Mer åpenhet, ikke mindre

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at da Stortinget vedtok offentleglova i 2006, var formålet at en ny og moderne lov skulle sikre mer åpenhet. I Innst. O. nr. 41 (2005–2006) skrev en samlet justiskomité at den ville understreke at

«åpenhet skal være utgangspunktet, da det sikrer befolkningen medvirkning og innsyn i demokratiske prosesser. Dette bidrar igjen til bedre kontroll av myndighetsutøvelse og økt tillit i befolkningen».

Disse medlemmer viser til at det ble besluttet å gi kommuner og fylker færre unntaksmuligheter for interne dokumenter. Begrunnelsen var at

«dette vil legge til rette for at folkestyrer i fylkeskommuner og kommuner skal fungere godt, gjennom at det kan bidra til økt folkelig innsikt og dermed engasjement og deltakelse i lokalpolitikken».

Disse medlemmer merker seg at Stortinget altså mente at mer innsyn i interne dokumenter ville styrke demokratiet i kommuner og fylker.

Disse medlemmer viser videre til at et samlet storting stilte seg bak et ønske om å evaluere loven. Årsaken var at man ville sikre seg at hovedmålet om mer åpenhet, ble en realitet. Da ble det understreket at

«praktiseringen av unntaket knyttet til organinterne dokumenter blir viet særlig oppmerksomhet ved evalueringen av loven».

Disse medlemmer viser til at det også ble gjort et vedtak om journalføring av interne dokumenter: om å vurdere om arkivforskriften bør endres slik at forvaltningen får plikt til å journalføre organinterne dokumenter. Begrunnelsen for dette var at journalen er et viktig arbeidsredskap for å finne frem til relevante dokumenter, og at innsyn i journaler er «en viktig forutsetning for et velfungerende offentlighetsprinsipp».

Disse medlemmer viser til at evalueringen ble gjennomført og var på høring i 2016, men siden ikke er fulgt opp. I mars 2023 sendte regjeringen et forslag på høring om å gjøre innstramninger i offentleglova. I stedet for å følge opp Stortingets vedtak fra 2006, og dermed sikre mer åpenhet, foreslo altså regjeringen en lovendring som ville ha gjort det mulig å skjule eksistensen av alle interne dokumenter for offentligheten. En slik innstramning ville ha svekket pressens viktige arbeid og folks mulighet til å se politikerne i kortene. Disse medlemmer vil gi honnør til regjeringen for å ha skrotet dette forslaget, som ble møtt med massiv kritikk fra høringsinstansene.

Disse medlemmer mener det er det motsatte man nå må gjøre. Innsynsretten må styrkes, slik at offentligheten kan ha tillit til de beslutningene som tas, og på hvilket grunnlag de tas. Disse medlemmer mener det skal praktiseres meroffentlighet, ikke mindre offentlighet.

Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens oppfølging av Dokument 3:10 (2016–2017) om arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Dokument 3:3 (2021– 2022)). I denne oppfølgingsrapporten vurderes det som sterkt kritikkverdig at manglende arkivering og mangelfull journalføring svekker mulighetene for offentlig debatt, medbestemmelse og demokratisk innsyn i og kontroll av saker. I den samme rapporten slås det fast at forhåndsunntak av dokumenter fortsatt er utbredt, i strid med intensjonen i offentleglova, til tross for at hovedregelen er at unntak fra innsyn ikke skal forekomme. Disse medlemmer mener regjeringen nå må følge opp anbefalingene i rapporten.

Disse medlemmer viser videre til arkivlovas oppbygning og at den henger tett sammen med retten til offentlig innsyn. Arkivlovutvalget overleverte i 2019 NOU 2019: 9 Fra kalveskinn til datasjø — Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver. Denne NOU-en, med mange viktige tiltak, blant annet at allmennhetens innsynsrett i langt større grad enn i dag burde omfatte den dokumentasjonen som offentlige virksomheter rent faktisk har i sine systemer, er ikke fulgt opp. Forslag til ny arkivlov ble sendt på høring i 2021.

