4.1 Den overordnede styringen i Utenriksdepartementet og Norad ivaretar ikke i tilstrekkelig grad håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter

Alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll. Internkontrollen skal blant annet sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes, jf. § 14 i reglement for økonomistyring i staten. Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) peker på at styrings- og kontrollmiljøet er viktig for en effektiv internkontroll. Styrings- og kontrollmiljøet omfatter alt fra holdninger, adferd, verdier og kompetanse til hvordan ledelsen fordeler ansvar og myndighet, organiserer arbeidet og utvikler virksomhetens menneskelige ressurser. Styrings- og kontrollmiljøet har en formell og en uformell del. Den formelle delen er formalisert og dokumentert, mens den uformelle delen handler om virksomhetskulturen.

Undersøkelsen viser flere svakheter ved Utenriksdepartementets og Norads overordnede styring for å håndtere risikoen for økonomiske misligheter i bistanden. Svakhetene i den formelle delen av styrings- og kontrollmiljøet omfatter blant annet at innholdet i sentrale føringer ikke er formidlet tydelig nok, og at ledelsen ikke har god nok oversikt over og styringsinformasjon om effekten av etablerte tiltak for å håndtere risikoen. Disse svakhetene svekker forutsetningene for en effektiv håndtering av risikoen for økonomiske misligheter.

4.1.1 Det er ikke tilstrekkelig tydeliggjort og kommunisert hva føringene om nulltoleranse for økonomiske misligheter og antikorrupsjon som tverrgående hensyn innebærer

Nulltoleranse for økonomiske misligheter er et helt grunnleggende premiss for tildeling og forvaltning av bistandsmidler. I tillegg er antikorrupsjon som tverrgående hensyn en viktig forutsetning. Arbeidet med antikorrupsjon skal gi tilstrekkelig sikkerhet for at tiltak som støttes av Norge, ikke bidrar til korrupt praksis, verken i tiltaket eller i samfunnet, jf. Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid – Bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk og Innst. 440 S (2016–2017).

Undersøkelsen viser at selv om både Utenriksdepartementet og Norad legger begge føringene til grunn i sin innretning av internkontrollen, er det utfordringer knyttet til begge føringene. Utfordringene handler både om forståelse og praktisering, og om hvordan føringene er dokumentert og kommunisert i ulike styringsdokumenter.

Utenriksdepartementet publiserte i 2018 retningslinjer for praktisering av nulltoleranseprinsippet, der det slås fast at prinsippet innebærer en forpliktelse til å reagere ved mistanke om økonomiske misligheter. Retningslinjene gir videre bred omtale av forvaltningens oppfølging ved mistanke. Retningslinjene nevner også forebygging i flere sammenhenger, men uten å utdype eller klargjøre hva prinsippet innebærer av forventninger og forpliktelser når det gjelder forebygging og avdekking av økonomiske misligheter. I avtalemaler for tilskudd setter Utenriksdepartementet og Norad på den annen side både forebygging og avdekking av økonomiske misligheter i direkte sammenheng med prinsippet om nulltoleranse. I avtalemalene står det for eksempel at tilskuddsmottakeren for å innfri krav til null-toleranse skal organisere sin drift og sine internkontrollsystemer på en måte som gjør at økonomiske misligheter forebygges og avdekkes. Hvordan nulltoleranseprinsippet skal forstås, og hva det omfatter, er altså til dels ulikt kommunisert i ulike dokumenter.

Norad evaluerte i 2020 Norges antikorrupsjonsinnsats i bistanden og pekte da på at nulltoleranseprinsippet forstås ulikt. Eksterne aktører forstår prinsippet slik at det hovedsakelig handler om oppfølging av mistanke, mens departementet opererer med en bredere forståelse, som omfatter alle faser av prosjektsyklusen, inkludert forebyggende og avdekkende tiltak. I etterkant av evalueringen har en intern arbeidsgruppe i Utenriksdepartementet og Norad sett på praktiseringen av nulltoleranseprinsippet. Gruppen leverte sin rapport i 2021 og anbefalte en bred tilnærming til prinsippet, det vil si en forståelse der prinsippet inkluderer arbeidet med å forebygge og avdekke økonomiske misligheter. Utenriksdepartementet har ikke tydeliggjort forventningene på området i etterkant av de framlagte rapportene.

Arbeidsgruppen la også fram et forslag om økonomisk risikodeling mellom forvaltningen og tilskuddsmottakeren i tilfeller der det er kjent at risikoen for tap og skade er høy og vanskelig å forbygge. Arbeidsgruppens forslag ville innebære å gå bort fra forståelsen av tilskuddsmottakerens tilnærmet objektive og absolutte ansvar for tilskuddsmidlene. Den politiske ledelsen besluttet den gang at forslaget måtte utredes nærmere. Tre år senere er dette spørsmålet fortsatt til vurdering. Norad har i tildelingsbrevene for 2022, 2023 og 2024 fått i oppdrag å følge opp arbeidsgruppens rapport. Ifølge tildelingsbrevet for 2024 skal anbefalingene knyttet til risikodeling prioriteres.

Undersøkelsen viser at det også har vært diskusjoner internt i Utenriksdepartementet, basert på enkeltsaker, om hvordan nulltoleranseprinsippet skal praktiseres. Enkeltsakene gjelder tap av verdier i forbindelse med tyveri, ran og plyndring utført av eksterne uten tilknytning til prosjektet. Disse sakene er ikke utelukket fra definisjonen av økonomiske misligheter i departementets retningslinjer, men bærer ikke de sentrale kjennetegnene ved økonomiske misligheter, som brudd på tillit og å være en villet handling. Utenriksdepartementet besluttet i 2017 og 2018 å ikke ilegge reaksjon i de nevnte enkeltsakene. Argumentasjonen i sakene har fått presedens for skjønnsutøvelsen i andre saker og er også reflektert i departementets interne rutiner. Det framgår av rutinene at hvis en tilskuddsmottaker har gjort sitt ytterste for å forebygge og håndtere økonomiske misligheter, og derfor ikke er å laste, vil for eksempel tyveri eller plyndring ikke være å anse som avtalebrudd.

