1.1 Innledning

Riksrevisjonen overleverte 20. mai 2025 to rapporter til Stortinget. Dokument 3:11 omhandler totalforsvaret i sikkerhetspolitisk krise og krig, mens Dokument 3:12 omhandler sikring av havneanlegg for å trygge samfunnssikkerheten.

Siden begge sakene gjelder totalforsvar, velger komiteen å behandle dem i en felles innstilling, jf. Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd, hvor det fremgår at saker som hører sammen, så langt som mulig skal tas opp i én og samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling til sakene hver for seg, og det er valgt to saksordførere.

1.2 Dokument 3:11 (2024–2025)

Det norske forsvarskonseptet består av tre gjensidig avhengige hovedelementer:

• 1. Forsvarets egenevne

• 2. Forsvarsevne gjennom alliert samarbeid

• 3. Støtten som kan mønstres fra sivilsamfunnet innenfor rammen av totalforsvaret

Disse tre elementene utgjør den samlede norske forsvarsevnen.

Totalforsvaret er en ramme for bruk av våre samlede militære og sivile ressurser for å ivareta nasjonens sikkerhet, og det omfatter støtte og samarbeid mellom forsvarssektoren og det sivile samfunnet ved hendelser i fred, krise og krig.

Etter Russlands annektering av Krym i 2014 oppsto det en ny sikkerhetssituasjon, og det kom tydeligere krav fra NATO om økt sivil beredskap. Derfor iverksatte regjeringen gjennom langtidsplanen for forsvarssektoren for perioden 2016−2020 og samfunnssikkerhetsmeldingen fra 2016 en forsterket oppfølging og videreutvikling av totalforsvaret med fornyet vekt på sivil støtte til militære behov. En stor del av arbeidet ble fulgt opp gjennom Totalforsvarsprogrammet i perioden 2016–2020 under ledelse av Justis- og beredskapsdepartementet. Programmet omfattet flere tiltak og prosjekter for fornyelse og forbedring av totalforsvaret. Målet om å videreutvikle og styrke totalforsvaret ble videreført i langtidsplanen for forsvarssektoren for perioden 2021−2024 og i samfunnssikkerhetsmeldingen fra 2020.

Totalforsvaret består av mange aktører på flere forvaltningsnivåer i både sivil og militær sektor. De viktigste totalforsvarsaktørene for denne undersøkelsen gjengis i faktaboks 1, med en kort beskrivelse av deres mest sentrale ansvar og oppgaver i totalforsvaret.

Faktaboks 1. De viktigste totalforsvarsaktørene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå i denne undersøkelsen

I 2023 leverte både totalberedskapskommisjonen og forsvarskommisjonen av 2021 sine rapporter, hvor det ble påpekt flere systemiske svakheter og utfordringer i totalforsvaret. Disse omfattet blant annet

• liten grad av samordning av planer mellom sivile og militære aktører

• manglende planlegging for krise og krig

• uklarheter om disponering og prioritering av ressurser mellom aktørene i totalforsvaret

• oppfølging av læringspunkter fra øvelser

• redusert evne til sivil-militær samordning på grunn av mangel på informasjonssystemer som muliggjør utveksling av sikkerhetsgradert informasjon

Flere andre temaer knyttet til totalberedskap ble også omtalt i kommisjonsrapportene. Dette omfatter blant annet sivilbefolkningens egenberedskap og motstandsdyktighet mot desinformasjon og utilbørlig påvirkning, digital sikkerhet og frivillige organisasjoners rolle i totalberedskapen. Riksrevisjonens undersøkelse er avgrenset til sivil støtte til militære behov i rammen av totalforsvaret, og omfatter ikke hele bredden av temaer innenfor totalberedskapen.

Flere beredskapsaktører befinner seg på lokalt og regionalt nivå, og totalforsvarskonseptet hviler på at disse aktørene skal kunne yte både direkte og indirekte støtte til militære behov i sikkerhetspolitisk krise og krig. Med «direkte sivil støtte» menes støtte til militære behov i form av blant annet forsyninger som mat og drivstoff, helsetjenester og transporttjenester. Den «indirekte støtten» handler om å sikre opprettholdelse av samfunnets kritiske funksjoner og et velfungerende sivilsamfunn i krise og krig.

Totalberedskapskommisjonen understreket i sin rapport betydningen av at totalforsvaret fungerer på alle nivåer av samfunnet. Regionalt og lokalt nivå i totalforsvaret er sentralt fordi sivil beredskap og forsvarsevne må være tett sammenkoblet der hendelsene faktisk skjer, slik at ressurser raskt kan mobiliseres og sivilsamfunnet kan opprettholde motstandskraft under krise og krig.

