1. Sammendrag

For at jernbanen skal kunne spele ei nøkkelrolle i å løyse transportbehova i framtida på ein miljøvennleg måte, må han oppfylle forventningar til kvalitet. Eit føreseieleg togtilbod er avgjerande for både person- og godstrafikk. Kundeundersøkingar viser at det viktigaste for dei reisande er at toget kjem og går når det skal.

I 2023 blei det gjennomført om lag 78 millionar reiser med persontog innanlands i Noreg, og det blei transportert om lag 32 000 tonn gods.

Forseinkingar og innstillingar utgjer ein kostnad for samfunnet. Jernbanesektoren sjølv har anslått at feil på infrastrukturen kostar dei reisande 600 mill. kroner i året. Då har ein ikkje teke med andre feil som fører til forseinkingar og innstillingar, og kostnadene for godstransporten kjem også i tillegg.

Det har vore ein stor vekst i løyvingane til drift, vedlikehald, fornyingar og investeringar i jernbaneinfrastrukturen sidan 2016. Løyvingane er nær dobla med ein reell auke på 12,6 mrd. kroner frå om lag 13,7 mrd. kroner i 2016 til om lag 26,3 mrd. kroner i 2024. Eitt mål med løyvingane i denne perioden har vore høg driftsstabilitet. Av den totale løyvinga på 26,3 mrd. kroner i 2024 er om lag 8,9 mrd. kroner til drift, vedlikehald og fornying og om lag 17,4 mrd. kroner til investeringar. Hovudskilnaden mellom investering og fornying er at investering er bygging av nye banestrekningar, medan fornying er tiltak som forbetrar eksisterande infrastruktur.

Riksrevisjonens oppfølging av Dokument 3:11 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøkelse av effekten store investeringer i jernbanen har på togtilbudet i 2021 viste ei negativ utvikling når det gjaldt forseinkingar og innstillingar. Kontroll- og konstitusjonskomiteen meinte derfor at saka burde følgjast vidare, jf. Innst. 126 S (2021–2022). Riksrevisjonen følgjer opp saka i denne undersøkinga.

Koronapandemien førte til færre passasjerar og togavgangar og dermed til færre forseinkingar og innstillingar i 2020 og første halvår 2021. Hausten 2021 var det igjen mange forseinkingar på jernbanen, særleg rundt Oslo. Problema har halde fram i 2022, 2023 og i byrjinga av 2024.

Målet med undersøkinga til Riksrevisjonen er å belyse årsaker til forseinkingar og innstillingar på jernbanen og vurdere korleis styresmaktene har arbeidd med å redusere forseinkingane og innstillingane.

Undersøkinga omfattar i hovudsak perioden 2016–2023, men enkelte analysar viser utviklinga frå 2010.

Rapporten blei lagd fram for Samferdselsdepartementet ved brev 16. februar 2024. Departementet har i brev 22. mars 2024 til Riksrevisjonen gitt kommentarar til rapporten. Kommentarane er i hovudsak innarbeidde i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Rapporten, oversendingsbrevet frå riksrevisorkollegiet til departementet 26. april 2024 og svaret frå statsråden 13. mai 2024 følgjer som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Kirsti Leirtrø og Agnes Nærland Viljugrein, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, fra Venstre, Grunde Almeland, og fra Miljøpartiet De Grønne, Sigrid Zurbuchen Heiberg, viser til Dokument 3:14 (2023–2024) Riksrevisjonens undersøking av styresmaktene sitt arbeid med å redusere forseinking og innstillingar på jernbanen, der Riksrevisjonen har undersøkt styresmaktenes arbeid med å redusere forsinkelser og innstillinger i togtrafikken. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden 2016–2023, men med noen statistiske blikk tilbake til 2010. Komiteen viser til at tilstanden i togtrafikken har vært gjenstand for Riksrevisjonens undersøkelser over tid, blant annet i Dokument 3:11 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøkelse av effekten store investeringer i jernbanen har på togtilbudet. Riksrevisjonens oppfølging av denne i Dokument 3:1 (2021–2022) Riksrevisjonens oppfølging av forvaltningsrevisjoner, som er behandlet av Stortinget, viste en negativ utvikling når det gjaldt forsinkelser og innstillinger. Kontroll- og konstitusjonskomiteen bemerket da i sin innstilling at Riksrevisjonen burde følge utviklingen videre. Det har Riksrevisjonen gjort gjennom denne rapporten.