Disse medlemmer viser til at Arkivverket har fått i oppdrag fra Kultur- og likestillingsdepartementet å utarbeide forslag til ny arkivlov og å skrive tilhørende høringsnotat. Disse medlemmer mener at det råder liten tvil om at dagens arkivregelverk trenger en grundig oppdatering. Reglene må forenkles og tilpasses den teknologiske utviklingen. Med nye arbeidsformer oppstår også nye former for dokumentasjon – både av prosessene og resultatene. Dette åpner for en enda mer åpen og etterprøvbar offentlig forvaltning. Arkivsektoren og forvaltningen må ruste seg for å håndtere hyppige teknologiskifter framover. Dersom man ikke tar tak i utfordringene som digitaliseringen innebærer, kan resultatet bli dårligere dokumentasjon, mindre åpenhet og innsyn og, i siste instans, arkivtap.

Disse medlemmer viser til at Ytringsfrihetskommisjonen i NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale – Ytringsfrihetskommisjonens utredning, anbefaler å gjennomgå, forenkle og tydeliggjøre lovteksten i offentleglova. Ytringsfrihetskommisjonen anbefaler at det i en slik gjennomgang særlig ses på behovet for å utvide lovens virkeområde, slik at virksomheter som utfører viktige samfunnsoppgaver, omfattes av loven. Det bør også vurderes å lovfeste tidskrav for behandling av innsynskrav og å omgjøre offentleglovas merinnsynsregel i § 11 fra en «kan»-regel til en pliktregel.

Styrkede klagemuligheter etter avslag på innsyn

Komiteens medlem fra Venstre viser til at Venstre på bakgrunn av gjennomgangen av arkivlova har foreslått å styrke klagemulighetene etter avslag på innsyn og å få utredet muligheten for å opprette et uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentleglova. I den forbindelse vises det til Dokument 8:169 S (2021–2022) om klagemulighet etter avslag på innsyn etter offentleglova.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre mener at det er behov for å gjøre grep for å styrke klagemulighetene etter avslag på innsyn. Det er behov for en lovendring som sørger for at dersom noen klager over et departements avslag på en innsynsbegjæring, skal det ikke blokkere for at en tilsvarende klage fra en annen part også kan behandles av Sivilombudet. Disse medlemmer viser til at nettopp dette skjedde i pressens arbeid med en pendlerboligsak. Da satte en klage fra én enkelt journalist over avslag på innsyn hos et departement, en effektiv stopper for alle andre journalisters klager til Sivilombudet.

Disse medlemmer viser videre til at Tromsø-konvensjonen – Europarådets konvensjon om innsyn i offentlige dokumenter – trådte i kraft i 2020. Konvensjonen gir rett til innsyn i offentlige dokumenter på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. I konvensjonen stilles det krav om at man ved avslag på innsyn skal ha anledning til å klage over avgjørelsen, enten hos en domstol eller hos et annet uavhengig klageorgan. Man har rett til å få behandlet klagen raskt og uten store kostnader.

Disse medlemmer viser til at Ytringsfrihetskommisjonen anbefaler å utrede en ny og uavhengig klageinstans for avslag på innsyn. Ytringsfrihetskommisjonen skriver i NOU 2022: 9, punkt 11.8.2.4, følgende:

«I juridisk teori har det blitt stilt spørsmål ved om den norske klageordningen over avslag på innsyn oppfyller kravene i Tromsø-konvensjonen. Selv om det ut ifra ordlyden i artikkel 8 i konvensjonen ikke er gitt at den skal tolkes slik kritikken forutsetter, mener kommisjonen det er gode grunner til å ha en klageinstans som er uavhengig, rask og rimelig. Tromsø-konvensjonen skal sikre borgerne et minimum av innsyn i offentlig virksomheter, og oppfordrer medlemslandene til å gi best mulig tilgang til offentlige dokumenter. Konvensjonen er tydelig på at medlemsstatene kan gå lenger enn konvensjonskravene i å sikre innsyn i offentlige dokumenter. Som et foregangsland på åpenhet, kan Norge gjerne gå lenger enn hva konvensjonen krever på dette området.»

