Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Frode Jacobsen, lederen Eigil Knutsen, Tellef Inge Mørland, Mona Nilsen og Gaute Børstad Skjervø, fra Høyre, Mahmoud Farahmand, Irene Heng Lauvsnes, Heidi Nordby Lunde og Helge Orten, fra Senterpartiet, Kjerstin Wøyen Funderud, Geir Pollestad og Per Martin Sandtrøen, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi og Roy Steffensen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kari Elisabeth Kaski, fra Rødt, Marie Sneve Martinussen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, viser til Prop. 83 L (2022–2023) for nærmere lovforslagsomtale.

Komiteen viser til regjeringens forslag, som innebærer en sammenslåing av tilleggsavsetninger og kontraktens andel av kursreguleringsfond til ett kontraktsfordelt bufferfond, som kan brukes fleksibelt, herunder til å dekke opp for manglende avkastning under null. Det foreslås i tillegg at det, i motsetning til for kommunale ordninger, gjennom forskrift settes et tak på størrelsen på bufferfondet, slik at akkumulert overskudd over et visst nivå tildeles kundene ved starten av utbetalingsperioden og gradvis trappes ned gjennom utbetalingsperioden.

Komiteen viser videre til at regjeringen på sikt tar til orde for å vurdere om dagens adgang til amortisert kost bør avvikles til fordel for markedsverdivurderinger. Komiteen merker seg at det foreløpig ikke fremmes slikt forslag, men at regjeringen vil vurdere dette etter at en har fått noe erfaring med en sammenslått buffer for både private og kommunale ordninger.

Komiteen avholdt høring i saken 18. april 2023. Under høringen ble det lagt fram tall som viser at livselskapene i dag forvalter 900 000 fripoliser til en verdi av 330 mrd. kroner, mens medlemmene i Pensjonskasseforeningen forvalter 110 000 fripoliser til en verdi av 110 mrd. kroner.

Alle høringsinstanser la vekt på at det haster med å legge til rette for økt verdiutvikling av fripolisene. De fleste høringsinstansene, med unntak av Pensjonistforbundet og Forbrukerrådet støttet derfor forslaget om sammenslått bufferfond. Pensjonistforbundet vektla at det er avgjørende hvordan bufferfondet skal omgjøres til økt pensjon, og ønsker en jevnere utbetaling av bufferkapitalen gjennom utbetalingsperioden. Forbrukerrådet mener at fripoliseinnehavere med garanterte fripoliser etter eget ønske må få utbetalt opsjonsverdien av garantien og omgjøre den til en fripolise med investeringsvalg, eller få muligheten til å flytte pensjonskapitalen til egen pensjonskonto uten dødelighetsarv.

De høringsinstansene som støttet sammenslått bufferfond, viste til at forslaget muliggjorde høyere avkastning på fripoliser og andre garanterte pensjonsprodukter, men hadde samtidig andre kommentarer til de foreslåtte endringene i gjeldende regelverk. LO og Pensjonskasseforeningen kom med innspill til alternative modeller for forvaltning av fripoliser.

Pensjonskasseforeningen, LO, Akademikerne og Aktuarforeningen advarte mot å sette tak på det sammenslåtte bufferfondet, da dette ville ramme Pensjonskasseforeningens medlemmer og fripoliseinnehavere negativt. Pensjonskasseforeningen viste til at de allerede har solide buffere over det foreslåtte taket, som muliggjør felles regulering av fripoliser og pensjoner under opptjening lik lønn. De viste videre til at bufferne muliggjør at 42 pst. av kollektive midler er investert i aksjer, noe som gir en avkastning på det dobbelte av livselskapene.

Pensjonskasseforeningen ønsket subsidiært at det ble satt et tak på det sammenslåtte bufferfondet i livselskapene, men ikke i de kollektive pensjonskassene. Finans Norge var ikke mot at det settes tak gjennom forskrift, men mente at det i så fall måtte gjelde alle leverandører av private garanterte pensjonsprodukter.