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere sivile totalforsvarsaktørers evne til å støtte militære behov på lokalt og regionalt nivå i sikkerhetspolitisk krise og krig. Dette er gjort gjennom å besvare følgende to problemstillinger:

• 1. I hvilken grad evner sivile aktører på regionalt og lokalt nivå å yte støtte til militære behov i sikkerhetspolitisk krise og krig?

• 2. Ivaretar Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet sitt respektive ansvar for styring og samordning på en måte som sikrer at målene for sivil støtte til militære behov nås på regionalt og lokalt nivå?

For å utdype og detaljere utfordringsbildet som er tegnet opp av totalberedskapskommisjonen, er det undersøkt hvilke konsekvenser utfordringene som kommisjonen pekte på, har for totalforsvarsaktører på regionalt og lokalt nivå. Dette omfatter blant annet statsforvaltere, kommuner, heimevernsdistrikter og offentlige virksomheter med ansvar for samfunnskritiske funksjoner i et utvalg av militærstrategisk viktige regioner.

Undersøkelsesperioden har i hovedsak vært 2020−2024, men enkelte analyser går noe lenger tilbake i tid ettersom en del av målene for videreutvikling og fornying av totalforsvaret ble satt i langtidsplanperioden 2017−2020.

Alle departementer har ansvaret for beredskapen i egen sektor, og enkelte departementer har samordningsansvar innenfor sitt ansvarsområde som er relevante i en totalforsvarssammenheng. Undersøkelsen retter seg mot Justis- og beredskapsdepartementet som overordnet ansvarlig for samfunnssikkerheten og mot Forsvarsdepartementet som overordnet ansvarlig for statssikkerheten. Andre departementers beredskaps- og samordningsansvar er gjenstand for revisjon i undersøkelsen, men Riksrevisjonen berører flere av de øvrige departementenes ansvarsområder tematisk.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i Stortingets vedtak og forutsetninger. Særlig sentrale er følgende:

• Innst. 87 S (2020−2021), jf. Prop. 14 S (2020−2021) Evne til Forsvar − vilje til beredskap

• Innst. 62 S (2016−2017), jf. Prop. 151 S (2015−2016) Kampkraft og bærekraft – Langtidsplan for forsvarssektoren

• Innst. 275 S (2020−2021), jf. Meld. St. 5 (2020−2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden

• Innst. 326 S (2016−2017), jf. Meld. St. 10 (2016−2017) Risiko i et trygt samfunn

Riksrevisjonen viser til at Forsvarsdepartementet la frem en ny langtidsplan for forsvarssektoren for perioden 2025−2036 gjennom Prop. 87 S (2023−2024) Forsvarsløftet − for Norges trygghet Langtidsplan for forsvarssektoren 2025−2036. Stortinget sluttet seg til langtidsplanen i Innst. 426 S (2023−2024).

Justis- og beredskapsdepartementet fremmet 10. januar 2025 Meld. St. 9 (2024−2025) Totalberedskapsmeldingen − Forberedt på kriser og krig. Meldingen ble behandlet av Stortinget 6. mai 2025, jf. Innst. 242 S (2024–2025). Gjennom disse dokumentene fremkommer det nye satsinger og tiltak som angår totalforsvaret. For de delene som angår funnene i denne undersøkelsen, er dette omtalt som planlagte tiltak, som det er for tidlig å vurdere effekten av.

Rapporten ble forelagt Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet ved brev 28. februar 2025. Departementene har i brev til Riksrevisjonen 26. mars 2025 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens rapport og i Dokument 3:11 (2024−2025).

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementene 24. april 2025, statsråden i Justis- og beredskapsdepartementets svar av 8. mai 2025 og statsråden i Forsvarsdepartementets svar av 9. mai 2025 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

Den fullstendige versjonen av dokumentet er gradert BEGRENSET iht. sikkerhetsloven § 5-3 første ledd bokstav d.

Riksrevisjonen har i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet utarbeidet et ugradert sammendrag av Dokument 3:11, som er så fullstendig som mulig. Sikkerhetsgraderte opplysninger er fjernet, og en del informasjon er omskrevet og gjort mindre detaljert, slik at den kan offentliggjøres.

1.2.1 Konklusjoner

Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet har ikke sørget for å etablere sentrale forutsetninger for et velfungerende totalforsvar til tross for en vedtatt satsing på videreutvikling og forbedring av totalforsvaret siden 2016.