Også når det gjelder antikorrupsjon som tverrgående hensyn, er det ulik forståelse og tolkning både internt i forvaltningen og blant tilskuddsmottakere. Norad viser i intervju til det som en utfordring at antikorrupsjon som tverrgående hensyn misforstås hos tilskuddsmottakerne. Utfordringer knyttet til forståelsen av antikorrupsjon som tverrgående hensyn var også et funn i Norads evaluering fra 2020, og det bekreftes i Riksrevisjonens egen gjennomgang av et utvalg avtaler. I disse avtalene varierer det hvordan tilskuddsmottakeren tolker antikorrupsjon som tverrgående hensyn. Noen tolker det slik at prosjektet ikke må føre til økonomiske misligheter på samfunnsnivå i landet der det gjennomføres, andre tolker det slik at det ikke må skje økonomiske misligheter i selve prosjektet.

Både nulltoleranse og antikorrupsjon som tverrgående hensyn er helt sentrale føringer for håndteringen av risikoen for misligheter, både i etats- og virksomhetsstyringen og for den enkelte saksbehandler og tilskuddsmottaker i den løpende forvaltningen av bistandsmidler. Føringene burde derfor etter Riksrevisjonens vurdering ha vært tydeligere presisert og kommunisert.

4.1.2 Utenriksdepartementet og Norad mangler en helhetlig dokumentasjon av etablert internkontroll for håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter

Bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 2.4, stiller krav om at internkontrollen skal dokumenteres. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring trekker et skille mellom overordnet dokumentasjon av hvem og hva og mer detaljerte prosedyrer for hvordan internkontroll skal utføres. Videre anbefaler COSO at virksomheter etablererer et eget dokument eller dokumenthierarki for håndteringen av økonomiske misligheter for å sikre en helhetlig og effektiv håndtering.

Verken Utenriksdepartementet eller Norad har et dokument eller dokumenthierarki som gir en samlet og helhetlig oversikt over virksomhetens tilnærming til håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter. Utenriksdepartementet og Norad henviser i stedet til ulike styringsdokumenter i form av instrukser og retningslinjer, som blant annet handler om etablert internkontroll og tilhørende roller og ansvar for håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter.

Den viktigste kilden som gir en oversikt over tilnærmingen til økonomiske misligheter, er ifølge Utenriksdepartementet og Norad retningslinjene og malene for tilskuddsforvaltning, som er samlet i Grant Management Assistant (GMA), departementets digitale verktøy for tilskuddsforvaltning. GMA er imidlertid det Direktoratet for forvaltning og økonomistyring viser til som prosedyrer og beskrivelse av hvordan roller og ansvar skal utøves i forvaltningen av den enkelte avtale. GMA er saksbehandlerens verktøy i utøvelsen av tilskuddsforvaltning, det er ikke et verktøy i ledelsens virksomhetsstyring på området. I tillegg er både Utenriksdepartementet og Norad tydelige på at GMA ikke treffer godt for forvaltningen av alle avtaletyper i bistandsporteføljen. Dette gjelder særlig for multilaterale bistandsavtaler, som utgjør en betydelig del av bistandsbudsjettet. Riksrevisjonen ser samtidig at flere seksjoner i departementet og i Norad har utarbeidet og bruker andre rutiner og maler enn dem som er å finne i GMA, og at disse også delvis avviker fra GMA.

Riksrevisjonen mener det er positivt at Utenriksdepartementet gjennom GMA har samlet retningslinjer som dekker et bredt spekter av temaer innenfor tilskuddsforvaltning. Likevel er ikke GMA tilstrekkelig som dokumentasjon av internkontrollen som Utenriksdepartementet og Norad har etablert for å håndtere risikoen for økonomiske misligheter i bistanden.

4.1.3 Utenriksdepartementet og Norad mangler vesentlig styringsinformasjon om utøvelsen av internkontrollen når det gjelder økonomiske misligheter

Ifølge bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 2.4, har virksomhetens ledelse ansvaret for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, og at den fungerer på en tilfredsstillende måte.

Verken Utenriksdepartementet eller Norad har etablert systemer eller rutiner som gir ledelsen styringsinformasjon om hvordan håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter fungerer. Sentral kontrollenhet i Utenriksdepartementet og internrevisjonen i Norad legger fram sine årsrapporter for ledelsene i virksomhetene, men formålet med årsrapportene er ifølge departementet i første rekke å kommunisere til offentligheten. Rapportene inneholder informasjon om arbeidet i de to kontrollenhetene, men gir ikke grunnlag for en systematisk vurdering av om håndteringen fra forebygging og avdekking til oppfølging av mistanke fungerer etter hensikten. Når departementet verken har overordnede risikovurderinger om økonomiske misligheter eller en samlet oversikt over tiltak som viser hvordan risikoen er håndtert, mangler også fundamentet for å kunne gjøre en systematisk vurdering.

Utenriksdepartementet og Norad har de siste årene samarbeidet om å få på plass et nytt, felles saksbehandlingsverktøy for tilskuddsforvaltningen. Dette skulle etter planen også gi større sporbarhet og mulighet for kontroll med forvaltningen. Arbeidet med systemet stoppet opp i 2023. Utenriksdepartementet og Norad har dermed ikke lyktes i å få enklere tilgang på relevant styringsinformasjon om kvalitet og etterlevelse i tilskuddsforvaltningen, inkludert praktiseringen av tiltak for å håndtere risikoen for økonomiske misligheter.