Finans Norge og Aktuarforeningen advarte mot at det på sikt vurderes å gjøre en fornyet vurdering av dagens adgang til å føre obligasjoner og utlån til amortisert kost, da denne fungerer som en buffer mot endring i markedsrenten.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti, viser til Stortingets behandling av Innst. 51 L (2021–2022) til Prop. 223 L (2020–2021) Endringer i pensjonslovgivningen mv. (pensjon fra første krone og dag, garanterte pensjonsprodukter), der flertallet etter innspill fra bransjen fremmet forslag om sammenslåtte bufferfond for kommunale tjenestepensjonsordninger, ved at tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond ble slått sammen til ett fleksibelt bufferfond. Formålet var først og fremst å sikre et nøytralt og rettferdig flyttemarked, slik at kunder som flytter, ikke får tildelt midler på bekostning av det øvrige kundefellesskapet. Det ble ikke satt tak på størrelsen på bufferfondet. Det kan fritt brukes til å dekke manglende avkastning, også der avkastningen er negativ.

Flertallet viser til at regjeringen i Prop. 83 L (2022–2023) fremmer forslag om et tilsvarende sammenslått og fleksibelt bufferfond for hver kontrakt for private garanterte pensjonsprodukter, herunder fripoliser. I proposisjonen viser regjeringen til at aktive ytelsespensjonsordninger i privat sektor i stor grad er lukket eller avviklet og erstattet av innskuddsbaserte ordninger, og at antall fripoliser derfor har økt kraftig, særlig i privat sektor. Samtidig innebærer dagens regelverk for sikker forvaltning at pensjonskapitalen plasseres kortsiktig, med lav avkastning, noe som har medført at fripolisene de siste årene har falt betydelig i verdi. Problemet forsterkes med økende inflasjon. Flertallet viser til at det først og fremst rammer den enkelte fripoliseinnehaver negativt, men også at fripolisene er lite lønnsomme for selskapene, slik at konkurranse om kundene nærmest er fraværende.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre, slutter seg til regjeringens fremmede lovforslag om endringer i foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven, forsikringsvirksomhetsloven og finanstilsynsloven.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at fripoliser i lang tid framover vil være den viktigste tjenestepensjonen for store arbeidstakergrupper i privat sektor. For den enkelte fripoliseinnehaver er det derfor viktig med gode betingelser for forvaltning av pensjonskapitalen, som gir tilstrekkelig avkastning til å opprettholde og eventuelt øke verdien av den opptjente pensjonen, innenfor rammene av en akseptabel risiko.

Dette flertallet viser til at disse forutsetningene ikke er oppfylt i dagens situasjon, først og fremst for fripoliser forvaltet i livselskapene. Avkastningen har de siste årene tvert imot vært så lav at realverdien av fripolisene har falt betydelig. Årsakene til dette er flere. Fripolisene har en innebygd forutsetning om framtidig avkastning, men den gjennomsnittlig garanterte renten (minimumsavkastningen) på fripolisene har siden 2011 ligget til dels betydelig over markedsrentene, til dels under lønnsutviklingen. Regelverket for forvaltning og risiko gir dermed små insentiver for selskapene til å investere i aksjer. Problemet forsterkes i perioder med høy prisstigning, mens økende rente trekker i motsatt retning. I tillegg kommer at gjennomsnittlig levealder øker.

Dette flertallet ser regjeringens forslag om sammenslåtte bufferfond tilordnet den enkelte kontrakt, med mulighet til også å dekke eventuell negativ avkastning, som et første skritt i retning av et bedre regelverk for forvaltning av fripoliser, som gir rom for økt risiko og derved økt avkastning.

