Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. Stortinget ber regjeringen støtte opprettelsen av et spesialtribunal for å etterforske og straffeforfølge aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina.

2. Stortinget ber regjeringen fremme en sak for Stortinget om ratifikasjon av Roma-vedtektenes tillegg om aggresjonsforbrytelser (Kampala-tillegget).

3. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en ny bestemmelse i straffeloven kapittel 16 som kriminaliserer angrepskrig, i tråd med Kampala-tillegget til Roma-vedtektene.»

   Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Odd Harald Hovland og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Cato Brunvand Ellingsen, og fra Venstre, Emma Georgina Lind, viser til representantforslaget og vurderingen av forslaget i brev fra utenriksministeren av 20. februar 2023. Brevet følger vedlagt denne innstillingen.

Komiteen registrerer at forslaget går ut på at Stortinget, som følge av Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina, ber regjeringen støtte det ukrainske initiativet til å opprette et spesialtribunal for å etterforske og straffeforfølge de øverste ansvarlige i det russiske lederskapet for aggresjonsforbrytelsen.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne mener det er viktig at de øverste ansvarlige for angrepskrigen stilles til ansvar, og at de allerede i august 2022 tok til orde for at Norge skal støtte opprettelsen av et slikt spesialtribunal.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne deler ønsket om at flest mulig stater skal slutte seg til initiativet, men mener Norge burde støtte opprettelsen av et tribunal nå, og ikke vente til «bred internasjonal enighet» eventuelt er oppnådd i fremtiden.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at den internasjonale støtten til å opprette et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina har vokst kraftig, og det vises til at lederen for EU-kommisjonen, EU-parlamentet og flere europeiske stater, som Tyskland og Frankrike, har gått inn for det.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne viser til at representantene for Arbeiderpartiet og Venstre i Europaparlamentets parlamentarikerforsamling (PACE) 28. april 2022 stemte for resolusjon 2436 (2022), som tok til orde for at Europarådets medlemsland skal opprette et internasjonalt tribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina, og at representantene for Arbeiderpartiet og Høyre 26. januar 2023 stemte for resolusjon 2482 (2023), som tar til orde for det samme. Komiteen merker seg også at forslagsstillerne viser til at et samlet storting i forbindelse med behandlingen av Innst. 134 S (2022–2023) vedtok å be regjeringen ta en ledende rolle i det internasjonale arbeidet for å identifisere, etterforske og straffeforfølge krigsforbrytelser i Ukraina, jf. Vedtak nr. 468 (2022–2023).

Komiteen registrerer at forslagsstillerne mener at norsk støtte til en rettsprosess for å etterforske og straffeforfølge de øverste ansvarlige for aggresjonsforbrytelsen er naturlig i lys av nevnte vedtak og stemmegiving i PACE og i lys av enigheten om at Norge skal jobbe for å hindre straffrihet for de største internasjonale forbrytelsene.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne viser til at Den internasjonale straffedomstolen (ICC) i dag undersøker blant annet krigsforbrytelser begått på ukrainsk territorium, men at på grunn av særskilte jurisdiksjonsbegrensninger har domstolen per i dag ikke jurisdiksjon til å etterforske og straffeforfølge aggresjonsforbrytelsen. Komiteen merker seg at forslagsstillerne mener at det betyr at dersom det ikke opprettes et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina, er det stor risiko for at de øverste ansvarlige for beslutningen om å angripe Ukraina slipper unna rettsforfølgelse for dette.

Komiteen registrerer at forslagsstillerne i tillegg til å opprette et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina foreslår at Norge ratifiserer Kampala-tillegget til Roma-vedtektene, som gir ICC jurisdiksjon til å dømme ledere for en aggresjonsforbrytelse, og at kriminalisering av aggresjonsforbrytelser tas inn i den norske straffeloven.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne mener det er viktig at et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina har størst mulig oppslutning og legitimitet, og at statene som bidrar til opprettelsen av et slikt tribunal, også bør bidra til at kriminaliseringen av aggresjonsforbrytelser gjøres mest mulig universelt gjeldende, ved å ratifisere tilleggsavtalen til Roma-vedtektene.