• Totalforsvarsaktører på regionalt og lokalt nivå har behov for tydeligere behovsbeskrivelser og prioriteringer fra Forsvaret.

• Det er ikke avklart i hvilket omfang totalforsvarets ressurser er tilgjengelige for og prioritert til Forsvaret i krise og krig.

• Sivile totalforsvarsaktører på regionalt og lokalt nivå planlegger i liten grad for sikkerhetspolitisk krise og krig.

• Øvelser bidrar i liten grad til å forberede sivile aktører på å yte støtte til Forsvaret i krise og krig.

• Sentrale utfordringer i totalforsvaret har vedvart over lang tid uten at iverksatte tiltak har hatt tilstrekkelig effekt.

Konklusjonene er nærmere utdypet i punkt 4 i Riksrevisjonens dokument.

1.2.2 Overordnet vurdering: Kritikkverdig

Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet har ikke sørget for å etablere sentrale forutsetninger for å styrke regionale og lokale totalforsvarsaktørers evne til å yte støtte til militære behov.

Det er kritikkverdig at Justis- og beredskapsdepartementets oppfølging på området ikke har vært tilstrekkelig for å løse utfordringer som har vært kjent over lang tid. Dette er knyttet til uklarheter rundt disponering og prioritering av ressurser, liten grad av etablering og samordning av planverk for krise og krig hos sivile totalforsvarsaktører og liten grad av evaluering og læring fra øvelser på regionalt og lokalt nivå.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke har gjort nødvendige endringer i virkemidler og tiltak for å sikre nødvendige forutsetninger for et velfungerende totalforsvar. Dette gjelder oppfølgingen av mangler ved Forsvarets kommunikasjon av behov for sivil støtte, uklarheter rundt disponering og prioritering av ressurser mellom sivil og militær sektor og evalueringer av øvelser på regionalt og lokalt nivå.

Riksrevisjonen mener at dette samlet sett gir sivilsamfunnet dårligere evne enn Stortinget har forutsatt, til å understøtte både Forsvaret og allierte styrker, og til å opprettholde nødvendig motstandskraft i samfunnet for øvrig i sikkerhetspolitisk krise og krig. I dagens sikkerhetspolitiske situasjon kan dette få alvorlige konsekvenser.

1.2.3 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet

• tydeligere kommuniserer forventingene til kommunenes beredskapsarbeid for sikkerhetspolitisk krise og krig

• i samarbeid med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og statsforvalterne sørger for at kommunene har tilgang til relevant informasjon for å kunne planlegge for øvre del av krisespekteret

• tar initiativ til en mer samordnet utvikling av totalforsvaret i sivil sektor for å bedre forutsetningene for beredskapsarbeidet på regionalt og lokalt nivå

• tar initiativ til å forbedre oversikten over ressurser og avhengigheter på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, samt gjør tiltak for å sikre effektiv prioritering av ressurser mellom totalforsvarsaktører i sikkerhetspolitisk krise og krig

Riksrevisjonen anbefaler at Forsvarsdepartementet

• følger opp at Forsvaret identifiserer og kommuniserer behov for sivil støtte til alle relevante totalforsvarsaktører i tråd med forventninger i den nye langtidsplanen

• følger opp at Forsvaret kommuniserer behov for eiendom, bygg, anlegg og infrastruktur i krise og krig til Forsvarsbygg

• i samarbeid med andre relevante departementer tydeliggjør bruken av Forsvarets beredskapsavtaler og hvordan eventuelle prioriteringsdilemmaer mellom sivil og militær sektor skal håndteres i krise og krig

• sørger for at kritiske beredskapsavtaler ikke utløper uten at erstatningsløsninger foreligger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet

• i samarbeid med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, statsforvalterne og Forsvaret følger opp at man i større grad øver på og evaluerer sivil støtte til militære behov på regionalt og lokalt nivå

1.2.4 Statsrådenes svar

Riksrevisjonen oversendte Dokument 3:11 (2024–2025) Riksrevisjonens undersøkelse av Totalforsvaret i sikkerhetspolitisk til uttalelse til forsvarsministeren og justis- og beredskapsministeren. Statsrådenes svarbrev følger som vedlegg 2 og 4 til Riksrevisjonens dokument.

1.2.5 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

1.3 Dokument 3:12 (2024–2025)

Norge er avhengig av forsyninger fra utlandet. I tillegg eksporterer Norge viktige ressurser som omverdenen trenger. Havneanleggene er avgjørende for importen og eksporten av disse varene. Havneanleggene har også betydning for fiskeindustrien og for innenriks trafikk. Flere norske havneanlegg har dessuten fått en større betydning for allierte styrker etter utvidelsen av NATO. En trussel mot et samfunnsviktig havneanlegg som ikke er tilstrekkelig sikret, kan true samfunnssikkerheten.

