1. Sammendrag

For at jernbanen skal kunne spele ei nøkkelrolle i å løyse transportbehova i framtida på ein miljøvennleg måte, må han oppfylle forventningar til kvalitet. Eit føreseieleg togtilbod er avgjerande for både person- og godstrafikk. Kundeundersøkingar viser at det viktigaste for dei reisande er at toget kjem og går når det skal.

I 2023 blei det gjennomført om lag 78 millionar reiser med persontog innanlands i Noreg, og det blei transportert om lag 32 000 tonn gods.

Forseinkingar og innstillingar utgjer ein kostnad for samfunnet. Jernbanesektoren sjølv har anslått at feil på infrastrukturen kostar dei reisande 600 mill. kroner i året. Då har ein ikkje teke med andre feil som fører til forseinkingar og innstillingar, og kostnadene for godstransporten kjem også i tillegg.

Det har vore ein stor vekst i løyvingane til drift, vedlikehald, fornyingar og investeringar i jernbaneinfrastrukturen sidan 2016. Løyvingane er nær dobla med ein reell auke på 12,6 mrd. kroner frå om lag 13,7 mrd. kroner i 2016 til om lag 26,3 mrd. kroner i 2024. Eitt mål med løyvingane i denne perioden har vore høg driftsstabilitet. Av den totale løyvinga på 26,3 mrd. kroner i 2024 er om lag 8,9 mrd. kroner til drift, vedlikehald og fornying og om lag 17,4 mrd. kroner til investeringar. Hovudskilnaden mellom investering og fornying er at investering er bygging av nye banestrekningar, medan fornying er tiltak som forbetrar eksisterande infrastruktur.

Riksrevisjonens oppfølging av Dokument 3:11 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøkelse av effekten store investeringer i jernbanen har på togtilbudet i 2021 viste ei negativ utvikling når det gjaldt forseinkingar og innstillingar. Kontroll- og konstitusjonskomiteen meinte derfor at saka burde følgjast vidare, jf. Innst. 126 S (2021–2022). Riksrevisjonen følgjer opp saka i denne undersøkinga.

Koronapandemien førte til færre passasjerar og togavgangar og dermed til færre forseinkingar og innstillingar i 2020 og første halvår 2021. Hausten 2021 var det igjen mange forseinkingar på jernbanen, særleg rundt Oslo. Problema har halde fram i 2022, 2023 og i byrjinga av 2024.

Målet med undersøkinga til Riksrevisjonen er å belyse årsaker til forseinkingar og innstillingar på jernbanen og vurdere korleis styresmaktene har arbeidd med å redusere forseinkingane og innstillingane.

Undersøkinga omfattar i hovudsak perioden 2016–2023, men enkelte analysar viser utviklinga frå 2010.

Rapporten blei lagd fram for Samferdselsdepartementet ved brev 16. februar 2024. Departementet har i brev 22. mars 2024 til Riksrevisjonen gitt kommentarar til rapporten. Kommentarane er i hovudsak innarbeidde i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Rapporten, oversendingsbrevet frå riksrevisorkollegiet til departementet 26. april 2024 og svaret frå statsråden 13. mai 2024 følgjer som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.1 Konklusjonar

  • Omfanget av forseinkingar og innstillingar har auka.

  • Måla for driftsstabilitet har ikkje vore nådde på fleire år.

  • Iverksette tiltak og sentrale verkemiddel har hatt liten effekt på måloppnåinga.

    • Jernbaneinfrastrukturen har vore for dårleg halden ved like og har mangla fornying.

    • Samordninga av aktørar og verkemiddel har vore for dårleg.

    • Dei økonomiske insentiva har i for liten grad bidrege til å førebyggje driftsavvik.

    • Ruteplanen har ikkje vore robust.

1.2 Overordna vurdering

Kritikkverdig

  • Det er kritikkverdig at ein stor del av toga ikkje er i rute, og at omfanget av forseinkingar og innstillingar på jernbanen har auka.

  • Det er kritikkverdig at

    • det i fleire år har vore rapportert om dårleg måloppnåing og auka omfang av forseinkingar og innstillingar utan at Samferdselsdepartementet har gjennomført tilstrekkelege tiltak for å nå måla

    • jernbaneinfrastrukturen er dårleg halden ved like og manglar fornying

    • aktørane og bruken av verkemiddel har vore for dårleg samordna

    • dei økonomiske insentiva i for liten grad har bidrege til å førebyggje driftsavvik

1.3 Utdjuping av konklusjonar

1.3.1 Omfanget av forseinkingar og innstillingar har auka

Det har vore eit mål over mange år å skape eit godt og attraktivt togtilbod for både privatpersonar og næringsliv. Eit godt og attraktivt togtilbod betyr at jernbanen må ha høg driftsstabilitet, det vil seie vere påliteleg og ha god framkomelegheit og kapasitet.

Riksrevisjonen har berekna andelen tog som er i rute, forseinka eller innstilte. I berekningane av tog i rute er alle forseinkingar og innstillingar tekne med. Dette er til skilnad frå rapporteringa i budsjettproposisjonane der til dømes planlagde innstillingar som følgje av arbeid i spor ikkje er med.

Andelen persontog i rute blir redusert frå 2016 til 2023. Nedgangen er på 7,7 pst. og kjem av ein auke i både innstillingar og forseinkingar. I 2023 var totalt 75,9 pst. av persontoga i rute. Dette er det dårlegaste resultatet i undersøkingsperioden. I 2023 var om lag 12 pst. av persontoga forseinka ved endestasjonen, 8 pst. var planlagde innstilte på grunn av vedlikehaldsarbeid, medan 4 prosent av innstillingane oppstod på grunn av uventa feil eller hendingar.

Jernbanedirektoratet sine kundeundersøkingar viser at det aller viktigaste for dei som reiser, er at toget dei planlegg å reise med, ikkje blir forseinka eller innstilt. Den siste kundeundersøkinga i 2023 viste at dei reisande er mindre fornøgde med togtilbodet enn før. Manglande punktlegheit var ei av hovudårsakene til dette.

Kvar gong eit tog er forseinka til ein stasjon, blir forseinkinga registrert. Forseinkingstimar er summen av forseinkingane av alle toga og eit uttrykk for det totale omfanget av forseinkingane. I 2023 var det om lag 37 000 forseinkingstimar: 22 000 timar for persontoga og 15 000 timar for godstoga. Dette er til saman 12 000 fleire forseinkingstimar enn i 2016.

62,3 pst. av godstoga var i rute i 2023. Det vil seie at 37,7 pst. av godstoga var forseinka eller innstilte. Dersom vi samanliknar med persontoga, er godstoga i større grad forseinka enn persontoga. I 2023 var 20 pst. av godstoga forseinka ved endestasjonen.

Godstogselskapa, som persontogselskapa, er påverka av innstillingar som følgje av planlagt vedlikehald. Det er liten variasjon i perioden 2016–2022 når det gjeld innstillingar som har oppstått på grunn av uventa feil og hendingar, men i 2023 auka desse betydeleg.

For godsselskapa er det viktig at det ikkje oppstår feil som stoppar trafikken, slik at dei må flytte store mengder gods over til veg. Forseinka leveransar skaper eit dårleg omdøme for godstransporten på jernbanen.

Ein driftsstabil jernbane er avgjerande for at toget skal vere konkurransedyktig overfor andre transportmiddel. Det gjeld både person- og godstrafikk. Kundeundersøkingar viser at det viktigaste for dei reisande er at toget kjem og går når det skal. Undersøkinga viser at omfanget av forseinkingar og innstillingar har blitt større i løpet av perioden 2016–2023. Slik Riksrevisjonen vurderer det, kan det auka talet på forseinkingar og innstillingar ha svekt attraktivitet, tillit og omdøme til jernbanen. Riksrevisjonen meiner at det er kritikkverdig at ein stor del av toga ikkje er i rute, og at omfanget av forseinkingar og innstillingar på jernbanen har auka.

1.3.2 Måla for driftsstabilitet har ikkje vore nådde på fleire år

Samferdselsdepartementet har gjennom Nasjonal transportplan og dei årlege budsjettproposisjonane til Stortinget sett mål for driftsstabiliteten på jernbanen. Driftsstabiliteten blir målt gjennom indikatorane punktlegheit og regularitet.

Det er eit mål at minst 90 prosent av alle persontog og godstog skal vere punktlege. Rapporteringa i dei årlege budsjettproposisjonane viser at punktlegheitsmålet ikkje er nådd for verken persontog eller godstog sidan 2017. Unntaket er pandemiåra. I 2023 var punktlegheita på 81,1 pst. for persontog og 75,5 pst. for godstog. Dersom vi ser utviklinga i eit lengre perspektiv, er dette den lågaste punktlegheita for persontog sidan 2010.

I målingane av regulariteten er ikkje innstillingar som følgje av planlagt arbeid tekne med. Det er derfor ein større del av toga som blir innstilte, enn det som kjem fram av rapporteringa av regulariteten. Målet for regulariteten til persontoga var 99,2 pst. i perioden 2016–2022. Frå 2023 er målet justert ned til 97,7 pst. Det er ikkje sett mål for regulariteten til godstoga.

Regularitetsmålet blei ikkje nådd i undersøkingsperioden 2016–2023. Det blei heller ikkje nådd i nokon av åra når vi ser på utviklinga tilbake til 2010.

Det høyrer til ansvaret til styresmaktene å ha oversikt over tilstand og utviklingsbehov i sektoren og ha kunnskap om effektar og samanhengar mellom verkemiddel og måloppnåing. Om sentrale mål i sektoren ikkje blir nådde, må det som ledd i styringa bli henta inn informasjon som kan forklare kvifor. Informasjonen er viktig for å kunne vurdere om det er behov for nye eller endra verkemiddel, og tiltak for å nå måla.

Det er gjennomført fleire konkrete tiltak for å forbetre infrastrukturen, mellom anna klimatilpassingstiltak, sporfornyingar og byte av kontaktleidningsanlegg på nokre strekningar. Tiltaka har hatt ein positiv effekt på driftsstabiliteten på enkeltstrekningar, men har ikkje vore tilstrekkelege til at måla for driftsstabilitet har blitt nådde.

Ein gjennomgang av styringsdialogen mellom Samferdselsdepartementet og Jernbanedirektoratet viser at driftsstabilitet har vore eit tilbakevendande tema, særleg etter den dårlege måloppnåinga i 2018. I slutten av 2019 uttrykte direktoratet ei bekymring for at dei dårlege resultata for punktlegheit og regularitet kunne vere ein nedgåande trend. I 2020 og i første halvår 2021 var punktlegheita god, men regulariteten dårleg fordi tog blei innstilte som følgje av pandemien. Etter at trafikken tok seg opp igjen hausten 2021, blei det igjen mange forseinkingar, og punktlegheitsmålet blei så vidt nådd sjølv om det store delar av året var færre tog og langt færre reisande.

Først mot slutten av 2021 fekk Jernbanedirektoratet i oppdrag av Samferdselsdepartementet å utarbeide ein tiltaksplan for å oppnå betre driftsstabilitet og for å handtere driftsavvik. I 2022 låg tiltaksplanen føre. Ifølgje Jernbanedirektoratet var det per oktober 2023 mogleg å sjå resultat av tiltak på enkeltstrekningar, men ikkje mogleg å måle direkte effektar på driftsstabiliteten på eit aggregert nivå. Etter Riksrevisjonens vurdering kan iverksette tiltak få effekt på lengre sikt, men det har vore gjennomført få tiltak som har betra resultata på kort sikt.

Med unntak av koronaåra 2020 og 2021 har ikkje punktlegheitsmålet blitt nådd sidan 2017. Regularitetsmålet har ikkje blitt nådd i nokon av åra i undersøkingsperioden. Indikatorane for driftsstabilitet har hatt ei negativ utvikling, færre tog er i rute i 2023 enn tidlegare, og det er dermed stadig fleire forseinkingar og innstillingar for brukarane av jernbanen.

Riksrevisjonen meiner det er kritikkverdig at det i fleire år har vore rapportert om dårleg måloppnåing og auka omfang av forseinkingar og innstillingar utan at Samferdselsdepartementet har gjennomført tilstrekkelege tiltak til at måla blir nådde.

1.3.3 Iverksette tiltak og sentrale verkemiddel har hatt liten effekt på måloppnåinga

1.3.3.1 Jernbaneinfrastrukturen har vore dårleg halden ved like og har mangla fornying

Løyvingane til drift, vedlikehald, fornying og investeringar på jernbanen er nær dobla sidan 2016. Det er særleg løyvingane til investeringar som har auka, auken er på om lag 10 mrd. kroner frå om lag 7,5 mrd. i 2016 til 17,4 mrd. i 2024 (reelle tal). Nivået på midlar løyvde til drift, vedlikehald og fornyingar har lege meir stabilt, men har hatt ein auke frå 6,2 mrd. kroner i 2022 til 8,9 mrd. kroner både i 2023 og 2024. Feil i infrastrukturen er hovudårsaka til forseinkingar og innstillingar

Årsaker til forseinkingar og innstillingar blir registrerte i Bane NORs trafikkinformasjons- og oppfølgingssystem (TIOS). Feil som kjem av infrastruktur, er Bane NORs ansvar. Feil som togselskapa har ansvaret for, handlar mellom anna om feil på toga, manglande personell og for lange stasjonsopphald. Utanforliggjande forhold er årsaker som verken Bane NOR eller togselskapa blir haldne ansvarlege for. Utanforliggjande forhold vil typisk vere uvêr, ras og påkøyrslar. Følgjeforseinkingar, som blir registrerte i kategorien trafikkavvikling, er alle etterfølgjande forseinkingar når ei hending har oppstått. Eit døme er at tog som i utgangspunktet er i rute, må vente på eit forseinka tog.

Innstillingar på jernbanen kan delast inn i planlagde og ikkje-planlagde innstillingar. For å fornye og halde ved like infrastrukturen er det nødvendig for Bane NOR å arbeide i og ved sporet. Dette arbeidet kan ofte ikkje finne stad parallelt med ordinær togtrafikk. Undersøkinga viser at dei aller fleste innstillingane på jernbanen er planlagde innstillingar på grunn av arbeid i spor. I perioden 2016–2023 utgjorde dette om lag 57 prosent av alle innstillingane.

Når det gjeld dei ikkje-planlagde innstillingane og forseinkingane, viser undersøkinga at ulike typar av feil i infrastrukturen er registrerte som hovudårsakene til desse i perioden 2016–2023.

Auken i talet på forseinkingstimar i perioden fordelar seg på alle årsakskategoriane: Infrastruktur, togselskapa, utanforliggjande og trafikkavvikling. Talet på innstillingar inneheld både planlagde og ikkje-planlagde innstillingar. Kategorien infrastruktur, som Bane NOR har ansvaret for, er årsak til flest innstillingar. Denne kategorien har auka i perioden, og særleg frå 2022 til 2023.

Undersøkinga viser at om lag 24 pst. av forseinkingstimane og over 50 pst. av alle ikkje-planlagde innstillingar kan forklarast med

  • feil i og ved sporet (bane)

  • feil ved signalanlegget (sikrings-/signalanlegg, fjernstyring)

  • feil ved straumforsyninga (elkraft/kontaktleidningsanlegg)

Feil i infrastrukturen kan ha store konsekvensar for togtrafikken og for dei reisande. Blant dei feila i jerbaneinfrastrukturen som har ført til store forseinkingar og mange innstillingar dei siste åra, er brannen ved Sandefjord stasjon i juli 2021 forårsaka av ei kortslutning i straumforsyningsanlegget, jordfeilen på Oslo S i september 2022, forseinking i planlagt arbeid ved Nygårdstangen–Bergen–Fløen sommaren 2022 og driftsstansen på grunn av problem med straumforsyninga på Follobanen ved årsskiftet 2022/2023.

Av feil som kan tilskrivast togselskapa, viser undersøkinga at feil på toga og tog som kjem for seint frå fråsettingsspora (forseinka avgang) utgjer dei viktigaste årsakene til forseinkingstimar i undersøkingsperioden. Når det gjeld innstillingar, utgjer feil på toga om lag 8 pst. av alle ikkje-planlagde innstillingar. Undersøkinga viser at godstogselskapa har fleire feil på toga enn persontogselskapa og oftare kjem seint frå fråsettingsspor.

Trafikkavvikling blir brukt som nemning på følgjeforseinkingar. Følgjeforseinkingar er forseinkingar som kjem av ei tidlegare forseinking eller hending. Følgjeforseinkingar er i 2022 og 2023 registrerte som årsaka til flest forseinkingstimar.

Vêrhendingar og påkøyrslar er døme på utanforliggjande forhold som ingen av jernbaneaktørane har ansvar for. Totalt i undersøkingsperioden blir denne typen hendingar registrert som årsak til om lag seks prosent av innstillingane. Talet på innstillingar varierer mykje frå år til år. I 2023 var uvêret «Hans» ei slik hending. Av årsaker til forseinkingstimar som er registrerte som utanforliggjande forhold, er forseinkingar frå Sverige den viktigaste årsaka. Undersøkinga viser at dette hovudsakleg gjeld godstog, som kan vere opptil ti timar forseinka.

Undersøkinga viser at det er nokre endringar i kva årsaker som utløyser forseinkingar og innstillingar over tid. Blant infrastrukturfeila er det ein tendens til at feil på banen blir registrerte som årsak til ein større andel av driftsforstyrringar i 2023 enn tidlegare år, medan andelen registrerte feil på signalanlegget går noko ned. Når det gjeld forseinkingstimar som togselskapa har ansvar for, er det ein gradvis auke frå 2016 til 2023 i andelen forseinkingar og innstillingar som kjem av feil på toga. Sjølv om det er variasjonar frå år til år, viser undersøkinga at det overordna er mange av dei same forholda – særleg feil i infrastrukturen – som forklarar problema med driftsstabiliteten.

Vedlikehaldsetterslepet aukar framleis

Vedlikehaldsetterslepet aukar framleis, og tilstanden på store delar av dagens jernbanenett er ikkje god nok. Den dårlege tilstanden fører ofte til feil som påverkar driftsstabiliteten i togtrafikken.

Det har vore ein stor auke i talet på hendingar som skaper driftsavbrot med store konsekvensar for togtrafikken. Dei fleste av desse skjer på grunn av feil i infrastrukturen. Dei fleste feila i infrastrukturen er feil i og ved sporet, feil i signal- og sikringsanlegget og feil ved straumforsyninga. Ifølgje persontogselskapa er det feil som lammar togtrafikken over lang tid, som gir jernbanen eit spesielt dårleg omdøme.

Riksrevisjonen har gjennom forvaltningsrevisjonar i 2016 og 2020 peika på manglar i arbeidet med drift, vedlikehald og fornyingar på jernbanen. Revisjonane har framheva at det har mangla styringsinformasjon både om tilstanden på infrastrukturen og om løyvingane til vedlikehald blir brukte effektivt.

Bane NOR har sett i gang arbeid med å få betre oversikt over tilstanden i infrastrukturen. Bane NOR har òg gått i gang med arbeidet med å innføre ein meir systematisk prosess for feiloppfølging. Dette inneber mellom anna å finne rotårsakene til gjentakande feil og å gjennomføre tiltak for å rette desse feila. Riksrevisjonen registrerer likevel at det står att å gjennomføre prosessen systematisk i heile føretaket.

Undersøkinga viser at feil i signal- og sikringsanlegget står for ein stor del av infrastrukturfeila som fører til forseinkingar og innstillingar. Jordfeilen på Oslo S, som varte i fleire dagar i september 2022, er eit døme på at det er komplisert og tidkrevjande å finne og rette feil i det gamle signal- og sikringsanlegget. Innføringa av det nye signal- og sikringsanlegget, ERTMS, har blitt forseinka. Riksrevisjonen vurderer det slik at forseinkinga i ERTMS-prosjektet inneber risiko for at feil i signal- og sikringsanlegget vil vere eit vedvarande problem i fleire år framover.

Bane NOR har sidan 2021 fått større fridom til å disponere løyvingar til investeringar, drift, vedlikehald og fornyingar. Undersøkinga viser at jernbaneinfrastrukturen har behov for vedlikehald og fornyingar. Midlar til jernbanen er løyvde, men mykje har ikkje blitt brukt, mellom anna på grunn av manglande framdrift i investeringsprosjekt. Det er mogleg for Bane NOR å mellombels omfordele midlar frå forseinka investeringsprosjekt til vedlikehald og fornyingar. Riksrevisjonen registrerer at Bane NOR har ein likviditetsreserve på om lag 9 mrd. kroner, og at midlane i liten grad har blitt omfordelte.

Riksrevisjonen meiner det er kritikkverdig at jernbaneinfrastrukturen er dårleg halden ved like og manglar fornying.

1.3.3.2 Samordninga av aktørar og verkemiddel har vore for dårleg

I trafikkavtalane med persontogselskapa er det ikkje teke omsyn til tilgjengeleg kapasitet i jernbanenettet

Jernbanedirektoratet skal sørgje for at det blir gjort gode avvegingar mellom kapasitetsutnytting, driftsstabilitet og eit attraktivt og kundevennleg rutetilbod. Direktoratet må òg sørgje for at det blir teke nok omsyn til behovet til godstransportørane når persontrafikktilbodet blir bestemt.

Staten ved Jernbanedirektoratet inngår fleirårige trafikkavtalar med togselskap om å drifte togtilbodet i Noreg. Avtalane er utforma slik at persontogselskapa har insentiv til å forbetre togtilbodet, mellom anna ved å tilby dei reisande fleire avgangar. Persontogselskapa søkjer årleg Bane NOR om tilgang til infrastruktur for toga dei planlegg å køyre (ruteleie). Selskapa søkjer om ruteleie for å innfri krava i trafikkavtalane og for å oppnå inntening.

Talet på persontog som staten har kjøpt gjennom trafikkavtalane, har i liten grad vore koordinert med kva som er tilgjengeleg kapasitet i jernbanenettet. Undersøkinga viser at Jernbanedirektoratet har inngått trafikkavtalar med persontogselskapa utan å ha teke omsyn til Bane NORs vurderingar av kva som er tilgjengeleg kapasitet i jernbanenettet. I tillegg opplever godstogoperatørar at dei blir tildelte ein stadig mindre del av tilgjengeleg kapasitet, fordi persontog blir prioriterte før godstog i tildelinga av ruteleie. Jernbanedirektoratet har opplyst at det skal innførast rutinar for å sikre betre dialog med Bane NOR når dei skal inngå avtalar i framtida.

Konsekvensen av den svake samordninga er at det ikkje alltid er samsvar mellom talet på persontog som er bestilte i avtalane, og kva det er realistisk å få plass til på jernbanenettet. Ein konsekvens av eit auka antal avgangar for persontog er at det blir mindre plass til godstog.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt at Jernbanedirektoratet skal innføre rutinar for å sikre dialog med Bane NOR om heilskapen i jernbanesystemet før det blir inngått trafikkavtalar med persontogselskapa. Det er likevel fleire år til det skal inngåast nye trafikkavtalar.

Det har mangla verkemiddel for heilskapleg styring og samordning

Styring og samordning sikrar at aktørane i sektoren løyser dei pålagde oppgåvene sine på ein mest mogleg effektiv måte. Jernbanedirektoratet har ansvaret for å gjere gode samla vurderingar på tvers av sektoren og for å sikre nødvendig samhandling og koordinering blant aktørane for å nå måla for jernbanen.

Jernbanen er eit lukka system med avgrensa kapasitet der aktørane er avhengige av kvarandre for å få systemet til å verke på ein god måte. Éin aktør sine handlingar påverkar andre aktørar og handlingsrommet deira. I eit slikt system må nokon samordne aktørane for å sikre at heilskapen blir vareteken, og sørgje for at dei vala som blir tekne, er til beste for brukarane av jernbanen. Denne rolla har Jernbanedirektoratet fått av Samferdselsdepartementet.

Ifølgje departementet har Jernbanedirektoratet tilstrekkelege verkemiddel for heilskapleg samordning, mellom anna gjennom instruks og avtalestyring med aktørane i sektoren. Ifølgje direktoratet har det ikkje myndigheit til å påleggje andre aktørar ei handling, men kan berre gi råd og innspel til andre aktørar i sektoren. Eit døme på korleis direktoratet jobbar med samordning, er at det har oppretta møtepunkt for samarbeid mellom aktørane i sektoren. Dette er gjort i samband med tiltaksplanen for betre driftsstabilitet. Riksrevisjonen ser positivt på at det er oppretta møtepunkt.

Undersøkinga viser likevel at det er fleire verkemiddel og aktørar i sektoren som ikkje har vore samordna. Dette gjeld særleg staten sitt kjøp av togtilbod i trafikkavtalane og ruteplanprosessen. Men det gjeld òg kjøp av nye togsett og utviklinga av verkstadskapasitet tilpassa dei nye toga.

Jernbanesektoren har ei fragmentert organisering med mange aktørar. Dersom éin aktør manglar førebyggjande tiltak eller ikkje har beredskap til å rette feil raskt, kan det føre til forseinkingar og innstillingar for brukarane av jernbanen. Nokre mindre feil hos ein eller fleire aktørar kan få konsekvensar for jernbanesystemet samla sett. Til dømes kan feil på tog eller manglande personell forseinke eit tog ut frå ein stasjon. Eit forseinka tog kan føre til at eit anna tog må vente ved kryssing. Slik kan den opphavelege forseinkinga forplante seg til andre tog. Særleg i rushtida, når det er tett trafikk, kan éi enkelt hending føre til mange forseinkingar. Undersøkinga viser at fleire av aktørane i sektoren manglar tydelege insentiv til å handle til det beste for jernbanesystemet samla sett.

Riksrevisjonen meiner det er kritikkverdig at aktørane og bruken av verkemiddel har vore for dårleg samordna. Etter Riksrevisjonens vurdering svekkjer dette moglegheitene til å nå målet om eit godt og driftsstabilt togtilbod.

1.3.3.3 Dei økonomiske insentiva bidreg i for liten grad til å førebyggje driftsavvik

Ytingsordninga har svakheiter

Ytingsordninga er eit økonomisk verkemiddel for å redusere forseinkingar og innstillingar på jernbanen. Ordninga omfattar Bane NOR og togselskapa. Ytingsordninga skal stimulere Bane NOR og togselskapa til å redusere forstyrringane på jernbanenettet til eit minimum. Det blir gitt bøter til aktøren som forårsakar driftsforstyrringar, og det blir betalt kompensasjon til aktørar som blir påverka av andre aktørar sine driftsforstyrringar. Godstogselskapa har til no ikkje fått kompensasjon for innstillingar som kjem av feil i infrastrukturen.

Godstogselskapa har ansvar overfor vareeigarane, og persontogselskapa har ansvaret for dei reisande. Togselskapa taper inntekter om toga ikkje går. Togselskapa meiner at dei reelle kostnadene dei har hatt når det har oppstått feil i infrastrukturen, ikkje på langt nær blir dekte av den kompensasjonen dei får frå Bane NOR. Togselskapa og Statens jernbanetilsyn meiner at satsane i ytingsordninga er for låge, og at dei har avgrensa effekt når det gjeld Bane NORs insentiv til å levere ein god infrastruktur.

Bane NOR på si side meiner at store aukar i det dei netto utbetaler til togselskapa, kan gå ut over vedlikehaldet av infrastrukturen. Bane NOR meiner at det er andre forhold enn ytingsordninga, til dømes oppdrag frå departementet og krav frå styret, som gir føretaket insentiv til å jobbe med å betre driftsstabiliteten.

Ytingsordninga er viktig for å gi aktørane insentiv til å førebyggje driftsforstyrringar. Insentiva i ordninga kan påverke kvaliteten og frekvensen på vedlikehald av infrastrukturen og toga. Det er usemje mellom aktørane om nivået på satsane i ytingsordninga. Riksrevisjonen viser til at Jernbanedirektoratet har vurdert ytingsordninga og funne store svakheiter ved ho.

Ansvaret for følgjeforseinkingar blir ikkje plassert

Følgjeforseinkingar er forseinkingar som kjem av ei tidlegare forseinking eller hending. Til dømes vil eit stasjonsopphald som blir lengre enn det som er planlagt i ruteplanen, føre til at toget kjem forseinka ut frå stasjonen. Dette kan igjen føre til at eit anna tog må vente, til dømes ved kryssing. Slik kan den opphavlege forseinkinga forplante seg vidare til andre tog. Særleg i rushtida, då det er tett trafikk, kan éi enkelt hending føre til mange følgjeforseinkingar.

Følgjeforseinkingar er registrerte som årsak til om lag 30 pst. av alle forseinkingstimar i perioden 2016–2023. Dei utløysande hendingane til desse følgjeforseinkingane blir likevel ikkje registrerte, og det kjem derfor ikkje fram kven som har ansvaret for at forseinkingane har oppstått. Bane NOR betaler for følgjeforseinkingane i ytingsordninga, medan togselskapa betaler ein høgare sats for andre hendingar for å kompensere for dette. Det betyr at følgjeforseinkingar blir ein samlepott, der både Bane NOR og togselskapa betaler – anten direkte eller indirekte. Det inneber at ansvaret for ein stor del av forseinkingstimane ikkje er plassert. Det kjem fram i undersøkinga at Bane NOR og togselskapa har ulike oppfatningar av kven som har ansvaret for desse.

Riksrevisjonen meiner det er positivt at Jernbanedirektoratet har teke initiativ til eit analysearbeid med mål om å undersøkje kva hendingar som utløyser følgjeforseinkingane. I samband med dette er det òg viktig å plassere ansvaret for følgjeforseinkingar hos dei aktørane som kan førebyggje hendingane som utløyser forseinkingane. Etter Riksrevisjonens vurdering kan mangel på ansvarsplassering ved utløysande hendingar som fører til følgjeforseinkingar, gjere at aktørane på jernbanen ikkje har tilstrekkeleg insentiv til å gjennomføre dei nødvendige førebyggjande tiltaka.

Riksrevisjonen meiner at det er kritikkverdig at dei økonomiske insentiva i for liten grad har bidrege til å førebyggje driftsavvik.

1.3.3.4 Ruteplanen har ikkje vore robust

Ruteplanen er eit verktøy både for utnytting og fordeling av kapasiteten på jernbanen og for trafikkstyringa på banen. Bane NOR har ansvaret for å lage den årlege ruteplanen. Det er eit mål at ruteplanen skal vere robust, noko som mellom anna inneber at han klarer å absorbere mindre driftsforstyrringar, og at han skal bidra til at forseinkingar i liten grad forplantar seg. Samtidig som Bane NOR skal konstruere ein robust ruteplan, skal føretaket ifølgje jernbaneforskrifta så langt som mogleg innvilge søknadene frå togselskapa om infrastrukturkapasitet.

Undersøkinga viser at det går fleire tog i 2023 enn tidlegare år. Det er om lag 461 000 persontog i ruteplanen i 2023, ein auke på 13,8 pst. samanlikna med 2016. Ifølgje Bane NOR ser det ut til at kapasitetsutnyttinga er for høg. Bane NOR viser til at utnyttinga er ved eit «knekkpunkt», der det å ta inn nokre ekstra tog i ruteplanen blir eit problem for punktlegheita.

Ruteplanen baserer seg på søknadene til togselskapa om ruteleie. Togselskapa er ansvarlege for å bestille ruter med tilstrekkeleg tid til stasjonsopphald, kryssing og snuing i samsvar med dei «tekniske» behova dei har. Bane NOR skal vurdere om snutidene som togselskapa søkjer om, er tilstrekkelege for at rutene skal vere køyrbare, at ruteplanen samla sett skal «gå opp», og at togframføringa skal vere sikker.

Bane NOR har gjort analysar av ruteplanane for 2022 og 2023 og funne at dei har akseptert ruter som i praksis ikkje lèt seg køyre, i alle fall ikkje dersom dei skal oppnå punktlegheitsmålet.

Høg utnytting av infrastrukturkapasiteten bidreg til fleire forseinkingar og gir større konsekvensar for togtilbodet når det oppstår eit avvik. Ved tett trafikk er det stor risiko for at driftsforstyrringar ikkje blir absorberte, og at forseinkingar forplantar seg. Det oppstår dermed følgjeforseinkingar.

Fleire tog på banen gir eit betre togtilbod til kundane, men krev høgare presisjon hos alle aktørane for at ein skal oppnå god punktlegheit. Auka kapasitetsutnytting gir òg auka behov for vedlikehald.

For å tilby eit godt togtilbod med lite forseinkingar og innstillingar må det vere ein balanse mellom tilgjengeleg kapasitet og talet på avgangar i ruteplanen. Riksrevisjonen registrerer at både Jernbanedirektoratet og Bane NOR meiner det er behov for betre analysar og modellar som viser korleis auka trafikk påverkar driftsstabiliteten.

Kapasiteten på jernbanen skal fordelast mellom persontog, godstog og vedlikehald. Når det gjeld fordelinga av kapasiteten og korleis han skal utnyttast, kan det vere motstridande interesser. Bane NOR har behov for kapasitet for å drive vedlikehald, medan togselskapa ønskjer å gi kundane eit godt tilbod med mange avgangar. Togselskapa ønskjer òg å tilby avgangar på dei mest attraktive tidspunkta for kundane, og det kan føre til at fleire selskap ønskjer dei same ruteleia.

Bane NOR sjølv meiner at kapasitetsutnyttinga per i dag ser ut til å vere for høg dersom ein skal nå punktlegheitsmålet. Undersøkinga viser at det går fleire tog på jernbanen i 2023 enn før, og at talet på følgjeforseinkingar aukar og er høgast i 2023. Ein robust ruteplan absorberer mindre driftsforstyrringar og forhindrar at forseinkingar forplantar seg. Riksrevisjonen meiner at ruteplanen ikkje har vore robust.

1.4 Tilrådingar

Riksrevisjonen tilrår at Samferdselsdepartementet følgjer opp den dårlege måloppnåinga med fleire tiltak som kan bidra til å redusere forseinkingar og innstillingar.

Riksrevisjonen tilrår at departementet sørgjer for

  • at Bane NOR bruker løyvde midlar til å gjennomføre vedlikehalds- og fornyingstiltak som har størst effekt på driftsstabiliteten

  • at aktørane får verkemiddel og insentiv som fremjar ein punktlegheitskultur i jernbanesektoren

  • at styringa og samordninga blir betre

  • at ruteplanen er robust

1.5 Svar frå statsråden

Dokument 3:14 (2023–2024) Riksrevisjonens undersøking av styremaktene sitt arbeid med å redusere forseinkingar og innstillingar på jernbanen blei sendt statsråden i Samferdselsdepartementet til uttale. Svaret frå statsråden følgjer som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.6 Fråsegn frå Riksrevisjonen til svar frå statsråden

Riksrevisjonen har ingen fleire merknader i saka.

Neste kapittel