Komiteen merker seg at tallene fortsatt viser en negativ utvikling, både når det gjelder forsinkelser og innstillinger. Dette skjer på tross av at det er brukt betydelige midler både til drift, vedlikehold og utvikling, og ikke minst til investering i nye og bedre togstrekninger. Komiteen vil understreke alvoret ved at forsinkelser og innstillinger påvirket nærmere 19 millioner passasjerreiser i 2023. Det er stor avstand mellom de oppnådde resultatene og måltallene som er satt for punktlighet. Økt bruk av tog som en del av kollektivtransporten er et klart mål, og kan vanskelig oppnås gjennom slike resultater.

Målet for Riksrevisjonens undersøkelse har vært å belyse årsaker til forsinkelser og innstillinger, samt å vurdere hvordan styresmaktene har arbeidet for å redusere dette. Komiteen viser til at Riksrevisjonen som et resultat av arbeidet med rapporten konkluderer med følgende:

• Omfanget av forsinkelser og innstillinger har økt.

• Målene for driftsstabilitet har ikke vært nådd på flere år.

• Iverksatte tiltak og sentrale virkemidler har hatt liten effekt på måloppnåelsen.

  • Jernbaneinfrastrukturen har vært for dårlig vedlikeholdt og har manglet fornyelse.

  • Samordningen av aktører og virkemidler har vært for dårlig.

  • De økonomiske insentivene har i for liten grad bidratt til å forebygge driftsavvik.

  • Ruteplanen har ikke vært robust.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen med dette som bakgrunn fremmer følgende kritikk:

• Det er kritikkverdig at en stor del av togene ikke er i rute, og at omfanget av forsinkelser og innstillinger på jernbanen har økt.

• Det er kritikkverdig at

  • det i flere år har vært rapportert om dårlig måloppnåelse og økt omfang av forsinkelser og innstillinger uten at Samferdselsdepartementet har gjennomført tilstrekkelige tiltak for å nå målene

  • jernbaneinfrastrukturen er dårlig vedlikeholdt og mangler fornyelse

  • aktørene og bruken av virkemidler har vært for dårlig samordnet

  • de økonomiske insentivene i for liten grad har bidratt til å forebygge driftsavvik.

Komiteen ser at statsråden i sitt svarbrev slutter seg til Riksrevisjonens funn. Statsråden viser for øvrig til at Norge skiller seg fra mange andre europeiske land gjennom at store deler av jernbanenettet er gammelt med over 92 pst. enkeltspor. Statsråden peker videre på at det nå er satt i gang en rekke tiltak som skal bedre togtilbudet og øke både punktligheten og regulariteten, og bekrefter at han vil følge dette tett videre.

Komiteen viser til at rapporten peker på at feil ved infrastrukturen står for de fleste hendelsene. Dette gjelder feil ved sporet, feil i signal- og sikringsanlegget, eller feil ved strømforsyningen. Samordning av ressursene og målrettet innsats på vedlikehold må til for å snu utviklingen.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen kommer med følgende anbefalinger:

• Riksrevisjonen anbefaler at Samferdselsdepartementet følger opp den dårlige måloppnåelsen med flere tiltak som kan bidra til å redusere forsinkelser og innstillinger.

• Riksrevisjonen anbefaler at departementet sørger for

  • at Bane NOR bruker bevilgede midler til å gjennomføre vedlikeholds- og fornyelsestiltak som har størst effekt på driftsstabiliteten

  • at aktørene får virkemidler og insentiv som fremmer en punktlighetskultur i jernbanesektoren

  • at styringen og samordningen blir bedre

  • at ruteplanen er robust

Komiteen ser rapporten fra Riksrevisjonen som en viktig og god oppfølging av tidligere funn og forventer at statsråden følger opp og rapporterer tilbake til Stortinget om resultatutviklingen. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens konklusjoner, kritikk og anbefalinger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, viser også til Innst. 386 S (2020–2021) om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper – 2019 og komiteens høring i rapportvedlegg til Dokument 3:2 (2020–2021) Riksrevisjonens undersøkelse av Bane NORs drift, vedlikehold og investeringer, der komiteen uttalte:

«Komiteen viser til at løyvingane til jernbanen har vore auka betydeleg dei seinaste åra, både til investeringar og vedlikehald, men at etterslepet er blitt større. Komiteen viser vidare til Riksrevisjonen sin kritikk om at driftsstabiliteten i jernbanenettet ikkje er betra sidan Bane NOR vart oppretta, og at vedlikehaldsetterslepet har auka til over 20 mrd. kroner ved inngangen til 2020. Komiteen merkar seg at Frimannslund meinte at etterslepet ideelt sett burde vore ned mot null, og at det ikkje går veldig mykje lenger, slik som det held på no. Komiteen registrerer også at samtidig med at det vert gjort omfattande investeringar i store investeringsprosjekt, så har Bane NOR ifølgje Riksrevisjonen ikkje god nok kontroll med kostnadane.»

