1.1 Innledning

Kampflyanskaffelsen er det største investeringsprosjektet i offentlig sektor gjennom tidene. Levetidskostnadene til kampflyene vil ha betydning for størrelsen på bevilgningene og det økonomiske handlingsrommet til hele forsvarssektoren. Dersom kampflyene i levetiden koster vesentlig mer enn forutsatt, vil dette få konsekvenser for øvrige satsinger i forsvarssektoren.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Forsvarsdepartementet etterlever Stortingets vedtak og forutsetninger og relevant regelverk for levetidskostnadene til F-35. Undersøkelsen omfatter perioden 2008–2023.

Rapporten ble forelagt Forsvarsdepartementet ved brev 26. mai 2023. Departementet har i brev 16. juni gitt kommentarer til rapporten.

Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens rapport og Dokument 3:9 (2023–2024).

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 27. oktober 2023 og statsrådens svar 15. november 2023 følger som vedlegg til Dokument 3:9 (2023–2024).

Da Stortinget i 2008 vedtok F-35 som nytt kampfly, ble levetidskostnadene trukket frem som et viktig kriterium for valget. Levetidskostnadene ble i 2008 estimert til 145 mrd. kroner (2008-kroner) for 56 fly over en anslått levetid på 30 år.

Stortinget vedtok i 2012 å kjøpe inntil 52 F-35-kampfly. De siste flyene ble bestilt i 2019. I 2025 skal kampflyvåpenet etter planen oppnå full operativ evne. I Forsvarsdepartementets budsjettproposisjon for 2023 er levetidskostnadene for F-35 estimert til 326 mrd. kroner (2021-kroner).

De første flyene kom til Norge i 2017 og i 2022 erstattet F-35 offisielt F-16 som Norges kampfly. Ørland er valgt som hovedbase for flyene, mens det er besluttet at Evenes skal være fremskutt operasjonsbase for permanent kampflyberedskap.

Da regjeringen i 2002 besluttet å videreføre Norges deltakelse i JSF-programmet, stilte Stortinget som forutsetning at involvering av norsk industri ble gitt høy prioritet. Da F-35 ble valgt som kampfly i 2008, stilte Stortinget som krav at den industrielle verdiskapningen i Norge gjennom kampflyenes levetid skulle være av samme størrelsesorden som anskaffelsen av selve flyene. Målsettingen har blitt opprettholdt i senere stortingsproposisjoner og innstillinger, til og med budsjettproposisjonen for 2022.

1.2 Konklusjoner

Forsvarsdepartementet etterlever ikke fullt ut Stortingets vedtak og forutsetninger for levetidskostnadene for F-35. Levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen er undervurdert og estimatet er ikke beregnet i tråd med kravene i Anskaffelsesreglementet i Forsvaret. Indirekte kostnader og kostnader til fremtidige investeringsbehov for eiendom, bygg og anlegg er ikke inkludert i estimatet.

Forsvarsdepartementet har, i perioden 2012 til 2022, ikke budsjettert slik at Stortingets mål for kampflyanskaffelsen kan nås innen 2025. Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Departementet har i tillegg ikke budsjettert med tilstrekkelige midler til kampflyrelatert eiendom, bygg og anlegg.

1.3 Overordnet vurdering

Det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet, i perioden 2012 til 2022, ikke har budsjettert slik at Stortingets mål for kampflyanskaffelsen kan nås innen 2025. Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Departementet har ikke budsjettert med tilstrekkelige midler til kampflyrelatert eiendom, bygg og anlegg.

Det er ikke tilfredsstillende at levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen er undervurdert, og at estimatet ikke er beregnet i tråd med kravene i Anskaffelsesreglementet i Forsvaret. Indirekte kostnader og kostnader til fremtidige investeringsbehov for eiendom, bygg og anlegg er ikke inkludert i estimatet. Forsvarsdepartementet etterlever dermed ikke fullt ut Stortingets vedtak og forutsetninger for levetidskostnadene for F-35.

1.4 Utdyping av konklusjoner

1.4.1 Estimatet for levetidskostnader er undervurdert

Rapporten viser at estimatet for levetidskostnader er undervurdert, da indirekte kostnader og kostnader til fremtidige investeringsbehov for eiendom, bygg og anlegg ikke er inkludert.

