1. Sammendrag

Energidepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 14. desember 1917 nr. 17 om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven) og i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven). Formålet er ifølge departementet å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder med økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss (styringsmekanisme).

I vassdragsreguleringsloven foreslås det en ny formålsbestemmelse i § 1 a og en ny § 29 a med et krav om at konsesjonærer skal utarbeide en strategi for å ivareta forsyningssikkerheten. Det foreslås også en endring i energiloven § 6-2 fjerde ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter for å unngå kraftrasjonering.

Energiloven ble endret ved endringslov 18. juni 2021 nr. 138, jf. Prop. 199 LS (2020–2021). I ettertid har departementet blitt oppmerksom på en inkurie, som foreslås rettet i denne proposisjonen, ved at feilaktige henvisninger i § 4-3 tredje ledd og § 6-1 tredje ledd tas ut. Endringene er av teknisk art og medfører ingen materielle endringer i loven.

I proposisjonen gjøres det rede for bakgrunnen for forslaget om lovendring. Norge har et væravhengig kraftsystem der forbruk og produksjon påvirkes av temperatur og nedbør. Vannkraft utgjør hoveddelen av norsk kraftproduksjon. Tilsiget i år med normale værforhold tilsvarer en produksjon anslått til om lag 140 TWh, men kan variere betydelig fra år til år. Samtidig varierer tilsiget mye gjennom året, og er normalt lavest på vinteren når kraftbehovet er størst.

Produksjon og forbruk av elektrisk kraft må skje i samme øyeblikk, og det er i praksis begrensede muligheter til å lagre strøm som er produsert. For å sikre tilstrekkelig krafttilgang i perioder der det er lite tilsig til vannkraftverkene, lagres vann i magasiner i deler av året hvor det er mye tilsig og lite forbruk. Norge har i dag en samlet magasinkapasitet på ca. 87 TWh. Muligheten til å lagre vann til bruk i perioder med størst behov for kraft er avgjørende for forsyningssikkerheten i det norske kraftsystemet. Gjennom tiår har vannkraftprodusentene utviklet kunnskap og erfaring med å disponere vannressursene over året og mellom år i Norge. Sammenkoplingen med det nordiske og europeiske kraftmarkedet bidrar til at det norske kraftsystemet har tilgang på annen produksjonskapasitet, for eksempel i perioder med svikt i vannkraftproduksjonen. Økt utvekslingskapasitet gir større muligheter for både eksport og import. Dette gir tilgang på nødvendig kraftimport i tørrår, men kan også føre til mer eksport i perioder.

Årshjulet for vannkraften med lagring av vann i perioder med mye tilsig og lite forbruk er naturgitt, men også basert på forventninger om prisutviklingen på kort og lang sikt. Prisen på kraft om vinteren og fram til vårsmeltingen er normalt høyere enn på sommeren, fordi forbruket er høyt og knappheten på vann er relativt større. Dette gjør at produsentene har insentiver til å spare på vannet fram til periodene der behovet er størst og prisene er høyest. Prissignalene i kraftmarkedet er derfor normalt med på å sørge for god forsyningssikkerhet i Norge.

Uventet svikt i tilsiget, kalde vintre, høyt forbruk og hendelser utenfor Norge kan likevel gi utfordringer for forsyningssikkerheten. Den særskilte kraftsituasjonen gjennom 2021–2022 illustrerer at beslutninger om magasindisponeringen skjer på usikkert grunnlag. Dette er omtalt i gjennomgangen av årsaker til kraftsituasjonen 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023).

Prisforventninger som gir insentiver til økt produksjon før vinteren, kan gi lav magasinfylling gjennom vinterhalvåret og dermed redusert forsyningssikkerhet. I 2021 var prisene høyere på høsten enn hva markedet forventet at prisen ville være den følgende vinteren. Alt annet likt var det da rasjonelt for produsentene å produsere mer på høsten, noe som bidro til den raske nedgangen i magasinfyllingen i de sørlige prisområdene i Norge. Høy vannkraftproduksjon og lite nedbør bidro til en nedgang i fyllingsgraden fram til slutten av september 2021. Dette er en periode der fyllingsgraden normalt øker. På dette tidspunktet var fyllingsgraden i sørlige Norge om lag 30 prosentpoeng under medianen. Utover høsten kom det mye nedbør og fyllingsgraden økte noe før tappesesongen, men den lå fremdeles nært historisk minimum utover 2021. Ved utgangen av året var fyllingsgraden i sørlige Norge 50,1 prosent. Dette er om lag 20 prosentpoeng under medianen.