Dette flertallet understreker at motivasjonen for endringene er at de skal komme den enkelte fripoliseinnehaver til gode. Det vises i den forbindelse til at regjeringen i proposisjonen varsler mulige forskriftsendringer der det settes et tak på størrelsen på bufferfondet ved starten av utbetalingsperioden, for å sikre at akkumulert overskudd kommer kunden til gode. Dette flertallet viser til at et slikt tak på den ene side vil komme kunder i livselskapene til gode når bufferen etter hvert overstiger taket, men på den annen side kan få en umiddelbar og negativ virkning for fripoliseinnehavere i de private pensjonskassene, siden pensjonskassene i dag praktiserer felles forvaltning og regulering av fripoliser og kollektive ordninger, så lenge det fortsatt er et felles regelverk for alle typer garanterte pensjonsprodukter. Dette flertallet mener derfor at spørsmålet om tak og ulike regelverk eller andre måter å sikre at overskuddet kommer kundene til gode på, bør utredes nærmere, også sett i sammenheng med adgangen selskapene har til å beholde inntil 20 pst. av avkastningsoverskuddet etter avsetning til sammenslått buffer.

Dette flertallet viser til at regjeringen i proposisjonen viser til at behovet for eventuelle andre endringer i regelverket bør vurderes når en har fått noe erfaring med en sammenslått buffer for både private og kommunale ordninger. Dette flertallet støtter dette, men mener at det allerede nå er grunnlag for å sette i gang et videre utredningsarbeid, blant annet basert på de innspillene som framkom i Stortingets høring om proposisjonen, herunder også innvendingene mot å vurdere å fjerne adgangen til amortisert kost, som i dag fungerer som en ytterligere buffer.

Dette flertallet viser til at målet for videre utredning må være å sikre bedre avkastning og at tilstrekkelig av bufferne kan realiseres som pensjon på et tidlig tidspunkt i utbetalingsperioden. Utredningen bør også kunne drøfte fordeler og ulemper ved kollektiv forvaltning og eventuelle muligheter for å kunne gå helt ut av den garanterte ordningen, samt alternative modeller for forvaltning, blant annet basert på innspill fra flere av dem som møtte til høring i Stortinget.

Dette flertallet viser til positive erfaringer fra 2019 med opprettelse av en egen gjennomføringsgruppe i arbeidet med å forberede iverksetting av reglene om egen pensjonskonto, der pensjonsleverandørene, arbeidslivets parter og Forbrukerrådet var representert. Dette flertallet mener at et videre utredningsarbeid for ytterligere forbedring for fripoliseinnehaverne bør være inkluderende og sikre medvirkning fra alle berørte parter, herunder også relevante pensjonistforeninger. Dette flertallet viser til at ulike forbedringer i regelverket for fripoliser har vært utredet tidligere, og at regjeringen derfor kan komme raskt tilbake til Stortinget med forslag til endringer, for eksempel i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2024.

På denne bakgrunn fremmer dette flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et hurtigarbeidende utvalg med representasjon fra berørte parter, med mandat til å se på mulige regelendringer for ytterligere å sikre verdiene i og reguleringene av fripoliser.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at grunnlaget for forslagene og omtalen i proposisjonen er at det skal være endringer som er til gunst for rettighetshaverne. På generelt grunnlag deler disse medlemmer synet om at muligheten til å investere større deler av kapitalen i aksjemarkedet kan legge til rette for økt avkastning og økt risiko for tap. Økt avkastning er nødvendig for å få bedre utvikling på polisene, og disse medlemmer legger til grunn at det da i så fall også aksepteres en forhøyet risiko. Dannelsen av bufferfond som beskrevet i proposisjonen kan bidra til en slik økt avkastning. Samtidig er det altså økt risiko for tap. Disse medlemmer viser til at det er uenighet mellom viktige høringsinstanser om hvorvidt premisset om endringer til gunst for rettighetshaverne er oppfylt.

Disse medlemmer viser videre til at Stortinget har sluttet seg til regler som åpner for valgfrihet for kunden til å frasi seg rentegarantien, og selv ta risiko ved å gå over til investeringsvalg, kombinert med at forsikringsselskapene kan tilby betaling til kunder som frivillig velger dette. Videre har Stortinget gitt sin tilslutning til at mindre fripoliser kan utbetales raskere.