1.4.1.1 Indirekte kostnader inngår ikke i levetidskostnadene for F-35

I 2008 vedtok Stortinget at F-35 skulle bli Norges nye kampfly. Forsvarsdepartementet utarbeidet da et estimat for levetidskostnader for kampflyanskaffelsen. Anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren (ARF) trådte først i kraft 1. januar 2014. Ifølge dette regelverket skal forsvarssektoren identifisere og vektlegge levetidskostnader for alle anskaffelser av varer og tjenester. Med levetidskostnader menes de totale kostnader til en enhet eller kategori materiell, inklusiv kostnader til organisasjonsmessige tiltak og utdannelse. Med dette anskaffelsesregelverket er det tydeliggjort at levetidskostnader også skal inkludere indirekte kostnader. Forsvarsdepartementet har ikke oppdatert estimatet for levetidskostnader for F-35 i tråd med de nye kravene i ARF.

Eksempler på indirekte kostnader for F-35 er kostnader til organisasjonsmessige tiltak, utdannelse, basedrift som vakt og sikring, luftvern, IKT-infrastruktur, drift av tankanlegg og kostnader knyttet til EBA med flere brukere.

Kampflyavdelingen i Forsvarsmateriell gjennomfører en årlig usikkerhetsanalyse for F-35-anskaffelsen, og analysen skal blant annet estimere de forventede levetidskostnadene for flyene. Forsvarsmateriell vurderer at indirekte kostnader skal inngå i levetidskostnadene. ARF trådte i kraft to år etter at F-35 prosjektet ble godkjent, og ifølge Forsvarsmateriell ble ikke prosedyrene for beregning av levetidskostnader oppdatert til å inkludere indirekte kostnader etter at det nye regelverket ble innført.

Forsvarsdepartementet anser at formålet med usikkerhetsanalysen er styring av prosjektet, og vurderer i denne forbindelse at det har liten hensikt å oppdatere estimatet med indirekte kostnader. Forsvarsdepartementet ser likevel nytten av at indirekte kostnader blir synliggjort gjennom budsjettarbeider og driftsanalyser, slik at Stortinget får et korrekt bilde av de totale kostnadene for kampflyvåpenet.

1.4.1.2 Fremtidige investeringer i eiendom, bygg og anlegg (EBA) inngår ikke i levetidskostnadene

Eiendom, bygg og anlegg (EBA) skal inngå i kampflyprosjektets levetidskostnader.

Den årlig oppdaterte usikkerhetsanalysen er et viktig verktøy for beregningen av levetidskostnadene for anskaffelsen av nye kampfly. De EBA-relaterte kostnadselementene i usikkerhetsanalysen inngår imidlertid ikke i den ordinære gruppeprosessen for å oppdatere usikkerhetsanalysen, men estimeres av Forsvarsdepartementet i en egen prosess.

Kampflyrelaterte EBA-prosjekter ut over de som inngikk i det opprinnelige beslutningsgrunnlaget, og utvidelsen med femtegenerasjonssheltere i 2016, inngår ikke i levetidskostnadene. Det har videre ikke blitt gjort en usikkerhetsanalyse av helheten for kampflybaseløsningen etter at prosjektet ble godkjent i 2012.

Det er kun planlagte eller godkjente EBA-prosjekter som inngår i levetidskostnadene, og det gjøres ikke usikkerhetsvurderinger eller beregninger av levetidskostnader for mulige fremtidige behov. Dette innebærer at kostnadene for bygging av de gjenstående tolv permanente flyklargjøringsplassene ikke inngår i estimatet for levetidskostnader, ettersom dette per i dag ikke er et planlagt eller godkjent prosjekt. Heller ikke fremtidig behov for personellrelatert EBA er tatt inn i levetidskostnadene for anskaffelsen.

For å nå målet om full operativ evne i 2025 anslår forsvarsstaben et merbehov for personellrelatert EBA på totalt 2,5 mrd. kroner for å håndtere både nåværende underdekning og fremtidig behov i prosjektet. Riksrevisjonen vil påpeke at selv om disse midlene blir gjort tilgjengelig, er det en langvarig prosess før kapasiteten kommer på plass og Stortingets mål blir innfridd.