I løpet av de første månedene av 2022 endret situasjonen i kraftmarkedet seg, som følge av Russlands militære invasjon av Ukraina. Situasjonen i kraftmarkedet ble enda mer usikker, og prisene steg ytterligere utover 2022. I Sørvest-Norge (NO2) var magasinfyllingen i første del av 2022 langt under normal fyllingsgrad og sank på det laveste ned til 18,8 prosent i uke 18, under minimum fyllingsgrad for årstiden. Gjennom vårsmeltingen kom det ikke nok tilsig til at fyllingsgraden kom seg opp til normalt nivå, og fyllingsgraden ble gjennom sommeren liggende rundt minste målte fyllingsgrad de siste 20 årene.

I Meld. St. 11 (2021–2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser ble det varslet at regjeringen, basert på flere ulike utredninger, ville følge opp kraftsituasjonen med en grundig og bred gjennomgang. Spesielt var det viktig å få innsikt i om det er egenskaper ved dagens kraftsystem i Norge, i samspill med landene rundt oss, som gir økt risiko for lange perioder med høye kraftpriser og/eller økt risiko for knapphet på kraft.

I gjennomgangen av kraftsituasjonen for 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023) ble funnene fra utredningene departementet hadde innhentet presentert, deriblant vurderinger av produsentenes magasindisponering høsten 2021. På oppdrag fra Olje- og energidepartementet vurderte SINTEF kraftsituasjonen 2021–2022, med spesielt fokus på magasindisponeringen i Sør-Norge som en av fire deler i oppdraget. Modelleringene fra SINTEF viste at magasindisponeringen i stor grad var påvirket av prisforventningene og utviklingen i kraftmarkedene utenfor Norden. SINTEFs rapport peker på at markedet gjennom denne perioden underestimerte hva som kunne skje frem i tid, og at magasinene ble disponert dristigere enn hva man ville gjort hvis produsentene hadde inkludert større prisusikkerhet i tappesesongen.

Utredningene har ifølge proposisjonen underbygget at det er en økt sårbarhet for uventede hendelser i det norske kraftsystemet. Magasinene disponeres ut fra usikre forventninger om fremtiden. Større usikkerhet i energimarkedene og en rask omstilling av energisystemene i Europa vil kunne prege energisystemet i Norge fremover. Et viktig tiltak for å møte større usikkerhet i kraftmarkedene i årene som kommer vil være å sikre at det holdes tilstrekkelige kraftreserver til å møte uventede situasjoner.

Uventede hendelser kan ha en effekt på kraftsituasjonen i Norge. Eksempler på dette kan være bortfall av importmuligheter eller en utvikling i tilsig eller temperaturer som er utenfor det historiske utfallsrommet. Hensynet til forsyningssikkerheten kan i slike perioder gjøre det ønskelig at aktørene opptrer mer varsomt i magasindisponeringen. På denne bakgrunn mener regjeringen, ifølge proposisjonen, at det er behov for nye tiltak og virkemidler som skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten. Det påpekes i proposisjonen at en styringsmekanisme er først og fremst relevant for kraftsystemets energisikkerhet, og at den er et tillegg til de grunnleggende mekanismene i kraftmarkedet, som til enhver tid sikrer at det er balanse mellom forbruk og produksjon av strøm. Regjeringen legger til grunn at vannkraftprodusentenes magasindisponering normalt sammenfaller med den samfunnsmessige mest optimale bruken av vannkraftressursene over året og mellom år.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Mani Hussaini, May Britt Lagesen, Stein Erik Lauvås, Linda Monsen Merkesdal og lederen Marianne Sivertsen Næss, fra Høyre, Nikolai Astrup, Michael Tetzschner, Bård Ludvig Thorheim og Ove Trellevik, fra Senterpartiet, Aleksander Øren Heen, Kenneth Engvoll Løland og Sara Hamre Sekkingstad, fra Fremskrittspartiet, Terje Halleland og Marius Arion Nilsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken, fra Rødt, Terje Kollbotn, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til at det i Prop. 33 L (2023–2024) foreslås endringer i vassdragsreguleringsloven og i energiloven, der formålet er å etablere virkemidler som skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder med økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene Norge er tilknyttet. Komiteen viser til at vannkraft utgjør hoveddelen av kraftproduksjonen i Norge, og at muligheten til å magasinere vann som kan brukes når det er behov for kraft, er avgjørende for forsyningssikkerheten, og bidrar til effektbalansen. Komiteen viser videre til at perioder med lite nedbør og tilsig, kalde vintre, høyt forbruk og hendelser relatert til kraftsystemer i og utenfor Norge kan gi utfordringer for forsyningssikkerheten. Komiteen merker seg at en utredning fra SINTEF underbygger at det er en økende sårbarhet i det norske kraftsystemet, blant annet på grunn av en tettere tilknytning til kontinentet, og større usikkerhet i kraftmarkedene i landene rundt oss, kombinert med den raske omstillingen av energisystemene i disse landene til mer uregulerbar kraft.