I tillegg har departementet i perioden etter 2020 i praksis hatt svekket kontroll med utøvelsen av tilskuddsforvaltningen. Grunnen til dette er at det har tatt lang tid for departementet å finne løsninger på hvordan de skulle videreføre Norads tidligere forvaltningsgjennomganger. Disse gjennomgangene var under Norads regi omfattende gjennomganger av tilskuddsforvaltningen ved utenriksstasjonene. Utenriksdepartementet har gjennomført en prøveordning der enkelte sider av tilskuddsforvaltningen på utvalgte utenriksstasjoner er kontrollert som ledd i helhetlige inspeksjoner. Våren 2024 ble dette gjort til en permanent ordning. Kontrollene er imidlertid av begrenset omfang. Mindre kontroll med tilskuddsforvaltningen i utenrikstjenesten bidrar til at mulighetene for å skaffe til veie styringsinformasjon om praktiseringen av tiltak som skal redusere risikoen for økonomiske misligheter, blir ytterligere svekket.

4.1.4 Håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter er i begrenset grad tema i etats- og virksomhetsstyringen

I henhold til § 15 i reglement for økonomistyring i staten skal den overordnede virksomheten kontrollere at underliggende virksomheter utfører sine oppgaver på en forsvarlig måte og i henhold til § 14 Intern kontroll.

Undersøkelsen viser at håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter i begrenset grad er tema i Utenriksdepartementets etatsstyring av Norad og i virksomhetsstyringen i departementet og direktoratet. Det aspektet som går igjen, er en henvisning til at bistandsmidlene skal forvaltes i tråd med prinsippet om nulltoleranse for økonomiske misligheter og antikorrupsjon som tverrgående hensyn. I Utenriksdepartementets etatsstyring av Norad handler håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter først og fremst om oppfølging av mistanke. Riksrevisjonen ser ingen systematisk dialog om aspektene forebygging og avdekking.

Verken Utenriksdepartementet eller Norad har etablert prosedyrer for å sikre at risikoen for økonomiske misligheter vurderes på virksomhetsnivå. Det foreligger heller ingen overordnede risikovurderinger av økonomiske misligheter i bistandsporteføljen. COSO anbefaler på sin side at virksomheter alltid vurderer muligheten for at økonomiske misligheter kan påvirke virksomhetens måloppnåelse negativt, og at det gjennomføres spesifikke risikovurderinger av økonomiske misligheter. Formålet er å sikre at virksomheten identifiserer relevante risikoer og etablerer tilpassede tiltak for å håndtere disse.

Når det gjelder virksomhetsstyringen i utenrikstjenesten, er økonomiske misligheter i noen grad tema i styringsdialogen med utenriksstasjoner som forvalter betydelige bistandsmidler. I virksomhetsplanene til tre avdelinger i departementet som forvalter bistandsmidler, er økonomiske misligheter imidlertid kun konkret nevnt i ett tilfelle i perioden 2019–2023. En virksomhetsplan skal inneholde både rapportering fra foregående år og informasjon om avdelingens mål og planer med tilhørende risikovurderinger for kommende år. For Norads del er håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter i bistanden bare omtalt på overordnet nivå, ved en henvisning i den årlige planen. Her står det at direktoratet skal være oppmerksomt på antikorrupsjon i alle bistandstiltak.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det en risiko for at styringen på området er lite effektiv når en generell henvisning til føringene om nulltoleranse og antikorrupsjon som tverrgående hensyn er den mest framtredende og gjennomgående referansen Riksrevisjonen finner i etats- og virksomhetsstyringen. Risikoen for at håndteringen av økonomiske misligheter ikke blir tilstrekkelig vektlagt og innlemmet i styringen, forsterkes av at begrepene til dels er uklart definert og ulikt forstått.

4.2 Vesentlige svakheter i vurderingen av risikoen for økonomiske misligheter i tilskuddsforvaltningen svekker muligheten for effektiv forebygging og avdekking

Utenriksdepartementet har understreket at nulltoleranseprinsippet ikke innebærer nulltoleranse for risiko, jf. Prop. 1 S (2017–2018). Departementet viser til at risikoen må kartlegges og være kjent for bevilgende myndigheter. Risikoreduserende tiltak skal iverksettes for å forebygge misligheter og begrense skaden hvis misligheter skulle skje. Departementet påpeker at risikoen gjerne er høyest der nøden er størst, og at aktsomhet mot korrupsjon handler om risikohåndtering – ikke risikoeliminering.

Risikovurderinger er helt sentralt for å kunne ha en god risikohåndtering. Samlet viser undersøkelsen vesentlige svakheter ved risikovurderingene. Risikoen for økonomiske misligheter blir ikke systematisk vurdert på virksomhetsnivå. Heller ikke i forvaltningen av den enkelte tilskuddsavtalen er det sørget for at tilskuddsmottakeren og saksbehandleren foretar og dokumenterer en grundig vurdering av risikoen for økonomiske misligheter. Konsekvensen er at forvaltningen ikke har tilstrekkelige forutsetninger for å etablere kontrolltiltak som er tilpasset risikoen.

4.2.1 Forvaltningen stiller ikke krav til verken tilskuddsmottakeren eller saksbehandleren om å vurdere risikoen for at økonomiske misligheter påvirker måloppnåelsen

Tiltak for å forebygge og avdekke økonomiske misligheter skal i henhold til god praksis være basert på en vurdering av hvor og hvordan risikoen for økonomiske misligheter kan vise seg i den aktuelle sammenhengen. Tiltakene bør være spesifikt rettet mot å forebygge og avdekke økonomiske misligheter.