Disse medlemmer mener i likhet med Ytringsfrihetskommisjonen at det bør utredes en ny klageordning for avslag på innsyn, og at denne bør organiseres på en måte som gjør innsynsretten mer effektiv og klageinstansen mer uavhengig enn det som er tilfellet i dag.

Sanksjoner for brudd på offentleglova

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at det i dag i realiteten ikke får konsekvenser dersom offentleglova brytes. Undersøkelser viser at loven brytes jevnlig og ofte og særlig i de mest kontroversielle sakene, der innsyn kan ha avgjørende betydning for en opplyst debatt. Disse medlemmer mener derfor at det er behov for å vurdere konkrete tiltak for å styrke etterlevelsen av loven.

Disse medlemmer viser til at presseorganisasjonene har tatt til orde for at det innføres økonomiske sanksjoner for brudd på offentleglova. Det vises i den forbindelse til at sanksjoner vil være et «ris bak speilet», og at de kan virke forebyggende, oppdragende og ansvarliggjørende.

Disse medlemmer viser til at Ytringsfrihetskommisjonen peker på at et mulig tiltak kan være å offentliggjøre årlige lister over virksomheter som bryter offentleglova og andre lover som skal sikre innsyn og åpenhet, som arkivlova. En slik liste kan være en parallell til de såkalte ROBEK-listene, som offentliggjør kommuner med betinget godkjenning og kontroll. Kommunene og fylkeskommunene som er i ROBEK, skal fastsette en tiltaksplan som sikrer at økonomien bringes i balanse. Tilsvarende vil etater og virksomheter som bryter offentleglova og arkivlova, måtte utarbeide en tiltaksplan som sikrer bedre etterlevelse.

Disse medlemmer merker seg at Ytringsfrihetskommisjonen i den forbindelse trekker frem «Åpenhetsbarometeret» som en mulig inspirasjon. Barometeret er en oversikt over og sammenligning av åpenheten i samtlige kommuner som har blitt utarbeidet av Kommunal Rapport og Pressens offentlighetsutvalg, senest i 2023.

Aksjonærregister og register for reelle rettighetshavere

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at det 16. juni 2014 ble vedtatt i Stortinget å utarbeide et oppdatert aksjonærregister i sanntid. Dette registeret skulle sikre åpenhet om eiere i aksjeselskap, jf. vedtak nr. 496 (2013–2014), som lyder:

«Stortinget ber regjeringen etablere en offentlig løsning med informasjon om eiere av aksjeselskaper som sikrer større åpenhet, med etablering i løpet av 2015.»

Et slikt aksjonærregister vil etter disse medlemmer sitt syn gi allmennheten og pressen nødvendig kunnskap om makt og eierforhold i norsk næringsliv. Det vil kunne være et svært viktig redskap for å avsløre bindinger og dobbeltroller. Med et slikt register vil man til enhver tid kunne se hvem som har eierinteresser i selskapene.

Disse medlemmer viser til at både Brønnøysundregistrene og Skatteetaten gjennom årene har lagt fram konkrete forslag til hvordan registeret kan opprettes og oppdateres. Hvis aksjonærregisteret hadde vært på plass i 2015, i tråd med Stortingets vilje, kunne blant annet verserende habilitetssaker i nåværende og tidligere regjeringer vært unngått. Dette illustrerer etter disse medlemmer sitt syn viktigheten av at Stortingets vilje snarlig realiseres, ved at aksjonærregisteret opprettes så raskt som overhodet mulig.

Disse medlemmer mener at det i tillegg raskest mulig må på plass et fullverdig register over reelle rettighetshavere. Et fullgodt register vil bidra til større åpenhet rundt politiske påvirkningsprosesser og interessekonflikter. Registeret vil gjøre det vanskeligere å skjule hvem som reelt sett har kontroll over og eierskap i en virksomhet. Intensjonen i EU-hvitvaskingsdirektivene som pålegger Norge og resten av EU å etablere et register over reelt eierskap, er at registeret skal være et sentralt verktøy i kampen mot hvitvasking og terrorfinansiering.