Etter flertallets syn kunne undersøkelsen med fordel ha gitt Stortinget et mer helhetlig bilde av forholdet mellom investeringer, kostnadskontroll og tilbudet til de reisende på jernbanen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, ser med stor bekymring på at omfanget av forsinkelser og innstillinger på jernbanen øker, til tross for de økte midlene til sektoren over år. Transportsektoren står for store utslipp, og skal klimamålene nås, må flere reise med tog. Dette flertallet viser til Jernbanedirektoratets kundeundersøkelser, som viser at det viktigste for de reisende er at toget går og ikke blir forsinket. Med det omfanget av forsinkelser og innstillinger vi nå ser, risikerer vi at mange mister motet, slutter å reise med tog og i stedet velger mer forurensende transportformer som fly eller bil.

Dette flertallet viser til at Riksrevisjonen trekker frem dårlig samordning som en av årsakene til utfordringene i sektoren. Riksrevisjonen peker på at jernbanesektoren er fragmentert med mange ulike aktører. Riksrevisjonen skriver at

«nokre mindre feil hos ein eller fleire aktørar kan få konsekvensar for jernbanesystemet samla sett»

og at

«undersøkinga viser at fleire av aktørane i sektoren manglar tydelege insentiv til å handle til det beste for jernbanesystemet samla sett» (side 17).

Dette flertallet mener dette er en direkte konsekvens av regjeringen Solbergs jernbanereform, som delte jernbanesektoren opp i mange ulike selskaper. Dette flertallet mener oppsplittingen har gjort det vanskeligere å plassere ansvar og drive politisk kontroll av sektoren, og derav fått negative konsekvenser for togtilbudet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener det er positivt at regjeringen nå er i gang med å gjennomføre tiltak som bidrar til bedre samordning blant annet knyttet til departementets styring av sektoren, en tydeligere rolle- og ansvarsdeling og et mer samordnet arbeid for å bedre driftskvaliteten.

Komiteen viser til at signalfeil er den største årsaken til forsinkelsestimer, og den nest største årsaken til innstillinger. Det nye digitale signalsystemet ERMTS er under innføring, og komiteen viser til samferdselsministerens svarbrev til Riksrevisjonen, hvor det fremgår at «det nye signalsystemet skal tas i bruk trinnvis på hele jernbanenettet frem mot 2034». Komiteen vil peke på de betydelige forsinkelsene i implementeringen av ERMTS, og slutter seg til Riksrevisjonens vurdering på side 15 av at

«forseinkinga i ERTMS-prosjektet inneber risiko for at feil i signal- og sikringsanlegget vil vere eit vedvarande problem i fleire år framover».

Komiteen vil også uttrykke bekymring for at utfordringene knyttet til ERTMS-prosjektet i tillegg medfører forsinkelser og økte kostnader for viktige tilbudsforbedringsprosjekter, som beskrevet i Samferdselsdepartementets budsjettforslag for 2025 i Prop. 1 S (2024–2025).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet ser at en gjennom regjeringens revidering av signalplan og en tydeliggjøring av plansystemet i sektoren er i gang med å minimere risikoen og de negative konsekvensene av forsinkelsene ved implementeringene av ERTMS, men mener det også er viktig at Samferdselsdepartementet identifiserer ytterligere tiltak for å minimere de negative konsekvensene.

Komiteen vil understreke viktigheten av at Samferdselsdepartementet så raskt som mulig identifiserer tiltak for å minimere risiko og de negative konsekvensene av forsinkelsene i implementeringen av ERMTS.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at bevilgningene til jernbane over få år har blitt fordoblet, og der en av hovedmålsettingene har vært høy driftsstabilitet. Dette medlem merker seg at målsettingen ikke er nådd, og at feil på infrastrukturen koster togkundene mer enn 600 mill. kr i året. Dette medlem mener at tilstanden for norsk jernbane er uholdbar, og at den negative utviklingen som oppleves, utvilsomt er regjeringens ansvar. Dette medlem merker seg at det over tid har vært rapportert om dårlig måloppnåelse for jernbanen med flere forsinkelser uten tilstrekkelig oppfølging fra departementet.