Utenriksdepartementets og Norads retningslinjer og maler for tilskuddsforvaltning gir generelle føringer om risikovurderinger, men ingen eksplisitte føringer om at saksbehandleren og/eller tilskuddsmottakeren skal vurdere hvordan risikoen for økonomiske misligheter vil kunne påvirke resultatene og måloppnåelsen i det enkelte prosjektet negativt.

Før avtaleinngåelse skal saksbehandleren utarbeide et beslutningsdokument. I dette dokumentet skal saksbehandleren dokumentere sin vurdering av kvaliteten på tilskuddsmottakerens risikostyring og eventuelle risikoer som er forbundet med norsk støtte til prosjektet, og som ikke er trukket fram av tilskuddsmottakeren. Saksbehandleren er imidlertid ikke pålagt å kommentere om tilskuddsmottakeren har vurdert hvordan risikoen for økonomiske misligheter kan påvirke resultatene og måloppnåelsen i prosjektet negativt. Det er heller ikke et uttalt krav til tilskuddsmottakeren om å vurdere dette. Systemet som er etablert, sikrer med andre ord ikke at tilskuddsmottakeren vurderer risikoen for økonomiske misligheter. Riksrevisjonen mener dette er en svakhet ved systemet, i og med at bistand gis i land der den iboende risikoen for økonomiske misligheter generelt er høy, og det derfor må legges til grunn at økonomiske misligheter vil kunne ha vesentlig negativ påvirkning på måloppnåelsen.

4.2.2 Risikoen for økonomiske misligheter blir i liten grad vurdert i den enkelte avtale

Ifølge punkt 6.3 i bestemmelser om økonomistyring i staten skal tilskuddsforvalteren kartlegge risikoen for uregelmessigheter. Ut fra en vurdering av det samlede risikonivået og hva som er de vesentligste risikomomentene, skal det fastsettes hvilke kontrollpunkter som er mest aktuelle, og hvem som skal foreta kontrollen.

I fire av ni bistandsavtaler som ble gjennomgått som ledd i undersøkelsen, kommenterer ikke tilskuddsmottakeren hvorvidt og hvordan økonomiske misligheter kan påvirke måloppnåelsen i prosjektene negativt. I de avtalene der risikoen er nevnt, er den i hovedsak vist til på et overordnet nivå, for eksempel i form av en generell henvisning til risikoen for korrupsjon og misbruk av midler under en omtale av den finansielle risikoen.

I henhold til departementets digitale verktøy for tilskuddsforvaltning, GMA, skal saksbehandleren vurdere tilskuddsmottakerens risikostyring og peke på eventuelle risikoer som er forbundet med norsk støtte til tiltaket, og som ikke er identifisert av tilskuddsmottakeren. GMA viser til nyttige eksterne kilder som saksbehandleren kan bruke. En spørreundersøkelse Riksrevisjonen har gjennomført, viser at få saksbehandlere bruker eksterne kilder. 14 prosent hadde brukt eksterne analyser av risikoen for økonomiske misligheter i den aktuelle sektoren, og 22 prosent hadde brukt analyser av risikoen for økonomiske misligheter i aktuelle land og regioner.

Å erkjenne at det er risiko for økonomiske misligheter i et prosjekt, er bare starten på en prosess der det planlegges hvordan risikoen skal håndteres. Hvis tilskuddsmottakerens risikovurderinger er lite konkrete, danner de et svakt grunnlag for dialog om og avklaring av hvordan risikoen skal håndteres i den enkelte avtale. Det gjør det også vanskelig å følge opp risiko underveis i avtaleperioden. Dette bekreftes av avtalegjennomgangen, som viser at det ikke er dokumentert noen systematisk oppfølging av risikoen etter avtaleinngåelse, verken i rapporteringen eller årlige møter. Riksrevisjonen vurderer mangelfull vektlegging av risikoen for økonomiske misligheter, både før og etter avtaleinngåelse, som en vesentlig svakhet. Det betyr at forvaltningen ikke i tilstrekkelig grad ivaretar ansvaret sitt for å forsikre seg om at tilskuddsmottakeren har en risikobasert og forsvarlig kontroll med bevilgede midler.

4.3 Svakheter i innretningen på og utøvelsen av forebyggende og avdekkende tiltak svekker håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter

Virksomheten skal føre kontroll med opplysninger som ligger til grunn for tildeling av tilskudd, og som inngår i etterfølgende rapportering, jf. bestemmelser om og reglement for økonomistyring i staten. Tilskuddsforvalteren skal kontrollere at tilskuddsmottakeren oppfyller de vilkårene som er stilt for tilskuddet. Kontrollen skal tilpasses den enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang med hensyn til nytten og kostnadene med kontrollen. Gjennomførte kontrolltiltak skal dokumenteres på en tilfredsstillende måte. Den overordnede virksomheten har forpliktelser i henhold til § 15 i reglement for økonomistyring i staten. Ifølge § 15 skal den overordnede virksomheten kontrollere at underliggende virksomheter og enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, utfører sine oppgaver på en forsvarlig måte og i henhold til § 14 Intern kontroll.

Undersøkelsen viser flere svakheter i tilskuddsforvaltningen, både før avtaleinngåelsen og ved kontroll i etterkant. Dette svekker mulighetene for en risikobasert og effektiv kontroll av bruken av tilskuddsmidler.

4.3.1 Vesentlige mangler ved dokumentasjonen forvaltningen mottar fra tilskuddsmottakeren før avtaleinngåelse, svekker forvaltningens beslutningsgrunnlag og mulighet for målrettet oppfølging av risiko

Undersøkelsen viser at forvaltningen i flere tilfeller inngår avtaler og betaler ut penger til prosjekter til tross for at tilskuddsmottakeren ikke oppfyller forvaltningens krav til dokumentasjon på avtaletidspunktet. Det er flere svakheter i dokumentasjonen som Riksrevisjonen har funnet i saksmappene for et utvalg avtaler, blant annet mangelfull redegjørelse for tiltaket og svakheter forbundet med bruken av implementerende partnere, budsjett og vurdering av risiko.