Disse medlemmer viser til at Brønnøysundregistrene i et brev datert 18. oktober 2021 informerte Nærings- og fiskeridepartementet, som er ansvarlig for opprettelsen av registeret over reelle rettighetshavere, om prosjektets framdrift. Brønnøysundregistrene beskrev tre faser som er nødvendige for å få på plass et fullverdig register. Fase 1 er en minimumsløsning som ville ha gitt et ganske verdiløst register som mangler viktig informasjon, og der risikoen for feil data er stor. Fase 1 mangler en løsning for flere sentrale rettighetshavere, som virksomheter på børs, norske avdelinger av utenlandske foretak (NUF), stiftelser og utenlandske truster. Det mangler også et system for å melde om uoverensstemmelser eller ilegge pålegg eller tvangsmulkt. Det skal utvikles under fase 2 og 3.

Disse medlemmer viser til at evalueringer som er gjennomført av lignende registre i andre land, som Storbritannia, viser at hovedutfordringen er kvaliteten på informasjonen som registreres. Det er derfor avgjørende for kvaliteten på dataene i registeret at man får et system som fanger opp og retter feil.

Disse medlemmer viser videre til at registeret over reelle rettighetshavere, som ble satt i drift 1. januar 2023, per se ikke vil gi full innsikt. Man må for eksempel direkte eller indirekte eie mer enn 25 pst. av eierandelene i det registreringspliktige selskapet eller kunne stemme for mer enn 25 pst. av stemmerettighetene. Disse medlemmer mener at det er grunn til å se nærmere på disse terskelverdiene.

Disse medlemmer finner grunn til å påpeke at det å ferdigutvikle fase 2 og 3 i seg selv er å anse som en minimumsløsning for å oppfylle kravene i forskriften til lov om register over reelle rettighetshavere, jf. merknadene fra en samlet finanskomité i Innst. 143 L (2018–2019). I innstillingen vises det til at terskelverdiene tilsvarer eierskaps- og stemmerettsterskelen på «mer enn 25 pst.» i EU-direktivet. Direktivet åpner imidlertid eksplisitt for at medlemsland kan velge en lavere terskel i sin definisjon av reell rettighetshaver. I merknadene viser finanskomiteen blant annet til at

«erfaringene fra registeret i Storbritannia viser at nærmere ett av ti selskaper (8,7 pst.) ikke lister én eneste rettighetshaver i 2017, fordi ingen av eierne hadde en eierskaps- eller stemmerettsandel på mer enn 25 pst.».

Komitéen ber derfor departementet

«følge med på utviklingen internasjonalt i bruken av terskelverdier og sikre at Norges terskelverdi er i tråd med Norge som et foregangsland for åpenhet, og så lav som mulig».

Disse medlemmer viser til at det i regjeringens budsjettforslag for 2023 opprinnelig ble foreslått å sette av 8,2 mill. kroner til drift og forvaltning av registeret og ingen midler til videreutvikling ut over fase 1. Etter disse medlemmer sitt syn utviste regjeringen med dette manglende vilje til å få den nødvendige fortgangen i en prekær videreutvikling av registeret. Under budsjettbehandlingen på Stortinget ble det imidlertid vedtatt å bevilge 23 mill. kroner til en slik videreutvikling.

Disse medlemmer viser til at EU-domstolen 22. november 2022 avsa en dom som har skapt utfordringer for videreutviklingen av registeret over reelle rettighetshavere, jf. sak C-37/20 og C-601/20. I dommen slås det fast at et register som inneholder denne typen personopplysninger, ikke kan være helt åpent for allmennheten. Disse medlemmer mener at det er nødvendig med en nærmere utredning av dommens betydning for det norske regelverket. Dersom registeret over reelle rettighetshavere ikke utvikles som forutsatt, mister man muligheten til å få på plass et verktøy som vil tilrettelegge for kritisk og undersøkende journalistikk om eierskap og rettighetshavere i Norge.

Disse medlemmer mener at de ovennevnte forslagene vil føre til større åpenhet rundt politiske påvirkningsprosesser og interessekonflikter. Etter disse medlemmer sitt syn vil dette bidra til at borgerne får bedre innsyn i viktige deler av den politiske beslutningsprosessen og derigjennom får økt tillit til at politiske beslutninger tas på rett grunnlag. Det innebærer en gjenoppbygging av tillit som etter disse medlemmers syn er helt nødvendig, og som haster.