1.4.1.3 Prosjektet har overskredet styringsrammen, men ser ut til å holde seg innenfor kostnadsrammen for anskaffelsen

Den prisjusterte kostnadsrammen for anskaffelsen av F-35 er 92,9 mrd. kroner (2023-kroner), og den forventede kostnaden for kampflyene med utrustning er 92,1 mrd. kroner. Estimatet for den forventede kostnaden er betydelig høyere enn den prisjusterte styringsrammen på 81,5 mrd. kroner. Differansen mellom kostnadsrammen og styringsrammen er prosjektets usikkerhetsavsetning. Forsvarsdepartementet ga i budsjettproposisjonen for 2022 Forsvaret tillatelse til å utløse usikkerhetsavsetningen i gjennomføringen av kampflyprosjektet.

Usikkerhetsavsetningen ble ifølge forsvarsstaben utløst på grunn av høyere valutakostnader enn estimert.

Forsvarsmateriell vurderer at de generelt sett har liten mulighet til å påvirke risikoene i prosjektet, og at våpen er det eneste gjenstående området der Norge på individuelt grunnlag kan redusere kostnadene. Våpen vil i siste del av anskaffelsesfasen utgjøre hovedstrømmen av transaksjonene knyttet til anskaffelsen.

Forsvarsstaben vurderer at det ikke er forhold som tilsier at kostnadsrammen vil bli overskredet, men viser samtidig til at det kan skje en reduksjon i omfang av det som skal anskaffes fremover med formål om å ikke overskride kostnadsrammen.

1.4.1.4 Risikoer for fremtidige kostnadsøkninger i driftsfasen er i all hovedsak inkludert i levetidskostnadene

I driftsfasen for flyene er det identifisert flere fordyrende faktorer og risikoer som påvirker levetidskostnadene. De fleste av disse risikoene er imidlertid vurdert i usikkerhetsanalysen og dermed estimert inn i levetidskostnadene.

Det internasjonale F-35-programmet har iverksatt flere tiltak for å redusere driftskostnadene, og programmet jobber aktivt med å identifisere områder for kostnadsreduksjon og iverksette tiltak. Det norske kampflyprosjektet har også iverksatt egne kostnadsreduserende tiltak. For eksempel utføres drift og vedlikehold av logistikksystemet ALIS primært av eget personell, og teknikerne som utdannes, har bred kompetanse og dekker flere områder slik at det trengs færre teknikere per skrog.

Ellers fremheves det at anskaffelse og bruk av simulatorer har hatt en kostnadsreduserende effekt for driften av kampflyanskaffelsen.

1.4.1.5 Prosjektet har hovedsakelig god oversikt over påløpte direkte kostnader

Levetidskostnadene skal ifølge anskaffelsesregelverket for forsvarssektoren kategoriseres og brytes ned. Kategoriseringen og nedbrytingen skal brukes videre i anskaffelsesprosessen slik at faktiske kostnader ved drift av materiellet kan vurderes mot de opprinnelige kostnadsberegningene.

Forsvarsmateriell har i usikkerhetsanalysen for 2022 satt opp en oversikt over hoveddelen av påløpte kostnader for kampflyanskaffelsen fra 1997 til i dag. Unntaket er påløpte kostnader for APEX fase 2 og noen EBA-tiltak som er blitt finansiert over driftsbudsjettet, og dermed ikke inngår i levetidskostnadene.

Forsvarsstaben viser til at det er viktig at påløpte kostnader for Luftforsvaret blir tatt inn for å gi et riktig bilde av levetidskostnadene for F-35. I usikkerhetsanalysen for 2023 er de faktiske påløpte kostnadene for Luftforsvaret inkludert i levetidsberegningene. Forut for dette ble ikke disse kostnadene inkludert og oppdatert i levetidsberegningene for F-35 selv om beløpene gikk frem av usikkerhetsanalysen.

1.4.1.6 Forsvarsbygg fungerer i begrenset grad som rådgivende organ

I forbindelse med godkjenningen av kampflyanskaffelsen i 2012 ble det etablert en egen avdeling i Forsvarsbygg, avdeling kampflybase.

Forsvarsbygg viser til at etableringen av kampflybaseløsningen har vært det viktigste oppdraget i virksomhetens EBA-portefølje.