Komiteen merker seg videre at forslagsstillerne viser til at Norge ennå ikke har ratifisert Kampala-tillegget og dermed ikke har adgang til å be ICC om å etterforske et eventuelt angrep på Norge som en aggresjonsforbrytelse. Komiteen registrerer at forslagsstillerne viser til at det mangler lovgrunnlag for nasjonal rettsforfølgelse av ansvarlige for en aggresjonsforbrytelse mot Norge, og at Norge heller ikke vil ha en internasjonal domstol å gå til.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til utenriksministerens svarbrev, hvor det vises til arbeidet som Norge har gjort for å støtte opp under arbeidet ICC gjør for å sikre ansvarliggjøring for alvorlige forbrytelser begått i Ukraina i tråd med vedtaket fra et samlet storting i forbindelse med behandlingen av Innst. 134 S (2022–2023), som ba regjeringen ta en ledende rolle i det internasjonale arbeidet for å identifisere, etterforske og straffeforfølge krigsforbrytelser i Ukraina. Flertallet vil understreke at Norges deltakelse i kjernegruppen av land, en gruppe ledet av Ukraina, hvis formål er å sørge for bred oppslutning om en løsning som sikrer at de ansvarlige for Russlands aggresjonskrig mot Ukraina holdes til ansvar, betyr at Norge vil stille seg bak opprettelsen av et tribunal hvis det er den mest hensiktsmessige løsningen.

Flertallet viser til at inkluderingen av aggresjonsforbrytelser i Roma-vedtektene har medført en del utfordringer, og viser videre til merknadene i Innst. 407 S (2021–2022) for begrunnelsen for hvorfor Norge ønsket å se an anvendelse og tolkning før Norge ratifiserte disse. Videre viser flertallet til utenriksministerens svar, hvor det går frem at:

«I lys av Russlands folkerettsstridige aggresjonshandlinger og den internasjonale utviklingen i kjølvannet av Russlands grove folkerettsbrudd, er det imidlertid nå naturlig å foreta en ny vurdering av dette spørsmålet.»

Flertallet stiller seg bak regjeringens vurderinger og stemmer derfor ikke for forslaget.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at ratifikasjon av Kampala-tillegget til Roma-vedtektene vil gi Norge en bedre nasjonal og internasjonal juridisk beskyttelse mot angrep fra fremmede makter, en type beskyttelse Norge ikke hadde i 1940. Disse medlemmer ser at dersom ICC får myndighet til å avgjøre om det har skjedd en ulovlig aggresjon, kan dette virke avskrekkende ved en eventuell trussel mot Norge og andre land. Disse medlemmer ønsker blant annet å vise til Forsvarets høgskole/Stabsskolen, som ved behandlingen av Dokument 8:63 S (2019–2020) påpekte at en mulig straffeforfølgning av slike forbrytelser mot Norge forhåpentligvis kan ha en avskrekkende effekt.

Disse medlemmer påpeker at ICC i dag ikke har jurisdiksjon til å straffeforfølge Russland for aggresjonsforbrytelser, da Russland ikke har ratifisert Kampala-tillegget og Sikkerhetsrådet ikke har gitt ICC dette mandatet. Derfor vil disse medlemmer understreke viktigheten av opprettelsen av et spesialtribunal med støtte fra Europarådet eller OSSE. Disse medlemmer viser til det ukrainske initiativet til å opprette et spesialtribunal for å etterforske og straffeforfølge de øverste ansvarlige i det russiske lederskapet for aggresjonsforbrytelsen. Disse medlemmer ønsker også å påpeke at regjeringen ved utenriksministeren i 2022 uttalte at regjeringen er åpen for å støtte opprettelsen av et spesialtribunal dersom en oppnår bred internasjonal enighet. Disse medlemmer mener videre at Russlands grovt folkerettsstridige invasjon av Ukraina illustrerer viktigheten av å ha internasjonale system for å holde angriper ansvarlig for forbrytelser mot freden, og at ratifikasjon av Kampala-tillegget er et av de viktigste tiltakene for å sikre dette.

Disse medlemmer viser til at ratifikasjon av Kampala-tillegget til Roma-vedtektene ikke kommer i konflikt med Norges forpliktelser i NATO. Disse medlemmer vil vise til at et flertall av NATO-medlemslandene allerede har ratifisert tillegget, inkludert Tyskland, Spania, Island, Estland, Italia og Belgia. I tillegg har Sverige ratifisert tillegget.