Komiteen viser til at departementet foreslår å tydeliggjøre og styrke det rettslige grunnlaget for en styringsmekanisme for vannkraft gjennom flere lovforslag, herunder å innføre et lovkrav om at konsesjonærer skal utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerheten, og at en rapporteringsordning og krav til innhold i strategi for forsyningssikkerhet kan forskriftsfestes. Departementet foreslår også å utvide forskriftshjemmelen i energiloven for å ha grunnlag for å innføre rapporteringsordningen med en forebyggende virkning, slik at kraftrasjonering kan unngås. Komiteen viser til at virkemidlene vil fungere i trappetrinn, der den nye formålsbestemmelsen om forsyningssikkerhet og kravet om å utarbeide strategier ligger i bunn. Dersom kraftsituasjonen blir mer krevende, vil første trinn være å pålegge kraftprodusentene å rapportere om produksjon og prognoser for magasinfylling, der myndighetene kan kreve innsyn i strategiene. Dersom kraftsituasjonen forverres og ekstraordinære forhold tilsier at det kan bli knapphet på energi, kan myndighetene gripe inn overfor produsentene. I en slik situasjon vil det innføres kraftrasjonering. Ved kraftrasjonering vil det også være mulig å pålegge Statnett å begrense eksporten dersom dette er nødvendig av hensyn til forsyningssikkerheten.

Komiteen viser ellers til høringsinnspillene som er gjengitt i proposisjonen, der de fleste uttrykker forståelse for behovet for mer innsyn når det nærmer seg kraftknapphet, mens enkelte advarer mot å gripe inn i kraftmarkedet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til proposisjonen hvor det foreslås endringer i vassdragsreguleringsloven og i energiloven. Formålet er å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder med økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene Norge er tilknyttet. Flertallet viser til at det foreslås en ny formålsbestemmelse i § 1 a, og en ny § 29 a med et krav om at konsesjonærer skal utarbeide en strategi for å ivareta forsyningssikkerheten. Videre foreslås også en endring i energiloven § 6-2 fjerde ledd, som gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter for å unngå kraftrasjonering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Rødt mener det er bra at den lenge bebudede styringsmekanismen fra regjeringen endelig kommer, men er skuffet over hvor svak mekanismen fremstår.

Disse medlemmer frykter at regjeringens foreslåtte styringsmekanisme vil gjøre lite for å unngå utfordrende kraftsituasjoner, og i større grad først tre i kraft når en krise er i gang og utvikler seg - ikke forhindre at krisen oppstår i utgangspunktet. Disse medlemmer vurderer også at prissignalene fra kontinentet i liten eller ingen grad påvirkes av den foreslåtte styringsmekanismen.

Disse medlemmer mener at for å sikre norsk forsyningssikkerhet og oppnå mer normale priser, må nettoeksport over en gitt tidsperiode begrenses når vannmagasinene har mindre fyllingsgrad enn normalt for årstiden. Disse medlemmer foreslår at balansert krafteksport og kraftimport opererer som vanlig, selv ved lav fyllingsgrad, mens nettoeksport over en bestemt tidsperiode, eksempelvis en uke, skal unngås når magasinfyllingsgrad er lavere enn normalt for perioden.

Disse medlemmer mener de store regulerbare vannmagasinene bør kartlegges og analyseres ut fra historiske data, og en minimums fyllingsgrad for årets forskjellige perioder bør settes for hvert magasin.

Disse medlemmer mener kraftutveksling kan være et gode for både Norge og motpartsland dersom systemene opereres riktig og ivaretar viktige interesser. Disse medlemmer mener at dersom kraftutvekslingen opereres riktig, er det muligheter for å levere regulerbar verdifull kraft til en god pris til Europa og motta uregulerbar kraft til gunstige priser fra Europa når europeiske produsenter produserer mer enn hva som konsumeres.

