget, at «Stortinget eller dets organer» gir den mest presise angivelsen av hvem regjeringen konsulterer med. Videre

«åpner formuleringen for fremtidige endringer i hvilket stortingsorgan regjeringen kan konsultere med, og i hvilke saker, samt regler for overføring av en konsultasjonssak fra et stortingsorgan til Stortinget», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 58, noe disse medlemmer også mener er viktig.

Disse medlemmer viser til flertallets drøfting av viktige avgjørelser i utenriks- og forsvarssaker i kapittel 13.6.6, der det innledningsvis står at

«Betegnelsen ‘utenriks- og forsvarssaker’ er foreslått som en overordnet og generell tematisk beskrivelse av kjernen av saker som faller inn under konsultasjonsordningen».

Disse medlemmer viser videre til at ordlyden gir nødvendig fleksibilitet og at sakstypene kan beskrives mer detaljert i Stortingets forretningsorden.

Disse medlemmer understreker at avgrensningen til utenriks- og forsvarssaker ikke er til hinder for at Stortinget har eller innfører konsultasjonsordninger på andre saksområder, for eksempel gjeldende konsultasjonsordning i Europautvalget.

Disse medlemmer mener, som flertallet, at

«Konsultasjonsordningen begrenser seg til at regjeringen konsulterer Stortinget før den treffer ’viktige’ av gjørelser på utenriks- og forsvarsområdet. Viktigheten av avgjørelsen beror primært på viktigheten av saken, og hvilken betydning den aktuelle avgjørelsen har for utfallet av saken. Hvilke saker som er viktige, beror i utpreget grad på et politisk skjønn innenfor rammen av Stortingets forretningsorden § 16, samt konsultasjonspraksis, som vil være retningsgivende», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 58.

Disse medlemmer mener videre, som flertallet, at kjernen i viktige avgjørelser vil

«være regjeringens forestående avgjørelser som vil ha stor betydning for Norges folkerettslige forpliktelser, Norges relasjoner til andre land, norsk beredskap, forsvar av landet eller andre viktige samfunnsinteresser».

Disse medlemmer viser til at flertallet i utvalget videre skriver at

«Beslutninger om bruk av militære styrker i utlandet er et eksempel på et saksforhold som normalt vil ligge innenfor kjernen av konsultasjonsordningen», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 58–59.

Avslutningsvis vil disse medlemmer understreke at rapporten fra utvalget oppnevnt av presidentskapet for å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv. har avdekket betydelige uklarheter i om dagens konsultasjonsordning er rettslig forpliktende og om regjeringen må eller kan velge å rådføre seg med Stortingets eller dets organer i viktige utenriks- eller forsvarssaker.

Disse medlemmer peker på at regjeringens synspunkt er at det ikke foreligger en rettslig konsultasjonsplikt, noe som ikke er i tråd med det mest utbredte synspunktet i nyere juridisk teori. Disse medlemmer peker videre på at regjeringens synspunkt er at den kan velge om den vil konsultere Stortinget eller dets organer i viktige utenriks- eller forsvarssaker. Disse medlemmer mener det er viktig å få avklaring rundt en så sentral ordning for norsk demokrati og at det derfor må gjøres utvetydig at konsultasjonsordningen er rettslig forpliktende, inkludert at regjeringen er forpliktet til å rådføre seg med Stortinget eller dets organer før viktige avgjørelser tas i utenriks- og forsvarssaker.

Komiteens medlem fra Rødt foreslår at konsultasjonsordningen grunnlovsfestes i Grunnlovens § 26 nytt tredje ledd, som foreslått i grunnlovsforslag 12 og 33, i tråd med forslag fra flertallet i utvalget til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv. i Dokument 20 (2023–2024).