Disse medlemmer vil understreke at en ratifikasjon av Kampala-tillegget til Roma-vedtektene er i tråd med en norsk tradisjon for å slutte seg til avtaler som styrker folkeretten og internasjonal rett. Slik disse medlemmer ser det, kommer denne ambisjonen tydelig fram i Meld. St. 27 (2018–2019) Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid. Her slår regjeringen fast at Norges fremste utenrikspolitiske interesse er å forhindre svekkelse av internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer.

Disse medlemmer påpeker at den betydningsfulle internasjonale aktøren Coalition for the International Criminal Court, en paraplyorganisasjon som representerer 2 500 sivilsamfunnsaktører i 150 land, krever at Norge ratifiserer Kampala-tillegget og kriminaliserer aggresjonsforbrytelser. De skriver:

«As the third European country and the first Nordic country to ratify the Rome Statute on 16 February 2000, Norway set a precedent for its neighbors in the fight against impunity for the most serious crimes of concern to all of humanity. Now it is time for Norway to reaffirm its pledge to global justice […] To fully protect victims everywhere and exercise its mandate independently and impartially, the ICC needs the resolute commitment of States Parties, such as Norway, to uphold an international rules-based order and to promote peaceful conflict resolutions. International peace and security require steps to deter not only genocide, crimes against humanity and war crimes, which Norway took by ratifying the Rome Statute, but also acts of aggression that endanger our world order.»

Disse medlemmer vil understreke betydningen av at Norge og mange andre land ikke har et tilstrekkelig rettsvern mot angrepskrig, hvor konsekvensene synliggjøres med den grove angrepskrigen som nå pågår i Europa. Disse medlemmer understreker også at Norge, i motsetning til mange andre europeiske land, ikke har ratifisert Kampala-tillegget, og at det nå er nødvendig. Disse medlemmer framhever også at en slik ratifikasjon vil bidra til å styrke et globalt folkerettslig regelverk ved å forby og straffeforfølge angrepskrig.

På dette grunnlag fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen støtte opprettelsen av et spesialtribunal for å etterforske og straffeforfølge aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina.»

«Stortinget ber regjeringen fremme en sak for Stortinget om ratifikasjon av Roma-vedtektenes tillegg om aggresjonsforbrytelser (Kampala-tillegget).»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en ny bestemmelse i straffeloven kapittel 16 som kriminaliserer angrepskrig, i tråd med Kampala-tillegget til Roma-vedtektene.»

Disse medlemmer viser til at det i resolusjon 2482 (2023) fra Europaparlamentets parlamentarikerforsamling (PACE) avsnitt 7 fremgår at PACE «strongly supports» opprettelsen av et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina. Disse medlemmer viser videre til at det i resolusjonens avsnitt 6 står at parlamentarikerforsamlingen forventer at regjeringsoverhoder i Europarådets medlemsland på det fjerde toppmøtet i Reykjavik i mai 2023 gir politisk støtte til opprettelsen av et slikt spesialtribunal. Videre står det at parlamentarikerforsamlingen mener at Europarådets medlemsland bør ta en «active leading role» i opprettelsen av spesialtribunalet og herunder bistå med sakkyndig og teknisk bistand i etableringsprosessen. Disse medlemmer ønsker å påpeke at representantene fra Arbeiderpartiet og Høyre 26. januar 2023 stemte for denne resolusjonen.

Disse medlemmer viser til utenriksministerens svarbrev, hvor hun uttaler at hun er opptatt av å finne løsninger som har en reell sjanse til å lykkes og innfri forventningene om ansvarliggjøring, en vurdering disse medlemmer støtter. Utenriksministeren viser til at Norge deltar aktivt i de internasjonale diskusjonene for å se på mulighetene for å opprette et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen, og at vi er med i en kjernegruppe av land, ledet av Ukraina, som diskuterer mulighetene for rettsforfølgelse av de ansvarlige for Russlands aggresjon. Utenriksministeren skriver videre:

«Det gjenstår fortsatt en rekke spørsmål som bør avklares for å sikre at man velger den løsningen som har de beste utsiktene til å bidra til ansvarliggjøring. En utfordring med de foreslåtte løsningene er den grunnleggende regelen i folkeretten om at statsleder, regjeringssjef og utenriksminister nyter immunitet for straffeforfølgelse fra andre land. Suverenitetsprinsippet danner den prinsipielle begrunnelsen for immunitetsreglene. Formålet bak reglene er at de skal bidra til å fremme internasjonale forbindelser ved å sikre arbeidet til statens representanter. Helt avgjørende for å kunne fravike denne regelen er at et eventuelt tribunal sikres legitimitet gjennom bred internasjonal støtte.»

