Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i vergemålsloven og enkelte andre lover.

Et alminnelig vergemål etter vergemålsloven skal være en frivillig støtteordning for personer som trenger og ønsker bistand til å håndtere økonomiske eller personlige forhold. Endringsforslagene i proposisjonen tar sikte på å presisere betydningen og rekkevidden av personens selvbestemmelsesrett, blant annet i lys av Norges menneskerettslige forpliktelser. Formålet med endringene er først og fremst å tydeliggjøre at et alminnelig vergemål er et frivillig støttetiltak. Enhver person har rett til å ta beslutninger i eget liv. Staten plikter å legge til rette for at personer som har behov for det, får nødvendig støtte til dette. Vergens hovedoppgave i et alminnelig vergemål er å bistå personen hun eller han er verge for, slik at personen får oppfylt sine rettigheter og kan ivareta sine plikter på lik linje med andre. Vergen skal bidra til at personen kan realisere egne ønsker på lik linje med andre, innenfor de rammer og begrensninger som gjelder for oss alle. Det minste middels prinsipp er en bærebjelke i vergemålslovgivningen.

I proposisjonen foreslås flere endringer for å tydeliggjøre reglene om selvbestemmelse. Et alminnelig vergemål skal følge av den enkeltes ønske om og i utgangspunktet uttrykte samtykke til bistand. Om personen ikke selv kan formidle hva han eller hun vil, skal valget av verge og utformingen av støttetiltaket ta utgangspunkt i den beste tolkningen av vedkommendes ønsker, vilje og preferanser. Departementet foreslår å tydeliggjøre i loven at det ikke kan opprettes alminnelig vergemål for en person som ikke ønsker det. Videre foreslår departementet en tydeligere regulering av at vergen i et alminnelig vergemål ikke kan handle i strid med personens vilje. Dette er en presisering i tråd med utgangspunktet om at det er personens egne ønsker, vilje og preferanser som skal være førende for vergens bistand, ikke hva som mer objektivt anses å være i vedkommendes «beste interesse».

Departementet foreslår i proposisjonen at nære pårørende skal ha rett til å begjære at en oppnevnt verge skal fratas vervet dersom personen ikke selv er i stand til å fremsette begjæring om bytte av verge. En slik begjæringsrett foreslås for å understøtte den enkeltes selvbestemmelsesrett, ved at den som trenger bistand til å be om bytte av verge, kan få denne bistanden fra en pårørende. Det vil gjerne ikke være naturlig å be vergen om å bistå til avvikling av sitt eget vergeoppdrag. Det foreslås også at pårørende skal gis rett til å klage i slike saker.

Selvbestemmelsen foreslås også styrket gjennom en endring av underretningsplikten etter vergemålsloven § 60, jf. punkt 5. Det foreslås at underretning til nærstående om vergemålssaken skal kunne unnlates dersom personen som saken gjelder, ønsker det. Det foreslås imidlertid at ektefelle og samboer uansett skal varsles. Begrunnelsen er at ektefeller og samboere ofte vil ha en felles økonomi, noe som vil kreve samhandling med vergen nærmest umiddelbart. Det åpnes likevel for unntak dersom det er nødvendig for å verne liv eller helse.

Det foreslås at statsforvalteren skal oppnevne vergen også i saker der domstolen har avsagt dom om fratakelse av rettslig handleevne. Også dette forslaget har en side til selvbestemmelse og individtilpasning. En fratakelse av rettslig handleevne skal aldri gjøres mer omfattende enn nødvendig. Fratakelsen kan imidlertid suppleres med andre støttetiltak, herunder et frivillig vergemål. Det at statsforvalteren oppnevner vergen også i fratakelsestilfellene, i tillegg til å ha ansvaret for veiledning, tilsyn og fastsettelse av godtgjøring, vil gi et enhetlig system som enklere kan tilpasses personens samlede behov. Det foreslås som følge av dette også at domstolen skal ha plikt til å varsle statsforvalteren om vedtak om fratakelse av rettslig handleevne.

Hensynet til selvbestemmelse og medbestemmelse gjør seg gjeldende også for barn. Departementet foreslår i proposisjonen å senke aldersgrensen for når barn har rett til å bli hørt, slik at retten inntrer ved syv års alder. I dag har barn rett til å bli hørt ved tolv års alder. Aldersgrensen foreslås supplert av en skjønnsmessig regel om at også yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal høres. Endringen innebærer en synliggjøring av barns rett til å bli hørt i beslutninger som angår dem. Det er etter departementets syn hensiktsmessig at denne retten fremgår direkte av lovteksten.