I de gjennomgåtte avtalene merker forvaltningen seg svakheter i dokumentasjonen fra tilskuddsmottakerne og har dialog med dem om behovet for utbedringer. Men dialog og utbedringer tar tid og legger beslag på ressurser som i stedet kunne vært brukt på å vurdere innholdet i dokumentasjonen, inkludert risikoen for økonomiske misligheter. Svakheter i dokumentasjonen finnes også hos mottakere som har mottatt norsk bistand i mange år.

I en av de gjennomgåtte avtalene dobles den beløpsmessige rammen et halvt år inn i avtaleperioden, uten at tilskuddsmottakeren har innfridd krav nedfelt i avtalen om å utbedre dokumentasjon i den opprinnelige søknaden. Utenriksstasjonen som forvalter avtalen, gjør heller ingen ny risikovurdering av tilskuddsmottakeren og planlagte aktiviteter i forbindelse med utvidelsen av avtalen, selv om utvidelsen også innebærer nye aktiviteter som ikke står i den opprinnelige avtalen. Utenriksstasjonen letter i stedet på avtalte kontrolltiltak knyttet til anskaffelser, til tross for at tilskuddsmottakeren er ny, og at krav til dokumentasjon ikke er innfridd.

Når det er mangelfull informasjon og dermed begrenset forståelse av risikoen knyttet til prosjektet og tilskuddsmottakeren på avtaletidspunktet, svekkes forvaltningens mulighet for målrettet oppfølging underveis i avtaleperioden. Det bidrar igjen til økt risiko for at eventuelle økonomiske misligheter ikke avdekkes av forvaltningen.

4.3.2 Kontrollen i forbindelse med utbetalinger er for svak

I henhold til departementets digitale verktøy for tilskuddsforvaltning (GMA) skal alle tilskuddsmidler betales ut i henhold til avtale og utelukkende når tilskuddsmottakeren trenger midlene for å dekke faktiske utgifter i prosjektet. Det skal ikke betales ut midler for utgifter som ligger mer enn seks måneder fram i tid. Tilskuddsmottakeren må be skriftlig om midler og dokumentere det økonomiske behovet. Saksbehandleren skriver under på at tilskuddsmottakeren har oppfylt de kontraktsmessige forpliktelsene, før utbetalingen godkjennes av en person med budsjettdisponeringsmyndighet. Alle ikke-norske tilskuddsmottakere skal også bekrefte at de har mottatt utbetalingen.

Forvaltningen har selv gjennom egne undersøkelser og stikkprøver avdekket svakheter ved kontrollen som utøves i tilskuddsforvaltningen. Norad gjennomførte i 2022 en undersøkelse av kvalitet i tilskuddsforvaltningen, og pekte da blant annet på mangler i dokumentasjon og kontroll knyttet til utbetalinger. Norad fant ingen sammenheng mellom vesentlighet og risiko og graden av dokumentasjon av vurderinger før utbetalinger fra saksbehandlerens side. I avtalegjennomgangen så Riksrevisjonen også på de vurderingene saksbehandleren hadde gjort av dokumentasjonen i forkant av utbetalinger, og fant at disse til dels er mangelfullt dokumentert og vanskelige å finne igjen. På bakgrunn av sin egen undersøkelse stilte Norad spørsmål om hva personene med budsjettdisponeringsmyndighet, som godkjenner utbetalingene, hadde sett på av dokumenterte vurderinger fra saksbehandlerens side. Også Utenriksdepartementet har pekt på mangler i kontroller utført av personer med budsjettdisponeringsmyndighet, da i forbindelse med avtaleinngåelse. Påpekningen kom etter stikkprøver av tilskuddsforvaltningen i både Norad og Utenriksdepartementet i 2017.

Norad fant videre i 2022 at saksbehandleren i de fleste tilfeller de sjekket, ikke gjennomførte og dokumenterte den pålagte kontrollen av om tilskuddsmottakeren faktisk mottar pengene. Norad trekker selv fram at dette er en sentral kontroll for å avdekke svindelforsøk utført av cyberkriminelle. I GMA er det også vist til at denne kontrollen er et antikorrupsjonstiltak for å unngå at uærlige aktører midlertidig setter pengene på private konti for å tjene opp renter. I avtalegjennomgangen ser Riksrevisjonen også flere eksempler på at bekreftelser på at utenlandske tilskuddsmottakere har mottatt midler, ikke er arkivert i saksmappene i Utenriksdepartementet og Norad. Det kommer dermed ikke fram om kontrollen er utført av saksbehandleren.

I en avtale Riksrevisjonen gjorde et dypdykk i, hadde dokumentasjonen fra tilskuddsmottakeren avvik og mangler som bryter med forutsetningene for utbetaling av tilskudd. Selv om forutsetningene for utbetaling ikke var oppfylt, ble det utbetalt tilskudd i flere omganger. I flere omganger er det feil i regnskapsbilagene som ligger til grunn for godkjenningen av utbetalingene. Avvikene i denne avtalen handler blant annet om at tilskuddsmottakeren ikke redegjør tilstrekkelig for det finansielle behovet, at revisjonen ikke gjennomføres i henhold til avtale og at det utbetales et høyere beløp enn tilskuddsmottakeren ber om i utbetalingsanmodningen. Avtalen forvaltes av en utenriksstasjon.