Dokumentoffentlighet i straffesaker

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til en utredning gjort for Justis- og beredskapsdepartementet om dokumentoffentlighet i straffesaker, utført av professor Ragna Aarli i 2021. Utredningen viser at det er behov for å endre regelverket på flere punkter for å sikre allmennheten bedre innsyn, lik praksis på tvers av domstoler og ivaretakelse av rettssikkerheten, kontrollhensynet, tillitshensynet og demokratihensynet.

Disse medlemmer viser videre til at også Ytringsfrihetskommisjonen har understreket behovet for videre å utrede dokumentoffentlighet i straffesaker. Ytringsfrihetskommisjonen vurderer det dithen at det er «et sterkt behov for lovendring», og at rettsreglene som skal sikre innsyn i straffesaker, ikke oppfyller gjeldende rett på området. Rettsutviklingen i norske og internasjonale domstoler styrker retten til innsyn også i straffesaksdokumenter. Ifølge Ytringsfrihetskommisjonen gjenspeiles ikke dette i norske lovbestemmelser.

Ytringsfrihetskommisjonen skriver i NOU 2022: 9, punkt 11.7.6:

«Konsekvensene av svake innsynsregler er en praksis der retten til innsyn kan avhenge av hvilket politidistrikt du spør, hvem som spør og hva du spør etter. Dette skaper et system der innsyn skjer ut fra personlige relasjoner, som mellom enkeltjournalister og enkelte ansatte i eksempelvis politiet. Dette er uheldig i et likhets- og rettssikkerhetsperspektiv, og det kan skape bindinger som kan gjøre mediene mindre kritiske i enkelte saker, av frykt for å miste en god relasjon med politiet. Dette er særlig ugunstig på et myndighetsområde med vide fullmakter til bruk av fysisk makt og vid adgang til skjult metodebruk for inngrep i borgeres privatliv.»

Disse medlemmer merker seg at Ytringsfrihetskommisjonen deretter anbefaler å styrke lovfestet rett til innsyn i straffesaksdokumenter ved å følge opp forslagene i utredningen om innsyn i straffesaksdokumenter fra 2021, oppdatere reglene om fotoforbud i domstolloven og prioritere arbeidet med å sikre bedre teknisk utstyr i domstolene. Disse medlemmer mener det er behov for å nedsette et bredt sammensatt utvalg for å videre utrede dokumentoffentlighet i straffesaker, med bakgrunn i Aarli-utredningen, der det foretas en særlig vurdering av de personvernmessige konsekvensene.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme en lovproposisjon som sørger for at dersom noen klager til et departement på et avslag på en innsynsbegjæring, skal det ikke blokkere for at en tilsvarende klage fra en annen part også kan behandles av Sivilombudet.»

«Stortinget ber regjeringen utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynssaker og innsynsavslag under offentleglova.»

«Stortinget ber regjeringen utrede forslag om sanksjonsmuligheter for brudd på offentleglova.»

«Stortinget ber regjeringen foreta en helhetlig gjennomgang av offentleglova med sikte på mer innsyn, hvor man ikke bare tar hensyn til evalueringen fra 2016, men også løfter problemstillingene som senere er påpekt i Riksrevisjonens rapporter om innsyn og arkivering, forslagene fra Arkivlovutvalget og Ytringsfrihetskommisjonen samt utvidelse av virkeområdet til loven, slik at senere tids utvikling i praktisering av innsynsreglene i offentleglova fanges opp.»

«Stortinget ber regjeringen raskest mulig få på plass et oppdatert aksjonærregister i sanntid.»

«Stortinget ber regjeringen raskest mulig sluttføre arbeidet med et utvidet register over reelle rettighetshavere.»

«Stortinget ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt utvalg for å videre utrede dokumentoffentlighet i straffesaker, med bakgrunn i Aarli-utredningen om samme tema. Det bør blant annet foretas en særlig vurdering av de personvernmessige konsekvensene.»