Disse medlemmer mener at regjeringen nettopp ved å uttrykke sin støtte til opprettelsen av et spesialtribunal, ikke bare i internasjonale fora, men også nasjonalt, vil gjøre Norge til en mer aktiv bidragsyter til å sikre slik bred internasjonal støtte. Disse medlemmer forventer at regjeringen, dersom den på det nåværende tidspunkt verken ønsker å innta et standpunkt om å støtte opprettelsen av et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina eller å ratifisere Kampala-tillegget, revurderer sine standpunkter løpende.

Uttalelse fra utenriks- og forsvarskomiteen

Justiskomiteen forela foreløpig avgitt innstilling for utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse i brev av 28. mars 2023. Utenriks- og forsvarskomiteen hadde følgende merknad i brev av 18. april 2023:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig folkeparti, viser til utkastet til innstilling og har ingen ytterligere merknader.

Komiteens medlem fra Rødt viser til argumentasjonen i bakgrunnsteksten i representantforslaget (Dokument 8:110 S (2022–2023)) om at Norge skal støtte opprettelsen av et spesialtribunal for å etterforske og straffeforfølge aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina og ratifisere Roma-vedtektenes tillegg om aggresjonsforbrytelser (Kampala-tillegget), som gir Den internasjonale straffedomstolen (ICC) jurisdiksjon til å straffeforfølge ledere for folkerettsstridig angrepskrig, definert som aggresjonsforbrytelse.

Dette medlem vil spesielt fremheve hvor viktig det er at de øverste ansvarlige for det folkerettsstridige angrepet på Ukraina stilles til ansvar for dette i tråd med Roma-vedtektenes bestemmelse om aggresjonsforbrytelse. Ansvaret for dette folkerettsbruddet samt de grusomme forbrytelsene som begås daglig i Ukraina, hviler på det russiske lederskapet. Dette medlem viser til at forslaget om et eget spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina har blitt fremmet av ukrainske myndigheter og folkerettseksperter, og fått betydelig internasjonal støtte.

Dette medlem viser til at det siden forslaget ble levert har skjedd en utvikling i saken. I skriftlige innspill til justiskomiteen har Den norske Helsingforskomite, ICJ-Norge og Ukrainian student union in Bergen uttrykt støtte til forslaget om at Norge støtter opprettelsen av et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina og forslaget om norsk ratifikasjon av Kampala-tillegget, mens Redd Barna i sitt innspill støtter forslaget om norsk ratifikasjon av Kampala-tillegget. Videre har statssekretær Eivind Vad Petersson i en sak i Morgenbladet 24. mars, der folkerettsekspert Phillippe Sands uttrykker sin skuffelse over at Norge har nølt både med å støtte opprettelsen av et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina og ratifikasjon av Kampala-tillegget, uttalt at det er besluttet å igangsette et internt utredningsarbeid i Utenriksdepartementet for å vurdere om tidligere innvendinger mot å ratifisere Kampala-tillegget fremdeles står seg og antydet at regjeringen er åpen for å snu i spørsmålet.

Dette medlem er glad for de signalene som nå kommer fra regjeringen, men mener samtidig at det haster med både opprettelsen av et spesialtribunal for aggresjonsforbrytelsen mot Ukraina og ratifisering av Kampala-tillegget. Dette er, etter dette medlems mening, viktig både for å sikre at de øverste ansvarlige for angrepet på Ukraina stilles til ansvar for denne forbrytelsen; for å sikre Norge et bedre rettsvern mot angrepskrig og for å bidra til mest mulig universell håndhevelse av straffebudet mot aggresjonsforbrytelse for å forebygge angrepskrig i fremtiden. Det er også viktig for å unngå at Norge opptrer som etternøler eller i verste fall bremsekloss i det internasjonale arbeidet for å håndheve folkerettens viktigste bestemmelser og prinsipper, som forbudet mot angrepskrig, som utgjør Norges førstelinjeforsvar.»