Disse medlemmer påpeker at mens Norge historisk har hatt stor interesse og gjensidig nytte av kraftutveksling med naboland, så har regimeskiftet innen energiproduksjon i Europa ført til en situasjon hvor Norge ikke lenger er tilknyttet et stabilt og forutsigbart energisystem. Kraftutveksling gjennom mellomlandsforbindelsene som historisk har tjent Norge godt, og som til tider har vært nødvendig for å sikre god forsyningssikkerhet i det norske kraftnettet, representerer i dag en større kilde til usikkerhet. De europeiske endringene i kraftsystemene medfører økt volatilitet, ubalanse og kostnadsnivå, og Norge må i større grad sikre egen kraftforsyning og forsyningssikkerhet med klok energistyring og magasindisponering.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen igangsette en kartlegging og analyse av landets store regulerbare vannmagasiner, hvor minimum fyllingsgrad i henhold til gitte datoer fastsettes – et såkalt eksportminimum.»

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en styringsmekanisme hvor netto krafteksport over en gitt tidsperiode, eksempelvis 7–14 dager, stanses når magasinfyllingsgraden er lavere enn eksportminimum. Balansert kraftutveksling, eller import av kraft opererer som normalt over den gitte tidsperioden, mens nettokrafteksport over den gitte tidsperioden, eksempelvis 7–14 dager, ikke muliggjøres når magasinfyllingsgraden i tilknyttede vannmagasiner er lavere enn eksportminimum.»

«Stortinget ber regjeringen kreve av vannkraftprodusenter med regulerbare vassdrag at det utarbeides en strategi for hvordan selskapet skal bidra til forsyningssikkerheten, med oppdatering hvert annet år, eller oppdatering hvis vesentlige endringer i kraftsystemet forekommer. Departementet skal ha innsyn i strategiene.»

Komiteens medlem fra Rødt understreker at Stortinget har ventet lenge på disse tiltakene, som ble varslet sommeren 2022, og at tiltakene som er foreslått for Stortinget er mer forsiktige enn det opprinnelig ble gitt inntrykk av.

Dette medlem frykter at tiltakene i for liten grad tar inn over seg faren for at det eksporteres mye kraft fra vannmagasinene, som er viktig for vår forsyningssikkerhet, også når fyllingsgraden er betydelig under median for årstiden.

Tiltakene som er foreslått i Prop. 33 L (2023–2024) skal hovedsakelig begrense produksjon, mens det ser ut som det skal svært mye til før begrensning i eksport vurderes. Dette medlem frykter da at hovedgrepet for økt forsyningssikkerhet blir enda høyere strømpriser i Norge.

På denne bakgrunn fremmer komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen stille krav til transmisjonsnettoperatør om at eksportkapasitet i utenlandskablene skal kunne begrenses når fyllingsgraden i magasinene er på et visst punkt under median for årstiden, for å både sikre forsyningssikkerhet og lavere priser. Regjeringen bes gå i forhandlinger med land Norge har utenlandskabler til, om nødvendig.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at regjeringen har tydeliggjort handlingsrommet for å begrense eksporten i situasjoner hvor kraftsituasjonen er svært anstrengt av hensyn til forsyningssikkerheten. Samtidig vil disse medlemmer peke på at det i slike situasjoner kan være behov for import. En begrensing av eksporten kan ha utilsiktede virkninger i slike tilfeller med tanke på forsyningssikkerhet og pris. Disse medlemmer viser videre til at energiministeren har tydeliggjort at konsesjonene til utenlandskablene skal forstås og praktiseres slik at det legges til rette for størst mulig grad av symmetri i tilgjengelig utvekslingskapasitet på forbindelsen.

Komiteens medlem fra Venstre understreker viktigheten av Norges kraftutveksling med Europa, som bidrar til økt forsyningssikkerhet og stabil tilgang på strøm for norske forbrukere. Videre påpeker dette medlem at kraftutveksling mellom landene er viktig for en mer effektiv utnyttelse av de fornybare energiressursene i Europa og i Norge. Dette medlem påpeker at strømmarkedet Norge har i dag fungerer godt, noe blant annet Strømprisutvalget påpeker i sin rapport. Dette medlem mener det er viktig å utvikle og styrke det nordiske og europeiske samarbeidet om energi, for å sikre en bærekraftig, konkurransedyktig og rettferdig energiforsyning i Norge og Europa.