Riksrevisjonen merker seg at forvaltningen over tid har vært kjent med svakheter i kontrollen som skal utføres av personene med budsjettdisponeringsmyndighet, og at disse personene har en sentral rolle i å ivareta internkontrollen som skal forebygge og avdekke økonomiske misligheter. Utøvelsen av denne rollen er særlig viktig på utenriksstasjonene, der lokalt ansatte kan være utsatt for press fra lokalt forankrede tilskuddsmottakere. Riksrevisjonen vil peke på at kontroll i forbindelse med utbetalinger er et grunnleggende ansvar i all tilskuddsforvaltning. Kontrollen er også særlig viktig for å håndtere risikoen for økonomiske misligheter, da den er en mulighet for å avdekke og stoppe forsøk på økonomiske misligheter idet de er i ferd med å skje. Å stoppe dem på dette tidspunktet vil kunne innebære betydelige besparelser, både finansielt, omdømmemessig og med tanke på de negative konsekvensene eventuelle misligheter kan ha for målgruppene for prosjektene.

4.3.3 Utfordringer med kompetanse og kapasitet hos både forvaltningen og tilskuddsmottakeren bidrar til en lite effektiv håndtering av risikoen

For å kunne utøve nødvendig internkontroll skal virksomhetens ledelse etablere systemer, rutiner og tiltak med vekt på blant annet ledelsens og ansattes kompetanse og holdning til resultatoppfølging og kontroll, jf. punkt 2.4 i bestemmelser om økonomistyring i staten. Utenriksdepartementet har i diverse budsjettproposisjoner trukket fram kvalitet i tilskuddsforvaltningen som helt sentralt for departementets tilnærming til håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter i bistanden.

I Riksrevisjonens spørreundersøkelsen skulle saksbehandlerne i utenrikstjenesten og Norad ta stilling til påstanden om at de får den opplæringen de trenger for effektivt å forebygge, avdekke og reagere på økonomiske misligheter. Kun 7 prosent sa seg helt enig i påstanden om at de får nødvendig opplæring. Til sammen 28 prosent av saksbehandlerne var enten helt eller delvis uenig i påstanden. Utenriksdepartementets og Norads opplæring i tilskuddsforvaltning har vært under utvikling de seneste årene. Det har blitt flere digitalt tilgjengelige kurs, men mindre opplæring med fellesundervisning. Dette blir pekt på som uheldig av saksbehandlerne og forvaltningen.

Spørreundersøkelsen viser at mer enn en tredjedel (39 prosent) av saksbehandlerne anser sin egen kompetanse til å vurdere risikoen for økonomiske misligheter i et prosjekt som enten lav eller verken lav eller høy. Halvparten av saksbehandlerne (49 prosent) vurderer sin egen kompetanse til å tilpasse krav i avtalen til risikoen for økonomiske misligheter som enten lav eller verken lav eller høy, det vil si i den nedre halvdelen av skalaen blant svaralternativene. Både det å vurdere risikoen og det å tilpasse avtalen til risikoen er sentrale oppgaver i håndteringen av risikoen for økonomiske misligheter i forkant av avtaleinngåelse. Det er også vesentlige svakheter i vurderingene av risikoen i forbindelse med avtaleinngåelse.

Undersøkelsen viser videre at gjennomgangen av økonomi- og revisjonsrapporter blir pekt på som en særlig utfordring av både Norad, Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene. Det blir vist til at forvaltningen har knapt med personell som har forutsetninger for å gjennomgå og forstå finansiell rapportering. Enkelte seksjoner og utenriksstasjoner har benyttet et eksternt konsulentselskap til å gå gjennom disse rapportene. Denne gjennomgangen kan også inkludere sammenligning av finansiell rapportering med ikke-finansiell framdriftsrapportering fra tilskuddsmottakeren. Dette innebærer at oppgaver som er helt sentrale i tilskuddsforvaltningen, ved enkelte avtaler er satt ut til eksterne konsulenter og ikke ivaretas fullt ut av forvaltningens egne ressurser. Dette er også oppgaver som er helt sentrale med hensyn til å avdekke mistanke om økonomiske misligheter.

Samtidig viser undersøkelsen at det også er utfordringer med tilskuddsmottakerens kompetanse og kapasitet. I svar på spørreundersøkelsen sier kun 51 prosent av saksbehandlerne seg helt enig i at tilskuddsmottakerne i deres portefølje hovedsakelig har den nødvendige kompetansen og kapasiteten til å håndtere risikoen for økonomiske misligheter effektivt. Riksrevisjonen ser eksempler på dette i avtalegjennomgangen, blant annet ved at en tilskuddsmottaker ikke fanger opp åpenbare røde flagg hos en implementerende partner. Dette gjelder også blant mottakere som har mottatt norsk bistand i mange år, og blant så vel norske som internasjonale bistandsaktører.

Norske sivilsamfunnsorganisasjoner gikk i 2019 på eget initiativ sammen og ba Utenriksdepartementet om mer kunnskapsoverføring og veiledning i hvordan risikoen for økonomiske misligheter i bistanden skal håndteres med hensyn til både forebygging og oppfølging når mistanken oppstår. Norad jobber i 2024 fortsatt med oppdraget.

4.3.4 Mange identifiserer røde flagg for økonomiske misligheter i forvaltningen av avtaler, men det er ingen systematisk dokumentasjon og oppfølging av disse

Saksbehandlere må kunne identifisere røde flagg som kan indikere risiko for økonomiske misligheter. Utenriksdepartementet og Norad trekker fram at dette er nødvendig for at mislighetene skal forebygges og avdekkes. Når saksbehandlerne identifiserer røde flagg, skal de i henhold til forvaltningens retningslinjer for tilskuddsforvaltning være særlig oppmerksomme på risikoen for økonomiske misligheter i prosjektet.