Dette medlem viser til at et samlet storting stilte seg bak Harberg-utvalgets anbefaling om at konsultasjonsordningen bør forankres sterkere konstitusjonelt, slik det er i Norges naboland, at konsultasjonsordningen i alle tilfeller bør sikres, og at Stortingets rolle på dette området bør synliggjøres, jf. kontroll- og konstitusjonskomiteens Innst. 176 S (2021–2022).

Dette medlem viser videre til at flertallet i utvalget til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv. fremmet forslag til å grunnlovfeste konsultasjonsordningen som et nytt tredje ledd i § 26 med følgende ordlyd:

«Kongen rådfører seg med Stortinget eller dets organer før viktige avgjørelser tas i utenriks- og forsvarssaker. Konsultasjonene kan skje i fortrolighet.»

Dette medlem stiller seg bak dette forslaget, som er fremsatt likelydende i grunnlovsforslag 12 og 33.

2.4 Grunnlovfesting av krav til Stortingets samtykke for bruk av forsvars.makten utenfor rikets grenser

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til at det i grunnlovsforslag 12 og 33 foreslås å grunnlovfeste et generelt krav om Stortingets samtykke for å bruke forsvarsmakten utenfor rikets grenser, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet. Flertallet viser til redegjørelsen for dette i Dokument 20 (2023–2024) kapittel 11.5, der denne bestemmelsen foreslås av utvalgets flertall.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, støtter vurderingen fra utvalgets mindretall i Dokument 20 (2023–2024) kapittel 11.5. Dette flertallet mener at forslagene i Dokument 12:12 og 12:33 (2023–2024), som innebærer et generelt krav om samtykke, går lenger enn det som er nødvendig, og kan begrense regjeringens handlingsrom i situasjoner hvor rask og effektiv beslutningstaking er avgjørende.

Dette flertallet viser til at regjeringen etter Grunnloven har det konstitusjonelle ansvaret for utenriks- og forsvarsstyret, og at dette tilsier at den også må ha stilstrekkelig handlefrihet innenfor klare rammer. Dette flertallet mener at terskelen som følger av grunnlovsforslag 11 gir en bedre balansert løsning som er i tråd med gjeldende rett og etablert praksis, ved at samtykkekravet avgrenses til tilfellene hvor bruk av forsvarsmakten utenfor riket vil medføre en vesentlig svekkelse av rikets forsvar.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til følgende forslag til endring av § 25, i alternativ 1 som nytt andre ledd og i alternativ 2 som nytt fjerde ledd, i grunnlovsforslag 12:

«Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.

Forsvarsmakta til riket må ikkje brukast utanfor grensene til riket utan samtykke frå Stortinget, om det ikkje er tvingande naudsynt for å forsvare landet.»

Disse medlemmer understreker at endringen innebærer et konstitusjonelt krav om at Stortingets samtykke som hovedregel vil være nødvendig for å sende styrker eller forsvarsmakten til militære operasjoner i utlandet. Disse medlemmer viser til dagens etablerte praksis der regjeringen vedtar om Norge skal delta i krigføring på fremmed territorium og slutte seg til internasjonale militære operasjoner, uten plikt til å involvere Stortinget i åpen debatt eller åpne vedtak. Konsultasjoner gjøres i hemmelige, lukkede møter med et utvalg av nasjonalforsamlingen, hvilket innebærer at beslutningsgrunnlaget ikke nødvendigvis er kjent for allmennheten.

Disse medlemmer mener at å gå til krig er det mest alvorlige en stat kan foreta seg. Dagens praksis medfører at folkevalgte har liten kunnskap om bakgrunnen og begrunnelsene for slike særlig viktige vedtak. I tillegg medfører mangel på åpen og bred kunnskapsinnhenting før beslutningen skal tas, at viktige innsigelser og risikomomenter først blir åpenbare i etterkant av krigsdeltakelsen.