Disse medlemmer viser til at forslaget i proposisjonen innebærer en sammenslåing av tilleggsavsetninger og kontraktens andel av kursreguleringsfond til ett kontraktsfordelt bufferfond, som kan brukes fleksibelt, herunder til å dekke opp for manglende avkastning under null. For rettighetshaverne kan dette innebære en potensiell fordel i økt forventet avkastning knyttet til at forsikringsselskapene plasserer en større andel av porteføljene i aksjer. Samtidig må kundene bære konsekvensene av forsikringsselskapenes forvaltning og markedsrisiko, som er en ulempe ved at kundebufferen, og dermed kundene, må bære en større del av nedsiderisikoen enn i dag.

Dette reiser etter disse medlemmers syn et av hovedspørsmålene i saken, om hvorvidt risiko for å måtte dekke negativ avkastning for kundene står i forhold til oppsiden. Det reises også spørsmål om fordelingen mellom hhv. selskapene og rettighetshaverne, som uttrykkes fra Pensjonistforbundet slik:

«Det er umulig for oss å støtte et forslag som lemper mer risiko over på fripolisekundene, og som kan lede til at mer av overskudd føres til bufferkapital, før det er regler på plass som sikrer at dette gir forbedringer for kundene.»

Videre fremkommer det pga. stor forskjell mellom livselskaper og pensjonskasser hva gjelder eierstruktur og formål, ulike utslag virkningen av et tak på den kontraktsfordelte bufferen har. Det fremstår klart at det omtalte taket ikke vil være til gunst for pensjonskassenes rettighetshavere, og disse medlemmer mener dette forholdet ikke kan ses bort fra ved endringer i regelverket.

Disse medlemmer mener det beskrevne taket og risikofordeling mellom selskap og rettighetshaver, herunder også en reguleringsklausul for rettighetshaverne, ev. hensett til de offentlige ordningene, er nødvendig å få på plass før et vedtak som proposisjonen legger opp til. Det er vanskelig å tiltre saken slik den hittil er opplyst, når den har konsekvenser for en halv million rettighetshavere og deres fremtidige pensjon. I et nytt fremlegg for Stortinget bør regjeringen redegjøre for, og tallfeste de mulige positive og negative virkningene av sitt forslag for gruppene som blir berørt.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Prop. 83 L (2022–2023) Endringer i foretakspensjonsloven, innskuddspensjonsloven og forsikringsvirksomhetsloven mv. (bufferfond for private garanterte pensjonsprodukter) sendes tilbake til regjeringen.»

«Stortinget ber regjeringen utrede endringer i regelverket for fripoliser som er klart til fordel for kundene, herunder muligheten til å flytte flere typer pensjoner til egen pensjonskonto.»

Komiteens medlemmer fra Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at garanterte pensjonsprodukter er avtaler der pensjonsleverandøren er forpliktet til å gi en garantert minste årlig avkastning av kapitalen. Produktene som er garantert på denne måten, omfatter bl.a. private og kommunale foretaks ytelsesordninger til de ansatte, fripoliser og kommunale pensjonsordninger. Avkastning ut over avkastningsgarantien gir opphav til oppskriving av pensjonsytelsene eller fripolisene, går til tilleggsavsetninger mv. eller øker premiefondet som den enkelte arbeidsgiver (bedrift) kan benytte til å betale forsikringspremien for de ansattes kollektive forsikringer.

Disse medlemmer understreker at det hittil har vært forbudt etter forsikringsvirksomhetsloven at kundene i privat sektor skal måtte dekke tap (negativ avkastning) som påføres som følge av risiko som er tatt av forsikringsselskapene i forvaltningen av pensjonskapitalen. Det er altså fastslått i loven at det er forsikringsselskapene som skal bære risikoen for negativ avkastning, altså dekke tap.