I spørreundersøkelsen svarte nær sagt alle saksbehandlerne at de i den siste toårsperioden hadde sett ett eller flere av et utvalg røde flagg som er framhevet i forvaltningens kurs og retningslinjer. Nær halvparten av saksbehandlerne hadde for eksempel opplevd ett eller flere tilfeller av overprising av varer og tjenester i avtaler de hadde forvaltningsansvaret for. Halvparten hadde opplevd mangel på signatur på dokumenter. 11 prosent svarte at de ofte eller svært ofte hadde mottatt motstridende eller usammenhengende rapportering fra tilskuddsmottakeren.

Røde flagg av denne typen utgjør ikke med nødvendighet økonomiske misligheter, og de vil i mange sammenhenger ha en annen forklaring. Det er positivt at saksbehandlere merker seg eventuelle røde flagg. Riksrevisjonen vil imidlertid peke på at Utenriksdepartementet og Norad ikke har noe krav til systematisk registrering av røde flagg eller dokumentasjon av saksbehandlerens videre oppfølging av disse. Dette svekker etter Riksrevisjonens vurdering både oppfølgingen av risikoen i den enkelte avtale, og forvaltningens mulighet til å gjøre seg kjent med risiko og se tendenser på tvers av avtaler i bistandsporteføljen. Dette er kunnskap som i sin tur kunne ha vært brukt til å styrke kontrollmiljøet både internt i forvaltningen og lenger ut i tilskuddskjeden.

4.3.5 Norge som styremedlem lyktes ikke i å fange opp og bruke informasjon om risiko og røde flagg som styret til FNs kontor for prosjekttjenester (UNOPS) ble forelagt

Multilaterale aktører mottok 62 prosent av norske bistandsmidler i 2023, og andelen har vært sterkt økende de siste årene. Også når det gjelder støtten Norge gir gjennom multilaterale organisasjoner, forventes det nulltoleranse for økonomiske misligheter, jf. Prop. 1 S for Utenriksdepartementet, både for 2023–2024 og foregående år. Ansvaret for å forebygge, avdekke og håndtere økonomiske misligheter ligger hos de multilaterale organisasjonene selv, men Norge skal gjennom deltakelse i styrende organer arbeide for å styrke organisasjonenes arbeid på området.

Riksrevisjonen har med utgangspunkt i et kjent tilfelle av anklager om styringssvikt og mulige økonomiske misligheter sett nærmere på Utenriksdepartementets arbeid i det aktuelle styret. Det ble i mai 2022 offentlig kjent at UNOPS var anklaget for styringssvikt og mulige økonomiske misligheter i tilknytning til et initiativ for innovativ finansiering. Saken innebar et mulig økonomisk tap på 400 millioner kroner.

Kontroll- og tilsynsenheter i FN pekte over flere år på risiko av relevans for initiativet. FNs tilsynsenhet (Joint Inspection Unit of the United Nations System) pekte i 2018 på svakheter i styrings- og kontrollmiljøet i UNOPS, inkludert styrets mulighet til å utøve sin kontrollfunksjon. Flere av svakhetene som ble påpekt av FNs tilsynsenhet, ble igjen trukket fram i uavhengige gjennomganger styret etterspurte etter at mislighetssaken var kjent – da som mulige årsaker til at det kunne skje. I mellomtiden hadde FNs revisjonsråd (UN Board of Auditors) over flere år pekt på røde flagg i det konkrete initiativet. Denne informasjonen er i alle de aktuelle rapportene lett tilgjengelig i innledende oppsummeringer.

Rapportene fra FNs tilsynsenhet og revisjonsråd inngikk i Utenriksdepartementets saksgrunnlag for styremøter, men ble likevel i liten grad fulgt opp av departementet i årene før saken ble kjent. Etter Riksrevisjonens vurdering ivaretok ikke Utenriksdepartementet i dette tilfellet sitt kontrollansvar overfor multilaterale organisasjoner på en tilfredsstillende måte.

4.4 Oppfølgingen av mistanke om økonomiske misligheter er ikke tilstrekkelig

COSO trekker fram systemer og prosedyrer for varsling av mistanke om økonomiske misligheter. Ifølge COSO er dette en viktig komponent i en helhetlig tilnærming til risikoen for økonomiske misligheter. I henhold til nulltoleranseprinsippet er alle tilskuddsmottakere forpliktet til å informere forvaltningen umiddelbart om enhver indikasjon på økonomiske misligheter i tilknytning til prosjektet det er bevilget midler til. Forvaltningen skal på sin side reagere på ethvert avvik fra de forutsetningene som ligger til grunn for bruk av departementets midler. Reaksjonen skal være tilpasset avvikets karakter og alvorlighetsgrad.

Utenriksdepartementet har fastsatt retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter, og det er etablert kanaler for varsling. Sentral kontrollenhet i Utenriksdepartementet og internrevisjonen i Norad har ansvaret for å motta og følge opp meldinger om mistanke. Gjennom retningslinjer, varslingskanaler og kontrollenheter har dermed forvaltningen på plass systemer og prosedyrer for å følge opp mistanke. Likevel viser undersøkelsen flere svakheter i hvordan systemet er innrettet og blir praktisert. Det er indikasjoner på at mistanke ikke blir identifisert og meldt inn av tilskuddsmottakere i tråd med forutsetningene, og det er svakheter oppfølgings- og reaksjonsfasen.

4.4.1 Forvaltningen har i liten grad analysert årsakene til et lavt antall meldinger om mistanke om økonomiske misligheter

Høy iboende risiko for økonomiske misligheter i bistanden gjør at man må vente tilfeller av økonomiske misligheter i bistandsporteføljen. Meldinger om mistanke kan derfor være positivt ved at det viser at varslingskanaler og tiltak for å avdekke økonomiske misligheter virker etter hensikten.