Disse medlemmer mener dagens praksis svekker vilkårene for en åpen debatt der alle sider ved en eventuell krigsdeltakelse vurderes. I tillegg kan fravær av Stortingets samtykke svekke legitimiteten til en av de viktigste beslutninger en stat kan fatte. Disse medlemmer viser til at flertallet skriver følgende i Dokument 20 (2023–2024) på s. 43:

«Erfaringene fra de siste tjue årene, hvor norske tropper, med henvisning til Grunnloven §§ 25 og 26, har blitt sendt til en rekke utenlandskriger og internasjonale operasjoner uten et aktivt vedtak i parlamentet bak seg, tilsier at det er behov for en endret praksis og en sterkere demokratisk kontroll over beslutningen om å gå til krig.»

Disse medlemmer mener krav om behandling i Stortinget i plenum vil sikre to viktige hensyn: en klarere etablering av et parlamentarisk flertall bak beslutningen enn gjennom en konsultasjonsprosess alene, og mer åpenhet. Et vedtak i Stortinget vil også ha større legitimitet enn et regjeringsvedtak.

Disse medlemmer peker på at i Sverige og Danmark har regjeringene en klart definert plikt til å innhente samtykke fra nasjonalforsamlingen. Begge er medlem av NATO, noe som etter disse medlemmers mening viser at innføring av tilsvarende plikt i Norge ikke vil komme i konflikt med norske internasjonale forpliktelser. Disse medlemmer mener at forslaget til ordlyd «Rikets forsvarsmakt må ikke brukes utenfor rikets grenser uten Stortingets samtykke, med mindre det er tvingende nødvendig for å forsvare landet», ivaretar kryssende behov på en god måte. Det innebærer at beslutninger om å sende norske bidrag til internasjonale operasjoner som den klare hovedregel legges frem som en sak til votering for Stortinget i plenum.

Disse medlemmer understreker at samtidig vil Grunnloven ikke være til hinder for regjeringens mulighet til å handle raskt – også utenfor landets grenser – om dette skulle være nødvendig i den eksplisitte hensikt å sikre forsvaret av Norge. Disse medlemmer viser i den forbindelse til at flertallet i utvalget skriver i Dokument 20 (2023–2024) på side 43:

«Stortingets samtykke er derfor etter forslaget ikke påkrevet dersom det er tvingende nødvendig for å forsvare landet.»

Disse medlemmer viser til at kravet om Stortingets samtykke kan oppfylles på flere måter. Flertallet i utvalget peker på at det kan oppfylles ved samtykke til en traktat, gjennom et lovvedtak eller ved et plenarvedtak. Videre kan det «oppfylles både ved et forutgående (stående) samtykke eller et samtykke som gis basert på et konkret forslag som regjeringen fremmer knyttet til en konkret oppstått situasjon», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 43.

Disse medlemmer viser til hva flertallet i utvalget skriver når det gjelder Norges forpliktelser i NATO og FN. Om NATO skriver flertallet følgende i Dokument 20 (2023–2024) på side 43:

«Et forutgående samtykke fra Stortinget må blant annet anses å være gitt til at Norge kan delta i en artikkel 5 operasjon til forsvar av NATO-territorium ved at Stortinget har godkjent Norges tiltredelse til NATO-pakten og forutsetningen om at et angrep på én medlemsstat er å anse som et angrep på alle medlemsstatene.»

Om FN skriver flertallet på samme sted:

«Et annet eksempel kan for eksempel være at Stortinget gir et forutgående samtykke (fullmakt) til at Norge kan ta del i en planlagt FN-operasjon, selv om FN selv enda ikke har fattet de formelle beslutningene om etablering av operasjonen.»

Disse medlemmer viser videre til flertallets presisering av at

«både en artikkel 5-situasjon og et forutgående samtykke til en FN-operasjon likevel kan innebære at regjeringens ansvar for å konsultere, eller den her foreslåtte samtykkeplikten, trer i kraft. NATO-paktens artikkel 5 kan utløses i ulike situasjoner, og det kan være et politisk vurderingsspørsmål hva som er riktig reaksjon fra norsk side», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 43.