Dette medlem mener det tidligere var store utfordringer med strukturen i jernbanesystemet, der det var uklart hvem som hadde ansvaret for de ulike oppgavene i sektoren. Jernbanereformen ryddet opp i dette og laget en ny struktur med en klar ansvarsfordeling. Dette medlem legger til grunn at det er Samferdselsdepartementets oppgave å sørge for helheten i sektoren. Dette medlem mener at jernbanens manglende troverdighet som stabil transportaktør viser at regjeringen og departementet har sviktet sitt oppdrag.

Dette medlem viser til at Jernbanedirektoratet har som oppgave å sørge for samordning i sektoren og at det blir lagt et grunnlag for god kapasitetsutnyttelse, stabil drift og et kundevennlig transporttilbud. Dette medlem mener at Jernbanedirektoratet har sviktet i sitt oppdrag og ikke fulgt opp sin oppgave om samordningsansvar etter jernbanereformen. Videre har Samferdselsdepartementet sviktet i sin oppfølging av direktoratet. Dette medlem mener det var gode grunner til å opprette Jernbanedirektoratet som del av jernbanereformen. Praksis viser imidlertid at jernbanedirektoratet fremstår som overflødig, og at oppgavene bør ivaretas av departementet. Dette medlem mener at å overføre Jernbanedirektoratets oppgaver til departementet vil sørge for både en nødvendig ansvarliggjøring og en frigjøring av ressurser som kan brukes på andre oppgaver i sektoren. Dette medlem viser i denne sammenheng til Fremskrittspartiets forslag om endringer i jernbanereformen, jf. Dokument 8:79 S (2023–2024) og Innst. 240 S (2023–2024), og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere å overføre Jernbanedirektoratets oppgaver til Samferdselsdepartementet.»

Komiteens medlem fra Rødt er enig i at dagens organisering av jernbanen klart bidrar til problemene vi står i, men mener samtidig at en prosess for å samle jernbanen ikke kan konkludere før den er startet, slik forslaget fra Fremskrittspartiet i realiteten legger opp til. Selv om målet etter dette medlems syn må være å samle norsk jernbane under en felles paraply og i offentlig regi, hvor alle drar i samme retning, så er det ikke mulig å si nøyaktig hvordan en slik organisasjon bør se ut og fungere. Dette medlem understreker viktigheten av at en samling av jernbanen må skje i tett dialog med de ansatte og deres organisasjoner, slik at vi ikke nok en gang får en reform over hodene på dem som faktisk kjører togene og utfører vedlikeholdet.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at jernbanesektoren er preget av et for svakt vedlikehold, manglende fornying og et vedlikeholdsetterslep som fortsatt er økende. Dette medlem legger til grunn at dersom denne utviklingen får fortsette, vil problemene med driftsavbrudd bare øke i omfang. Dette medlem viser til at det er Bane NOR som er ansvarlig for jernbaneinfrastrukturen, vedlikehold og fornying. Det er uholdbart at Bane NOR fortsatt planlegger for et vedlikehold av infrastrukturen som ikke sørger for at videre forfall opphører. Det er imidlertid, etter dette medlems oppfatning, Samferdselsdepartementets ansvar å sette Bane NOR i stand til kapasitetsmessig å kunne stoppe forfallet. Dette medlem mener at regjeringen og Samferdselsdepartementet har sviktet i å gi Bane NOR tydelige styringssignaler og økonomisk forutsigbarhet til å kunne forvalte sitt ansvar for infrastrukturen. Dette medlem forventer at regjeringen umiddelbart tar ansvar for å gi Bane NOR nødvendig forutsigbarhet og rammebetingelser for å kunne stoppe forfallet i jernbaneinfrastrukturen, og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at Bane NOR får rammebetingelser til å kunne planlegge for et nivå på vedlikehold og fornying som stopper forfallet på jernbaneinfrastrukturen.»