Forsvarsbygg rapporterer på målet «Mål R4 – Profesjonell og helhetlig rådgivning». I tråd med dette målet skal Forsvarsbygg bidra aktivt inn i sektorens langtidsplanlegging, investeringsplanlegging og gjennomføringsplanlegging med EBA-faglig rådgiving. I rapporteringen forholder Forsvarsbygg seg til gjennomføringsoppdragene som de mottar fra departementet uten å vurdere fremtidige behov for EBA som er relatert til F- 35.

Etter Riksrevisjonens vurdering fungerer Forsvarsbygg i liten grad som rådgivende organ, på tross av kravene fra departementet.

Forsvarsbygg antas å ha erfaring og kompetanse innenfor området som i større grad burde vært brukt for å sikre gode, helhetlige og kostnadseffektive løsninger.

1.4.2 Forsvarsdepartementet har ikke budsjettert slik at Stortingets mål for anskaffelsen blir nådd

Rapporten viser at Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Departementet har i tillegg ikke budsjettert med tilstrekkelige midler til kampflyrelatert eiendom, bygg og anlegg. Riksrevisjonen kan ikke på bakgrunn av undersøkelsen fastslå hvilket eller hvilke budsjettår hvor reglementet ikke er etterlevd, men konstaterer at Stortingets mål innen 2025 sannsynligvis ikke blir nådd av årsaker som delvis kan relateres til urealistisk budsjettering, jf. bevilgningsreglementet § 3 annet ledd.

1.4.2.1 Forsvarsdepartementet har vesentlig undervurdert behovet for personell i kampflyorganisasjonen

Stortinget vedtok i 2012 å etablere hovedbase for F-35 på Ørlandet. Organisasjonen var planlagt for fredstid, og ble allerede i 2012 beskrevet som optimistisk og noe som kunne bli nødvendig å revurdere underveis. Til sammenligning har land som USA, Nederland og Storbritannia planlagt med et betydelig høyere antall teknikere per skrog enn Norge. Ifølge Forsvarsdepartementet erkjente de først for ett til to år siden at tiltak som har blitt iverksatt, ikke har hatt tilstrekkelig virkning. Departementet har vært kjent med at organisasjonen har uttrykt bekymring for manglende dekning av personell siden oppstart av prosjektet, men det har i perioden vært uenighet om hvordan dette skal håndteres. Departementet viser også til at Forsvaret har handlingsrom til å selv prioritere og omfordele årsverksrammer for å sikre at målsettingene nås.

Forsvaret har ikke tatt høyde for større bemanning til å understøtte F-35 i fremtidens driftsorganisasjon, noe som vil øke drifts- og dermed levetidskostnadene. I rapport fra Forsvarskommisjonen av 2021 som ble avlagt i 2023, går det frem at det i for liten grad er tatt høyde for behov for drift og personell ved nye investeringer i Forsvaret. Konsekvensen av dette er at investeringene ikke kan utnyttes fullt ut.

Riksrevisjonen vurderer at det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet vesentlig har undervurdert behovet for bemanning i kampflyorganisasjonen. Riksrevisjonen viser til at departementet siden oppstart av prosjektet har vært kjent med at organisasjonen har hatt lav personellmessig dekning.

1.4.2.2 Forsvarsdepartementet har ikke realistisk budsjettert eiendom, bygg og anlegg til F-35

Anskaffelsen av nye kampfly genererer økt behov for nye investeringer innen eiendom, bygg og anlegg (EBA). Forsvaret har på nåværende tidspunkt et større etterslep på dette området. Dette gjelder særlig personellrelatert EBA, men det er også mangler innen annen kampflyrelatert EBA. EBA ble undervurdert allerede i planleggingen av kampflyprosjektet i 2012, og det reelle behovet har vist seg å være større enn forutsatt. En forutsetning for å oppnå full operativ evne for kampflyene er at noen personellkategorier styrkes, og slik økning i personell vil igjen føre til økt behov for EBA-investeringer fremover.