I behandlingen av Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn – Samfunnssikkerhet, jf. Innst. 326 (2016–2017), understreket justiskomiteen at arbeidet med samfunnssikkerhet må være systematisk og kunnskapsbasert. Å ha god beredskap vil si å være godt forberedt, slik at man er i stand til å håndtere hendelser og redusere konsekvensene av inntrufne hendelser på best mulig måte.

Revisjonen ble startet fordi trusselbildet har forandret seg, og Norge må være forberedt på raske endringer. Politiets sikkerhetstjeneste (PST) fremhever statlig etterretningsvirksomhet som en av truslene Norge står overfor. Fremmede staters etterretningstjenester bruker ulike metoder, blant annet cyberoperasjoner, rekruttering av menneskelige kilder, bruk av sivile fartøy, sikkerhetstruende økonomiske virkemidler og sabotasje.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om myndighetenes virkemidler er egnet til å sikre havneanleggene mot tilsiktede, uønskede handlinger som kan true samfunnssikkerheten. Hensikten har vært å undersøke om myndighetene sikrer at virkemidlene følges opp, og om virkemidlene som finnes, er tilstrekkelige.

Når Riksrevisjonen viser til myndighetene, menes Nærings- og fiskeridepartementet og Kystverket. Fiskeri- og havministeren har sektoransvaret for havner og havneanlegg, mens næringsministeren har sektoransvar for matvareforsyning og drivstofforsyning samt koordineringsansvar for departementenes arbeid med forsyningssikkerhet. Dette innebærer at fiskeri- og havministeren har ansvaret for det forebyggende sikkerhetsarbeidet for maritim infrastruktur, mens næringsministeren har ansvar for forsyningssikkerheten og det forebyggende sikkerhetsarbeidet for denne.

For å undersøke hvordan virkemidlene fungerer har Riksrevisjonen gjennomført dokumentanalyser for å få informasjon om hvilke krav som stilles til sikringen av havneanleggene, og hvordan Kystverket og Nærings- og fiskeridepartementet følger opp. Riksrevisjonen har gjennomgått dokumenter som belyser Nærings- og fiskeridepartementets arbeid etter samfunnssikkerhetsinstruksen og sikkerhetsloven. Riksrevisjonen har også gjennomført intervjuer med departementet, Kystverket, et utvalg havner og havneanlegg, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) og PST.

Samfunnssikkerhet handler om samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Denne undersøkelsen gjelder bevisste fiendtlige handlinger. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden 2022–2024, men enkelte analyser går noe lenger tilbake i tid der det har vært relevant å undersøke en lengre tidsperiode.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i Stortingets vedtak og forutsetninger. Særlig sentrale er følgende:

• Lov om havner og farvann; forskrift om sikring av havneanlegg; det internasjonale regelverket for sikring av skip og havneanlegg (ISPS-koden); Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 725/2004.

• Lov om nasjonal sikkerhet; Innst. 103 L (2017–2018), jf. Prop. 153 L (2016–2017) Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven).

• Innst. 275 S (2020−2021), jf. Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden.

• Innst. 326 S (2016–2017), jf. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn.

• Innst. 187 S (2017–2018), jf. Meld. St. 38 (2016–2017) IKT–sikkerhet: Et felles ansvar.

Rapporten ble forelagt Nærings- og fiskeridepartementet ved brev 14. februar 2025. Departementet har i brev 18. mars 2025 til Riksrevisjonen gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til de to statsrådene i Nærings- og fiskeridepartementet 24. april 2025 og statsrådenes svar 9. mai 2025 følger som vedlegg til Dokument 3:12 (2024–2025). Rapporten inneholder i tillegg et sikkerhetsgradert vedlegg (BEGRENSET) iht. sikkerhetsloven § 5−3 første ledd bokstav d.

1.3.1 Konklusjoner

Basert på undersøkelsen av myndighetenes arbeid i perioden 2019–2024 konkluderer Riksrevisjonen med følgende:

• Myndighetene har bare til en viss grad oversikt over hvilke havneanlegg som har betydning for samfunnssikkerheten.

• Kystverket sørger ikke for at havneanleggene gjør nye vurderinger når trusselbildet endres.

• Myndighetene er for lite oppmerksomme på hvor viktig cybersikring er for havneanleggene.