Disse medlemmer viser til at regjeringen nå foreslår å endre loven slik at avkastningsrisikoen for private pensjonsordninger, herunder fripoliser, heretter skal overføres fra forsikringsselskapene til kundene. Forslaget fra regjeringen er altså at det nå skal være kundene som må dekke ev. tap i forvaltningen av pensjonsmidlene, ikke selskapene. Disse medlemmer understreker at dette er et oppsiktsvekkende forslag fra regjeringen, som vil frata kundene i privat sektor, herunder alle med fripoliser, verdier og rettigheter og frarøve hundretusener av nordmenn med fripoliser den tryggheten de hittil har hatt for pensjonen sin. Forslaget rokker helt grunnleggende ved hva som er, og fortsatt bør være, forsikringsselskapenes ansvar, og hva som er kundenes ansvar.

Disse medlemmer viser til at regjeringen helt konkret foreslår at tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond skal slås sammen til et felles bufferfond som skal kunne dekke all avkastningsrisiko, også negativ avkastning, altså tap, som forsikringsselskapene påfører kundene ved den risiko forsikringsselskapene tar i sin forvaltning av midlene. Disse medlemmer understreker at kunden, som hverken er en profesjonell aktør eller har noen påvirkning på hvordan pensjonskapitalen forvaltes, nå altså direkte skal ta tapsrisiko. Kundene blir helt og fullt i hendene på selskapenes disposisjoner og markedsutviklingen. Dette er også fastslått av en arbeidsgruppe som Finansdepartementet nedsatte og ledet, og som er omtalt nedenfor.

Disse medlemmer viser til at forslaget vil være en stor fordel for forsikringsselskapene, mens det motsatte er tilfellet for kundene, herunder for kunder med fripoliser. Disse medlemmer viser til at regjeringens påstand om at endringen kan føre til høyere forventet avkastning for kundene, er høyst tvilsom, og uansett er beheftet med liten utsagnskraft og stor risiko, noe ordet «kan» tydelig bekrefter. Det er svært lite trolig at selskapene vil endre forvaltningen på en måte som vil demme opp for ulempen ved at kundene må dekke tap, og uansett vil en slik antakelse være ren spekulasjon.

Disse medlemmer viser til at Forbrukerrådet og Pensjonistforbundet har gått sterkt imot dette forslaget da det var på høring for tre år siden, og de gjentok kritikken under høringen nylig. Forbrukerrådet ber komiteen om å avvise forslagene i proposisjonen, og viser bl.a. til FAFOs rapport om fripoliser i det norske pensjonssystemet fra 2018, hvor FAFO fastslår at de ikke tror at forsikringsselskapene vil motiveres til å skru opp sin egen risiko til kundens fordel:

«Samlet kan man si at det er klare grenser for hvor langt man kan komme ved hjelp av tradisjonelle regulatoriske virkemidler for å oppnå en annen aktiva-allokering og høyere forventet avkastning. Man risikerer at dette bidrar til å lette kapitalkravene og å frigjøre egenkapital til andre formål enn fripoliser.»

Pensjonistforbundet skriver i sitt brev til komiteen at:

«Det er umulig for oss å støtte et forslag som lemper mer risiko over på fripolisekundene, og som kan lede til at mer av overskudd føres til bufferkapital, før det er regler på plass som sikrer at dette gir forbedringer for kundene.»

Disse medlemmer viser til at forslag om at risikoen, og tapene, ved negativ avkastning skal overføres fra forsikringsselskapene til kundene, herunder til kunder med fripoliser, har vært fremmet av forsikringsselskapene gjennom en årrekke. Disse medlemmer viser til at det har vært tverrpolitisk enighet om å avvise dette. Tidligere finansministere, fra Sigbjørn Johnsen og Kristin Halvorsen til Siv Jensen og Jan Tore Sanner, har ikke fremmet slike forslag, på tross av selskapenes ønske om dette.

Disse medlemmer viser til at det i etterkant av Stortingets behandling av Finansmarkedsmeldingen 2016–2017 ble nedsatt en arbeidsgruppe ledet av Finansdepartementet med deltakelse fra Arbeids- og sosialdepartementet og Finanstilsynet, med en referansegruppe bestående av Finans Norge, Forbrukerrådet og hovedsammenslutningene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Arbeidsgruppen skulle vurdere mulige endringer i regelverket rundt fripoliser som klart ville være til kundenes fordel.