Komiteens medlem fra Rødt deler vurderingen til Fremskrittspartiet om at Bane NOR må settes i stand til å planlegge for et nivå på vedlikehold og fornying som stopper forfallet på infrastrukturen. Det trengs en forpliktende plan over flere år om å først trappe opp kapasiteten og deretter trappe opp det faktiske vedlikeholdet. Dette medlem viser til Rødts øvrige merknader i denne saken hvor spørsmålet er redegjort for mer i detalj, men påpeker at dette er problemstillinger som må håndteres gjennom statsbudsjettet. Dette medlem viser til Rødts alternative forslag til statsbudsjett for 2025, hvor det er foreslått å sette av 100 mill. kroner til formålet «opptrappingsplan Bane Nor: Flere ansatte, planlegge for mer vedlikehold fremover».

Dette medlem viser til regjeringen Solbergs jernbanereform, som i praksis var en reform for oppsplitting og konkurranseutsetting av jernbanen. Konsekvensen av reformen er en stor økning i byråkrati og antall direktører, samtidig som sektoren har utviklet seg i feil retning. Dette medlem vil her spesielt trekke frem: Jernbanen er dyrere i drift enn før. Vedlikeholdsetterslepet er økt. Forsinkelser og innstillinger er økt. Det er blitt vanskeligere å orientere seg for de reisende. Gjennomgående reiser er blitt dyrere og rabattordningene mer uoversiktlige. Anbudsmodellen svekker både departementets og Stortingets styringsmulighet og de ansattes medvirkningsmulighet. Dette medlem viser til at å vurdere konsekvensene faller utenfor formålet til Riksrevisjonens undersøkelse, men merker seg at Riksrevisjonen blant annet skriver at «Jernbanesektoren har ei fragmentert organisering med mange aktørar», og videre at «det er kritikkverdig at aktørane og bruken av verkemiddel har vore for dårleg samordna». Dette medlem ser mange av problemene Riksrevisjonen påpeker i undersøkelsen i direkte sammenheng med jernbanereformen et tiår tilbake.

Dette medlem viser til at Bane NOR har begrenset kapasitet til å øke fornyingen av jernbaneinfrastruktur på kort sikt. For 2025 vurderer Bane NOR at de bare kunne nyttiggjort seg en økt bevilgning på om lag 300 mill. kroner utover de om lag 5,5 mrd. kronene som er foreslått i statsbudsjettet. Det tilsvarer en økning på bare 5,45 pst. Dette medlem viser til Nasjonal transportplan 2025–2036. Der er det anslått et gjennomsnittlig årlig bevilgningsbehov i tolvårsperioden på 8,1 mrd. kroner for å unngå at vedlikeholdsetterslepet fortsetter å øke. I tillegg kommer behovet for ordinære investeringer i fornyelse av infrastruktur. Dette medlem viser til Riksrevisjonens undersøkelse, som viser at om lag én av fire forsinkelsestimer og over halvparten av alle ikke-planlagte innstillinger kan forklares med feil i og ved sporet, feil ved signalanlegget og feil ved strømforsyningen. Undersøkelsen ser dette i sammenheng med det stadig økende vedlikeholdsetterslepet. Med tradisjonell beregningsmetode for vedlikeholdsetterslep har etterslepet økt sammenhengende i perioden 2019 til 2024, og etterslepet var høyere i 2024 enn ti år tidligere. Dette medlem konkluderer derfor med at det er behov for en opptrappingsplan for vedlikehold og fornying av jernbaneinfrastruktur, som i tillegg til økte bevilgninger direkte til fornying også må inkludere økte bevilgninger til styrking, drift og flere ansatte i de operative delene av Bane NOR, slik at foretaket faktisk får kapasitet til å utføre alt arbeidet som trengs.

Dette medlem viser til at Samferdselsdepartementet fra og med statsbudsjettforslaget for 2025 har endret beregningsmetode for vedlikeholdsetterslep på jernbanen. Den nye beregningsmåten tar hensyn til reell levetid på infrastrukturen, noe som i teorien gjør den mer presis. Men det betyr samtidig at det blir et brudd i tidsserien, og at det ikke blir mulig å sammenlikne nå-situasjonen med tidligere år eller vurdere utviklingen over tid. Den nye metoden gjør det også vanskelig å sammenlikne endringer i vedlikeholdsetterslep fra ett år til det neste. Dette medlem mener at vedlikeholdsetterslepet, i alle fall for en overgangsfase, bør beregnes med ny og gammel metode samtidig, for slik å synliggjøre utviklingen over tid og gi Stortinget et bedre beslutningsgrunnlag for bevilgninger.