• Nærings- og fiskeridepartementet har fortsatt ikke avklart om havneanlegg med innenriks passasjertrafikk skal pålegges sikringstiltak.

1.3.2 Overordnet vurdering

Nærings- og fiskeridepartementet har begynt arbeidet med å skaffe seg oversikt over havner som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Det er likevel kritikkverdig at departementet

• ikke har oversikt over hvilke havneanlegg som har betydning for samfunnssikkerheten, og mangler planer for alternative forsyningslinjer hvis slike havneanlegg settes ut av spill

• ikke har sørget for at havneanlegg som har betydning for samfunnssikkerheten, er tilstrekkelig sikret for å ivareta denne

For å kunne sikre viktige forsyningslinjer må myndighetene ha oversikt over dem. Det maritime sikringsregelverket skal sørge for at havneanleggene og skipstrafikken sikres mot handlinger som kan true dem, men er ikke alene tilstrekkelig til å sikre at havneanleggene ivaretar samfunnssikkerheten. De store endringene i den sikkerhetspolitiske situasjonen betyr at Nærings- og fiskeridepartementets overordnede ansvar for sikringen av maritim sektor har blitt enda viktigere. Med dagens trusselbilde er det kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet har kommet sent i gang med kartleggingen av havner som kan ha betydning for den nasjonale sikkerheten til tross for kjennskap til sårbarheter. Det er også kritikkverdig at departementet ikke har kartlagt hvilken betydning havneanleggene har for forsyningssikkerheten, eller planlagt alternative forsyningslinjer. Når myndighetene ikke har oversikt over hvilke havneanlegg som har strategisk betydning for samfunnssikkerheten, er det ikke mulig for dem å sørge for at disse havneanleggene er tilstrekkelig sikret. Dette kan true samfunnssikkerheten.

Ett av regjeringens prioriterte områder når det gjelder arbeidet med samfunnssikkerhet i transportsektoren, er å sikre kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Det maritime sikringsregelverket er ikke innrettet for å sikre at havneanleggene ivaretar samfunnssikkerheten. Likevel har ikke myndighetene sørget for andre tiltak. Dessuten sørger ikke Kystverket for at havneanleggene gjør nye vurderinger av sikringen når trusselbildet endres. Nærings- og fiskeridepartementet og Kystverket har for liten oppmerksomhet på hvor viktig cybersikring er for havneanleggene, og Nærings- og fiskeridepartementet har fortsatt ikke avklart om havneanlegg med innenriks passasjertrafikk skal pålegges sikringstiltak. Konsekvensen av disse svakhetene er at myndighetene ikke har sørget for at sikringen er tilstrekkelig. Dette er samlet sett kritikkverdig fordi mangelfulle sikringstiltak i havneanleggene også kan få konsekvenser for samfunnssikkerheten.

1.3.3 Anbefalinger

Undersøkelsen viser at myndighetene ikke har oversikt over hvilke havneanlegg som har betydning for samfunnssikkerheten, og at de mangler planer for alternative forsyningslinjer hvis slike havneanlegg settes ut av spill. På denne bakgrunn anbefaler Riksrevisjonen Nærings- og fiskeridepartementet å

• skaffe seg oversikt over hvilke havneanlegg som har betydning for samfunnssikkerheten

• sørge for at det foreligger planer for alternative forsyningslinjer hvis disse havneanleggene settes ut av spill

• videreføre verdikartleggingen av havner etter sikkerhetsloven

Undersøkelsen viser videre at myndighetene ikke har sørget for at havneanlegg som har strategisk betydning for samfunnssikkerheten, er tilstrekkelig sikret for å ivareta denne. Riksrevisjonen anbefaler Nærings- og fiskeridepartementet å

• sørge for at cybersikkerheten blir ivaretatt i havneanleggenes sikringsarbeid

• sørge for at endringer i trusselbildet raskt blir ivaretatt i havneanleggenes sikringsarbeid

• vurdere om risikoanalyser og sikringstiltak etter det maritime sikringsregelverket og sikkerhetsloven kan sees i sammenheng i de tilfellene der et havneanlegg også er underlagt sikkerhetsloven

1.3.4 Statsrådenes svar

Dokument 3:12 (2024–2025) Riksrevisjonens undersøkelse av sikring i havneanlegg for å trygge samfunnssikkerheten ble sendt fiskeri- og havministeren og næringsministeren i Nærings- og fiskeridepartementet. Statsrådenes svar følger i vedlegg 2 og 3 til Riksrevisjonens dokument.

1.3.5 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådenes svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

Sakens dokumenter er tilgjengelige på sakssiden på stortinget.no.