At vesentlige kostnader innen EBA ikke er tatt inn i budsjettet, er urealistisk budsjettering. Å dekke uforutsette kostnader til EBA-tiltak vil gå utover annen aktivitet i Forsvaret. Både luftforsvarsstaben og Cyberforsvaret har vært nødt til å finansiere EBA-tiltak med egne driftsmidler, noe som ikke var i tråd med intensjonen bak bevilgningene. Dette vurderer Riksrevisjonen at ikke er i tråd med Stortingets intensjoner for bevilgningen.

1.4.2.3 Kostnader til utvikling av APEX fase 2 er ikke budsjettert som en del av kampflyprosjektet

Utviklingen av den norske ammunisjonstypen Armour Piercing with Explosives (APEX) er budsjettert som en del av anskaffelseskostnadene til F-35. Videreutviklingen av APEX gjennomføres i eget prosjekt, P1099, som ble godkjent i 2021 med egen kostnadsramme. Kostnadene til denne videreutviklingen er imidlertid verken budsjettert eller inkludert som en del av anskaffelseskostnadene for F-35 og inngår derfor heller ikke i levetidskostnadene.

At P1099-prosjektet med kostnadsramme på 41 mill. kroner ikke inngår i levetidskostnadene for anskaffelsen av F-35, begrunner Forsvarsdepartementet med at prosjektet har et omfang som går ut over kravspesifikasjonen til det opprinnelige kampflyprosjektet (P7601).

Riksrevisjonen vurderer at prosjektet ikke ville vært igangsatt uten anskaffelsen av F-35.

1.4.2.4 Eiendom, bygg og anlegg er ikke inkludert i den ordinære prosessen for usikkerhetsanalysen

Kostnadene til eiendom, bygg og anlegg behandles ikke i den ordinære prosessen for usikkerhetsanalysen, men kostnadene estimeres i egen prosess av Forsvarsdepartementet. Forsvarsdepartementet opplyser at de kun inkluderer godkjente EBA-prosjekter i estimatet, og at de ikke gjør usikkerhetsvurderinger av mulige fremtidig behov.

Ifølge Forsvarsdepartementet gir usikkerhetsanalysen et godt bilde av sannsynlig fremtidige kostnader i prosjektet. En vesentlig del av kostnadsbildet blir likevel ikke usikkerhetsvurdert da EBA ikke er omhandlet av samme prosedyre som øvrig virksomhet.

1.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Forsvarsdepartementet

• inkluderer alle direkte og indirekte kostnader til F-35 i estimatet for levetidskostnadene for å sikre at Stortinget har et fullstendig beslutningsgrunnlag

• vurderer å gjøre jevnlige beregninger av levetidskostnader for fremtidige større materiellinvesteringsprosjekter for hele forsvarssektoren.

1.6 Statsrådens svar

Dokument 3:9 (2023−2024) Riksrevisjonenes undersøkelse av Forsvarsdepartementets etterlevelse av krav til levetidskostnader for F-35 og Oppfølging av Dokument 3:11 (2018–2019) Riksrevisjonens undersøkelse av infrastruktur og støttefunksjoner for kampflyvåpenets operative evne ble oversendt statsråden i Forsvarsdepartementet. Statsrådens svar følger i vedlegg 2 og 3 til Riksrevisjonens dokument.

1.7 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen registrerer at statsråden er uenig i at estimatene av levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen ikke er gjort i henhold til kravene og intensjonen i Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren. Statsråden viser videre til at det er mulig å gjøre en annen avgrensning av hvilke kostnadstyper som er relevante for anskaffelsen enn den som er brukt i kampflyanskaffelsen, men at dette vil redusere nytten verktøyet har til å styre prosjekter.

I Anskaffelsesregelverk for forsvarssektoren § 10-1 tredje ledd framgår det at levetidskostnadene skal inneholde de totale kostnadene til en enhet eller en kategori materiell, inklusiv kostnader til organisasjonsmessige tiltak og utdannelse. Bestemmelsen har imidlertid ikke en detaljert opplisting av hvilke kostnader som kan inngå i de totale kostnadene. Riksrevisjonen registrerer at departementet i liten grad har inkludert indirekte kostnader i grunnlaget for estimatet av levetidskostnadene for kampflyanskaffelsen.

Departementet har heller ikke tatt med kostnader knyttet til fremtidig behov for eiendom, bygg og anlegg. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør slike kostnader inngå i estimatet for å gi et dekkende bilde av levetidskostnadene.