Disse medlemmer er enige med utvalgets flertall i «at samtykkekravet kun gjelder norsk deltakelse i militære operasjoner i utlandet hvor bruk av væpnet makt ved norske styrker kan være aktuelt», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 43.

Disse medlemmer understreker at krav til samtykke fra Stortinget dermed ikke omfatter utsending av norske militære styrker for trening, øving og utdanning i utlandet, deltakelse i søk og redningsoperasjoner eller katastrofehåndtering etter naturkatastrofer. Det samme gjelder etterretningsvirksomhet, cyber- og romforsvarsvirksomhet og lignende som etter sin natur er aktiviteter som i både fred, krise og krig løpende pågår utenfor rikets grenser.

Disse medlemmer viser til flertallets drøfting av begrepet «utenfor rikets grenser». Disse medlemmer er enige med flertallet i at

«begrepet ikke skal omfatte Forsvarets, inkludert Kystvaktens, operasjoner i norsk økonomisk sone, på sokkelen utenfor territorialgrensen eller på åpent hav eller i internasjonalt luftrom i norske nærområder», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 44.

Disse medlemmer vil, som utvalgets flertall, «understreke at samtykket fra Stortinget skal konsentrere seg om den prinsipielle til slutningen til at Norge deltar i en nærmere angitt militær operasjon i utlandet».

Det innebærer at

«de operative forholdene, som nøyaktig størrelse på styrkebidraget, senere justeringer av bidraget, nærmere angivelse av det geografiske virkeområdet for operasjonen, engasjementsregler med videre, ligger til regjeringens prerogativer, blant annet kommandomyndigheten som Grunnloven § 25 legger til regjeringen», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 44.

Disse medlemmer er også enige med utvalgets flertall i at

«dersom samtykkebeslutningen blir for detaljert, vil beslutningen kunne komme i strid kommandomyndigheten i Grunnloven § 25 som Stortinget selv har lagt til regjeringen», jf. Dokument 20 (2023–2024) side 44.

Disse medlemmer vil også understreke at forslaget til endring av Grunnloven ikke nødvendigvis vil erstatte, men komplementere eventuelle orienteringer i den utvidete utenriks- og forsvarskomité.

Komiteens medlem fra Rødt foreslår at krav til Stortingets samtykke for bruk av forsvarsmakten utenfor rikets grenser, med mindre dette er tvingende nødvendig for å forsvare landet, grunnlovfestes i Grunnloven § 25 i tråd med forslag fra flertallet i utvalget til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv. i Dokument 20 (2023–2024),

Dette medlem viser til at denne foreslåtte endringen av § 25 vil presisere en forståelse av kompetansereglene som harmonerer mer med grunnlovene i Norges naboland. I Danmark må Folketinget samtykke til deltakelse i utenlandske militæroperasjoner, noe som praktiseres aktivt. I Sverige må regjeringen innhente Riksdagens samtykke, med mindre deltakelsen er forankret i lov som Riksdagen har vedtatt, eller traktat som Riksdagen har samtykket til. I Finland treffer presidenten beslutninger om krig og fred med Riksdagens samtykke. Dette medlem viser videre til følgende merknad fra kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av Harberg-utvalgets rapport kapittel 9 (Innst. 176 S (2021–2022)):

«Komiteen registrerer at det i nordiske land det er naturlig å sammenligne seg med, kreves parlamentarisk samtykke til militæroperasjoner i utlandet. At regjeringen innhenter slikt samtykke, er historisk sett heller ikke fremmed i Norge. Utvalget påpeker at det til 1945 var fast praksis at Stortinget ble bedt om å samtykke i norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, men uten at det ble ansett konstitusjonelt påkrevet.»

Dette medlem ønsker å grunnlovfeste det som var fast praksis fram til 1945, det vil si at Stortinget blir bedt om å samtykke til norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet.