Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Frode Jacobsen og Kirsti Leirtrø, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, fra Venstre, Grunde Almeland, og fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, viser til forslagsstillerens beskrivelse av bakgrunnen for forslaget, hvor det vises til at dette er domstolkommisjonens forslag til helhetlig grunnlovsvern for domstolene, jf. NOU 2020: 11 Den tredje statsmakt – Domstolene i endring.

Komiteen merker seg at forslaget til et helhetlig grunnlovsvern for domstolene er godt utredet og begrunnet. Den bredt sammensatte domstolkommisjonen har innhentet synspunkter fra eksterne utredninger, blant annet Norges institusjon for menneskerettigheters temarapport «Menneskerettslige rammer for domstolenes uavhengighet» om konstitusjonelle og internasjonale krav til uavhengige domstoler. Forslagene har også vært gjenstand for en bred høring.

Komiteen legger til grunn for sine vurderinger den delen av domstolkommisjonens utredning som omhandler hvordan domstolenes uavhengighet kan sikres et helhetlig vern gjennom grunnlovfesting. Komiteen er enig med domstolkommisjonen i at utover de mest sentrale forhold for domstolenes funksjonsevne som bør grunnlovfestes, bør Grunnlovens prinsipp om uavhengige domstoler først og fremst følges opp gjennom alminnelig lovgivning.

Komiteen viser også til den muntlige høringen som ble arrangert 14. mars 2024, hvor representanter fra det sentrale juridiske miljøet var til stede for å gi sine vurderinger av forslagene og for å besvare komiteens spørsmål.

Komiteen registrerer at et flertall av høringsinstansene i Justis- og beredskapsdepartementets høring om domstolkommisjonens rapport, i tillegg til samtlige av de som deltok på komiteens åpne høring, er av den oppfatning at de foreslåtte grunnlovsendringene vil gi et godt og viktig grunnlag for å styrke domstolenes uavhengighet i Grunnloven, og at dette vil være i tråd med formålet om å sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene i Grunnloven § 2.

Samtidig har komiteen merket seg at enkelte instanser, som blant annet LO, har uttrykt særlig bekymring for grunnlovfesting av en uavhengig domstolsadministrasjon og et uavhengig innstillingsråd. Disse synspunktene er også tatt med inn i komiteens vurderinger. Avklaringer og presiseringer i denne innstillingen er gjort for å imøtekomme noe av den bekymringen som er kommet frem, og som ble kommentert i komiteens høring.

Før komiteen går inn på de enkelte forslag, vil komiteen understreke at man i Norge i dag ikke opplever utfordringer knyttet til domstolenes uavhengighet. Prinsippet om domstolenes uavhengighet ble ansett som en opplagt følge av maktfordelingsprinsippet Grunnloven bygde på da den ble vedtatt i 1814.

Videre har de endringer som ble gjort i kjølvannet av den forrige domstolkommisjonen på begynnelsen av 2000-tallet, hvor det blant annet ble opprettet et uavhengig innstillingsråd og en domstoladministrasjon, i større grad enn tidligere sikret domstolenes uavhengighet. Med vedtaket i 2014 om ny bestemmelse i Grunnloven § 95 som slår fast at «Statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet», ble uavhengigheten ytterligere fastslått. Komiteens forståelse er at grunnlovfesting av domstolenes funksjon, gjennom denne innstillingen, er en kodifisering av gjeldende lovgivning.

Selv om våre domstoler og dommere er uavhengige i sin dømmende virksomhet, viser erfaringen internasjonalt at også land vi sammenlikner oss med, opplever press på domstolenes uavhengighet. Denne utviklingen har illustrert betydningen av skranker mot inngripen i domstolenes virksomhet og ført til økt oppmerksomhet om betydningen av uavhengige domstoler.

Komiteen er derfor enig med kommisjonen i at enkelte garantier for uavhengige domstoler i vårt rettssystem er så viktige at det er god grunn til å gi dem et særskilt grunnlovfestet vern. Selv om det i dagens samfunnsforhold ikke fremstår som nærliggende at et alminnelig flertall i Stortinget vil true domstolenes uavhengighet gjennom endring av formell lov, kan det etter komiteens syn ikke utelukkes at dette vil stille seg annerledes i fremtiden. Utviklingen internasjonalt, også i enkelte europeiske land, viser at det også i demokratiske stater raskt kan etableres politiske flertall som ønsker å utøve innflytelse over rettsvesenet på en måte som alvorlig truer domstolenes uavhengighet.

Komiteen vurderer det dithen at domstolkommisjonens vurdering av hvilke forhold som er så sentrale for domstolenes funksjonsevne og uavhengighet at de bør gis et særskilt vern i Grunnloven, er fattet på bakgrunn av utviklingen internasjonalt, hvor domstolenes uavhengighet har blitt truet blant annet ved å endre antallet dommere i Høyesterett og endre pensjonsalder og dermed endre sammensetning av domstolen. Komiteen viser til at de forholdene kommisjonen peker ut som særlige sentrale, er: domstolshierarkiet, høyeste antall dommere i Høyesterett, prosedyren for utnevnelse av dommere, dommernes stillings- og forflytningsvern og prinsippet om at statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene.

Komiteen vil også fremheve et annet aspekt ved den internasjonale utviklingen som har betydning for saken. Situasjonen i dag er, avhengig av hvilken demokratimodell man legger til grunn, at bare mellom åtte og tretten prosent av verdens befolkning lever i et demokrati. Det liberale demokratiet som sådan er under press. Det er, slik komiteen oppfatter det, stor konsensus i det norske parlamentet om at Norge skal arbeide aktivt for å fremme demokrati som statsform utenfor Norges grenser. Tanken bak er at det i en verden hvor liberale demokratier er i mindretall, vil skapes hindre for de som fortsatt er det, sikkerhetspolitisk så vel som handelspolitisk. Komiteen mener på sin side at det også bør innebære at man trygger maktfordelingsprinsippet og dermed rettsstaten også i Norge. Riktignok nyter den norske rettsstaten i dag stor tillit internasjonalt med god og hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom statsmaktene hvor det også er gjensidig tillit, og knapt noen vil hevde at Norge ikke har uavhengige domstoler.

Komiteen mener denne oppfatningen vil kunne bli satt under press, oppfattet feil eller sende feil signaler – og vil kunne brukes av stater og grupperinger som ikke ønsker uavhengige domstoler som en selvfølgelig del av en rettsstat – hvis Norge, nå når forslaget først er til behandling, ikke vedtar et forsterket vern av uavhengige domstoler gjennom grunnlovfesting.

Komiteen støtter forslaget i romertall I om å flytte gjeldende § 87 til § 86, slik at § 86 nytt femte ledd skal lyde:

«De nærmere forskrifter om sammensetningen av Riksretten og saksbehandlingen fastsettes ved lov.

-

Dei nærare reglane om samansetjinga av Riksretten og om saksbehandlinga blir fastsette i lov.»

Dette vil frigjøre § 87 til en ny bestemmelse om domstolshierarkiet.

Komiteen støtter videre forslaget i romertall III om en språklig endring i § 88, slik at bestemmelsen i § 88 første ledd på bokmål skal lyde:

«Høyesterett dømmer i siste instans. Begrensninger i adgangen til å få Høyesteretts avgjørelse kan bestemmes ved lov.»

Komiteen vil i det videre knytte noen betraktninger til de fem områdene domstolkommisjonen har pekt på som særlig viktige for å ivareta uavhengige domstolers funksjon, og forslagene som er fremmet i forlengelsen av disse.

Det er foreslått å grunnlovfeste de alminnelige domstoler i § 87

Komiteen mener det kan være positivt å synliggjøre lagmannsrettene og tingrettene i Grunnloven. Det oppstilles heller ikke noe krav om uavhengighet for lagmannsrettene og tingrettene, men forslaget kan, slik komiteen ser det, sikre stabilitet og vern mot endringer av dagens domstolshierarki. Komiteen vil understreke at en grunnlovfesting ikke er til hinder for at saker kan gå direkte til lagmannsretten, eller til hinder for å opprette særdomstoler (som jordskifteretten, trygderetten eller Utmarksdomstolen for Finnmark). Komiteen vil med denne presiseringen slutte seg til forslaget, alternativ 1, slik at § 87 skal lyde:

«De alminnelige domstolene er Høyesterett, lagmannsrettene og tingrettene. De behandler og avgjør sivile saker og straffesaker.

-

Dei allmenne domstolane er Høgsterett, lagmannsrettane og tingrettane. Dei behandlar og avgjer sivile saker og straffesaker.»

Det er foreslått en grunnlovfesting av antallet dommere i Høyesterett i § 88 annet ledd

Gjeldende § 88 annet ledd, som fastslår at Høyesterett skal bestå av en justitiarius og minst 4 dommere, setter ingen begrensning oppad på hvor mange dommere Høyesterett kan bestå av. Det vil etter komiteens mening kunne innebære at den lovgivende forsamling, for å sikre seg politisk kontroll over domstolene, kan utvide antallet dommere og på den måten redusere innflytelsen til de eksisterende dommerne. Komiteen har også vurdert hvorvidt antallet dommere bør settes til maksimum 19 eller 21 i tillegg til justitiarius, og har valgt å legge vekt på at Høyesterettsjustitiarius Toril Marie Øie i komiteens høring pekte på behovet for nødvendig fleksibilitet for Høyesterett. Komiteen slutter seg til alternativ 1 i romertall IV i forslaget. I tillegg vil komiteen åpne for at det ved sykdomsfravær bør være en snever adgang til å konstituere dommere slik at det kan være 23 dommere i en begrenset periode. § 88 annet ledd første punktum skal etter dette lyde:

«Høyesterett skal bestå av en justitiarius og minst 4, høyst 21, andre medlemmer.

-

Høgsterett skal vere samansett av ein justitiarius og minst 4, høgst 21, andre medlemmer.»

Komiteen viser videre til forslag i romertall V om å flytte bestemmelsen i gjeldende § 91 til § 88 og samtidig modernisere bestemmelsen språklig. § 88 annet ledd nytt annet punktum skal etter dette lyde:

«Ingen kan utnevnes til medlem av Høyesterett før fylte 30 år.

-

Ingen kan utnemnast til medlem av Høgsterett før dei har fylt 30 år.»

I romertall VI blir det foreslått et nytt § 88 tredje ledd. Bestemmelsen flyttes fra gjeldende § 90. Komiteen støtter forslaget, slik at § 88 nytt tredje ledd skal lyde:

«Høyesteretts dommer kan ikke i noe tilfelle påankes.

–

Ein høgsterettsdom kan ikkje i noko tilfelle ankast.»

Det er foreslått grunnlovfesting av innstillingsrådets rolle i § 90 første ledd

Slik komiteen forstår det, er prinsippet om uavhengig innstilling av dommere det vesentlige i forslaget, ikke innstillingsrådet som sådan. Det vesentlige etter komiteens mening er at strukturen for utnevnelse av dommere er innrettet på en måte som gjør dem reelt uavhengig av utøvende og lovgivende makt. Komiteen mener en grunnlovfesting vil sikre mot politisering av utnevnelsesprosesser. Komiteen vil presisere at det fortsatt er Kongen som utnevner dommere, og Kongen vil kunne fravike innstillingen uten at det er i strid med Norges internasjonale forpliktelser gjennom EMK. Komiteen viser til at EMD i en rettsavgjørelse har presisert at det er adgang til å fravike en uavhengig innstilling så lenge dette er saklig begrunnet. Komiteen er enig med domstolkommisjonen i at et innstillingsråd fortsatt bør være et bredt sammensatt kollegialt organ, men at Stortinget kan fastsette nærmere regler i lov så lenge dommerne er fullt ut uavhengige i sin dømmende virksomhet i henhold til Grunnloven og internasjonale standarder. Komiteen slutter seg til forslaget, alternativ 1, slik at § 90 første ledd skal lyde:

«Dommere utnevnes av Kongen etter innstilling fra et uavhengig råd. Nærmere bestemmelser om dommerutnevnelser fastsettes ved lov.

–

Dommarar blir utnemnde av kongen etter tilråding frå eit uavhengig råd. Nærare føresegner om dommarutnemningar blir fastsette i lov.»

Det er foreslått grunnlovfesting av dommernes stillingsvern i § 90 nytt annet ledd

Komiteen forstår det slik at hensikten med forslaget er å hindre at pensjonsalderen senkes for å endre sammensetningen av dommere, slik man har sett i Polen og Ungarn. En fastsetting av pensjonsalder vil dermed hindre de andre statsmaktene i å påvirke domstolene på en måte som kan true uavhengigheten deres. En grense på 70 år vil ikke stenge muligheten for at dommere kan virke etter fylte 70 år, men da med et svakere grunnlovsvern.

Komiteen forstår det slik at det ikke vil være noen realitetsendring i forhold til dagens § 22, og viser til at nytt annet ledd i § 90 ikke er ment å regulere stillingsvernet uttømmende, men suppleres av § 22, hvilket innebærer ingen endret rettstilstand. Med disse presiseringer støtter komiteen forslaget, alternativ 1, slik at § 90 nytt annet ledd skal lyde:

«Før fylte 70 år kan dommere ikke avsettes uten etter dom og heller ikke forflyttes mot sin vilje.

–

Før dei har fylt 70 år, kan dommarar ikkje avsetjast utan etter dom og heller ikkje overflyttast mot sin vilje.»

Det er foreslått grunnlovfesting av en uavhengig administrasjon i § 91

Komiteen vil presisere at domstolene er uavhengige i sin dømmende virksomhet. Ellers er domstolene avhengige av de andre statsmaktene: ved ressurstildeling og finansiering, fastsetting av lønns- og arbeidsvilkår, lokaler, kontortjenester og annet.

Domstolkommisjonen har formulert det slik i sin utredning: «Stortingets overordnede styring av domstolene ligger fast, både gjennom lov og gjennom budsjettet». Det innebærer at den administrative virksomheten ved domstolene er underlagt Stortingets kontroll. Komiteen erkjenner at slike forhold har betydning for domstolene og den enkelte dommer og kan ha indirekte betydning for den dømmende virksomhet.

Komiteen mener derfor at forvaltningen av domstolsystemet ikke kan ligge direkte og eksklusivt hos de øvrige statsmaktene uten at det vil kunne true uavhengigheten. Internasjonal «best practice» er dessuten at dømmende makt bør være involvert i alle spørsmål som angår dem, og ha stor selvbestemmelse over egen drift og daglige virke. Dette er også realiteten i dagens praksis knyttet til forvaltingen av domstolsystemet.

En grunnlovfesting av uavhengig administrasjon slik det ligger i forslaget, er etter komiteens mening å forstå som en videreføring av dagens lovgivning og vil hovedsakelig bare stå i veien for en nedbygging av nivået på uavhengigheten. Komiteen vil derfor understreke at forslaget ikke vil endre rettstilstanden. Regjering og storting vil fortsatt ha anledning til å fastsette budsjett, struktur, prosesslovgivning og administrasjonsordning. På bakgrunn av disse presiseringene vil komiteen støtte forslaget, alternativ 1, slik at § 91 skal lyde:

«Statens myndigheter skal sikre en uavhengig administrasjon av domstolene.

–

Dei statlege styresmaktene skal sikre ein uavhengig administrasjon av domstolane.»

Forrige kapittel
Neste kapittel