Disse medlemmer viser til at denne arbeidsgruppen beskriver kun én løsning som klart til fordel for kundene, og det er at forsikringsselskapene skulle kunne tilby kundene betaling hvis kundene frivillig frasa seg rentegarantien og i stedet valgte å gå over til investeringsvalg, hvor kunden selv kan velge risikoprofil. Det ble også foreslått i denne forbindelse å innføre mulighet for å velge raskere utbetaling av små pensjonsytelser. Forslaget om å overføre avkastningsrisiko fra selskapene til kundene, enten ved å tillate at forsikringsselskapene kan velte tap (negativ avkastning) over på kundene eller ved å etablere såkalte fleksible bufferfond (hvor også slik tapsovervelting inngår), beskrives av arbeidsgruppen som noe som ikke er klart til kundenes fordel, fordi avkastningen på kundenes kapital da vil avhenge av selskapenes tilpasning og markedsutviklingen, og dermed være helt utenfor kundenes kontroll.

Disse medlemmer viser til at Stortinget på denne bakgrunn så langt kun har sluttet seg til endringer som utvilsomt er til fordel for kundene, nemlig å åpne for en valgfrihet for kunden til å frasi seg rentegarantien, og selv ta risiko ved å gå over til investeringsvalg, kombinert med at forsikringsselskapene kan tilby betaling til kunder som på denne måten frivillig sier fra seg den årlige rentegarantien i en fripolise ved å konvertere sine fripoliser til investeringsvalg hvor kunden tar risikoen. Videre har Stortinget gitt sin tilslutning til at mindre fripoliser kan utbetales raskere.

Disse medlemmer viser til at regjeringen nå foreslår at den frivillige løsningen som Stortinget vedtok for få år siden, nå skal erstattes med tvangsoverføring i loven selv av risiko for negativ avkastning (tap) fra forsikringsselskapene til kundene, noe som altså vil bety at kunden dermed vil være helt overgitt til selskapenes egne disposisjoner og til markedsutviklingen.

Disse medlemmer viser videre til at forslaget om et sammenslått bufferfond, uavhengig av spørsmålet om negativ avkastning, må utredes mer konkret og presist enn den omtalen Finanstilsynet ga av dette for noen år siden. I høringen den gang var det stor motstand mot forslaget, fordi mye var uklart, og det er ikke foretatt noen ny og grundigere utredning siden da.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gå imot regjeringens forslag til lovendringer i denne proposisjonen, med unntak av forslaget om retting av en inkurie i finanstilsynsloven § 9. Disse medlemmer vil samtidig foreslå at regjeringen bes om å utrede andre endringer i regelverket for fripoliser som er klart til fordel for kundene. Dette gjelder bl.a. muligheten til å flytte flere typer pensjoner til egen pensjonskonto.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede andre endringer i regelverket for fripoliser som er klart til fordel for kundene, herunder muligheten til å flytte flere typer pensjoner til egen pensjonskonto.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til at markedet for fripoliser ikke fungerer i dag. Pensjonskapitalen forvaltes svært dårlig slik at pensjonsrettighetene reguleres svakt og taper sin verdi. Det finnes alternative måter å forvalte pensjonskapitalen på som ville gitt kundene langt høyere pensjoner til tilfredsstillende risiko. Store kollektive ordninger eller staten kunne for eksempel gjennomført oppgaven på en måte som var klart mer fordelaktig for kundene.

Dette medlem mener at lovendringene i proposisjonen ikke vil løse hovedutfordringene med den svake reguleringen av pensjonsrettigheter i fripoliser.

Dette medlem viser til ulike alternative modeller for organisering av fripolisemarkedet i Fafo-rapport 2018:13 Ikke som forventet.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede andre endringer i regelverket for fripoliser som er klart til fordel for kundene, herunder at livselskapene og staten går sammen om å forvalte fripolisene som et tjenestepensjonsselskap, og at staten overtar fripolisene og garanterer en bedre regulering for eksempel i tråd med utviklingen i Folketrygdens grunnbeløp.»