Tall for perioden 2016–2023 viser at Norad og Utenriksdepartementet årlig mottok mellom 118 og 164 nye meldinger om mulige kritikkverdige forhold, inkludert økonomiske misligheter. De fleste varslene kommer fra tilskuddsmottakeren selv. Svensk bistandsforvaltning, som har et lavere bistandsbudsjett enn Norge, registrerte til sammenligning mellom 261 og 326 nye saker per år i perioden 2019–2022. Forvaltningen peker i intervju på flere mulige årsaker til at antallet meldinger er vesentlig lavere i Norge enn i Sverige, men har ikke gjort en systematisk analyse av dette.

Oversikter over sakene til internrevisjonen i Norad viser at avsluttede saker gjelder et fåtall sivilsamfunnsorganisasjoner. Kun 20 prosent av tilskuddsmottakerne i perioden 2016–2023 har hatt avsluttede saker hos internrevisjonen, det vil si saker der mistanke enten var bekreftet eller avkreftet. 70 prosent av sakene i 2018–2023 var konsentrert om ti sivilsamfunnsorganisasjoner, og ni av dem var norske. To sivilsamfunnsorganisasjoner stod for mer enn halvparten av alle tilskuddsbeløp som ble tilbakebetalt til staten som følge av mislighold.

De årlige rapportene om kontrollenhetenes arbeid inneholder ingen sammenligninger mellom mottatte meldinger om mistanke eller avsluttede saker og porteføljen av tilskuddsmottakere. Svensk bistandsforvaltning legger på sin side fram flere analyser av dette. Registreringspraksisen i sentral kontrollenhet i Utenriksdepartementet og internrevisjonen i Norad er også ulik, noe som begrenser muligheten for analyser på tvers. I begge enheter legger dessuten registreringspraksisen begrensninger på muligheten for analyser, både på overordnet nivå og av den enkelte tilskuddsmottaker. For eksempel registrerer ingen av kontrollenhetene i sine registreringsverktøy hvordan tilskuddsmottakeren fikk kjennskap til mistanken om økonomiske misligheter, selv om dette kunne gitt verdifull innsikt i effekten av internkontrollen lenger ut i tilskuddskjeden. Til sammenligning rapporterer svensk bistandsforvaltning om hvordan tilskuddsmottakeren har fått kjennskap til mistanken.

Det lave antallet meldinger om mistanke og avsluttede saker kan skyldes at det er så få tilfeller av økonomiske misligheter i tilknytning til norske bistandsmidler. Men det kan også være en indikasjon på at avdekkende tiltak ikke fungerer fullt ut etter hensikten, eller at mistanke ikke blir meldt inn. Riksrevisjonen registrerer i den sammenheng også at avtalemalene ikke stiller eksplisitte krav til tilskuddsmottakere om å etablere varslingskanaler, og at norske sivilsamfunnsorganisasjoner har etterspurt mer veiledning fra forvaltningen om hvordan risikoen for økonomiske misligheter skal håndteres.

4.4.1.1 Sen involvering av kontrollenhetene i oppfølging av mistanke og variabel kvalitet på granskninger fra tilskuddsmottakerne

Tilskuddsmottakeren er i henhold til gjeldende avtalemaler pliktig til å varsle forvaltningen umiddelbart om enhver indikasjon på økonomiske misligheter. Betydningen av riktig og rask respons er også understreket i faglitteraturen, blant annet for å legge til rette for eventuell anmeldelse og straffeforfølgning.

Undersøkelsen viser at sen varsling er et gjentakende problem. Norads internrevisjons register over avsluttede kontrollsaker i perioden 2019–2023 viser at mistanke i halvparten av sakene meldes inn mer enn to uker etter at tilskuddsmottakeren har blitt kjent med mistanken. I en fjerdedel av sakene går det mer enn tre måneder. En gjennomgang av et utvalg saker i sentral kontrollenhet og internrevisjonen, og intervjuene Riksrevisjonen har gjort med disse enhetene, bekrefter problemet med sen varsling.

Ved mistanke om økonomiske misligheter plikter tilskuddsmottakeren å redegjøre for alle kjente fakta og å vurdere hvordan saken bør følges opp. Dette innebærer gjerne at tilskuddsmottakeren legger fram en granskningsrapport. Begge kontrollenhetene viser i intervju til at kvaliteten på granskningsrapportene er varierende. Svak kvalitet handler blant annet om granskningenes innretning og granskernes uavhengighet, kompetanse og kontekstforståelse. Ett av tiltakene internrevisjonen i Norad treffer, er å be om å få mandatet for granskningen til godkjenning. Noen ganger involveres de imidlertid for sent til å kunne kommentere innretningen før granskningene settes i gang. Riksrevisjonen merker seg at sentral kontrollenhet i september 2024 har utarbeidet minimumskrav til granskningsrapporter fra tilskuddsmottakerne.

Undersøkelsen viser at sen varsling og svak kvalitet på granskninger ikke ser ut til å få konsekvenser ved videre tildeling av midler til organisasjonene. Ved tildeling av nye midler viser forvaltningen til at de har mottatt norsk støtte i mange år, og at de har gode systemer for å håndtere risikoen for økonomiske misligheter, uten at erfaringer fra konkrete saker tas til følge. Dette viser mangelfull konsekvens av de erfaringene forvaltningen gjør seg med tilskuddsmottakernes håndtering.

Når så mye av ansvaret for å følge opp og granske er lagt til tilskuddsmottakeren, er det etter Riksrevisjonens vurdering helt sentralt at forvaltningen følger tett opp at kravet om umiddelbar varsling blir etterlevd, og at kvaliteten på granskninger blir tilfredsstillende. Riksrevisjonen vil i den sammenheng peke på at svakheter i oppfølgingen igjen kan få konsekvenser for muligheten til å bruke reaksjoner, inkludert eventuell anmeldelse og straffeforfølgning.