I proposisjonen vurderes reglene i vergemålsloven § 95 om gavegiverens adgang til å bestemme at gaven skal forvaltes på en bestemt måte, og det åpnes for en viss adgang til å treffe beslutning om forvaltningen av gaven også etter at gaven er gitt. Forslaget går ut på at for gave som skal forvaltes av statsforvalteren uten gavemottakerens samtykke etter § 48 første og annet ledd, kan giveren innen seks måneder etter at statsforvalteren har varslet vergen eller vergene om at midlene skal tas til forvaltning, bestemme at gaven i stedet skal forvaltes av vergen eller vergene. Bestemmelsen legger til rette for at for eksempel foreldre som sparer i barnets navn, kan bestemme at gavemidlene ikke skal forvaltes av statsforvalteren etter reglene i vergemålsloven kapittel 7, selv om dette ikke ble bestemt før gavetidspunktet.

Det foreslås flere lovendringer for å legge til rette for digitalisering på vergemålsområdet. Det foreslås endringer i taushetspliktsreglene for å legge til rette for digitale vergefullmakter, slik at vergen kan bistå personen også digitalt på et tilstrekkelig sikkerhetsnivå. Endringene skal bidra til at både taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger kan gjøres tilgjengelige gjennom Folkeregisteret for aktører som har rett til å motta de ulike kategoriene av opplysninger. Dette vil bidra til at det blir mulig å opprette et nasjonalt digitalt fullmaktsregister der opplysninger om enkeltpersoners bistandsbehov, og om at en har verge, ikke deles med flere enn nødvendig for å sikre at personer som har verge, kan motta tjenester de ønsker og har behov for på lik linje med andre. Det foreslås også en justering i vergemålsloven § 25 for å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget for statsforvalterens overføring av opplysninger til Folkeregisteret.

Det foreslås også regelendringer for å legge til rette for en mer effektiv digitalisert kontroll av vergens forvaltning av midler på vegne av personen han eller hun er verge for. Det foreslås en forskriftshjemmel for at vergemålsmyndigheten skal kunne gis adgang til å få utlevert relevante kontoopplysninger direkte fra finansforetak mv., og kontrollere disse digitalt.

Det foreslås en ny bestemmelse i arveloven § 96 fjerde ledd for å gi hjemmel til å videreføre opplysningsplikten for den lengstlevende overfor statsforvalteren der én eller flere av arvingene i et uskiftebo har verge. Opplysningsplikten legger til rette for at statsforvalteren kan føre tilsyn med uskifteboet og på den måten bidra til å trygge rettighetene til arvinger med verge.

Til slutt i proposisjonen gjennomgås de økonomiske og administrative virkningene av lovforslagene. Det legges til grunn at virkningene langt på vei utjevner hverandre, slik at forslagene i proposisjonen samlet sett ikke har økonomiske konsekvenser av betydning. Forslagene har enkelte administrative konsekvenser som følge av endringer i saksbehandlingsreglene og som følge av digitalisering og nye måter å løse oppgavene på.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Odd Harald Hovland og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Aase Marthe J. Horrigmo og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til Prop. 141 L (2021–2022) som omhandler endringer i vergemålsloven mv. (vergemål som frivillig støttetiltak mv.).

Komiteen viser til at det i proposisjonen foreslås flere endringer i vergemålsloven som blant annet styrker den enkeltes rett til selvbestemmelse. Det tydeliggjøres at alminnelig vergemål er et frivillig støttetiltak, og at vergen først og fremst skal bistå den som har verge, slik at hen skal kunne handle etter egne ønsker.

Komiteen viser videre til at det foreslås flere ulike lovendringer, blant annet forenkling av digital representasjon og bedre og mer effektiv kontroll med vergens økonomiforvaltning.

Komiteen er gjort oppmerksom på at vergemålsloven § 68 første ledd annet punktum ved en inkurie ikke er foreslått opphevet. Bestemmelsen viser til § 25 første ledd annet punktum, som er foreslått opphevet. Komiteen har derfor gjort denne endringen i lovforslaget.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet understreker at denne proposisjonen styrker den enkeltes rett til selvbestemmelse. Disse medlemmer viser til at med dette forslaget endres lovverket i retning av mer og klarere definert selvbestemmelse for personene som har eller kan få verge.

Disse medlemmer viser til NIMs (Norges institusjon for menneskerettigheter) høringssvar, som anser at lovproposisjonen samlet sett inneholder gode og velfunderte menneskerettslige vurderinger.

Disse medlemmer understreker at de foreslåtte endringene er bedre egnet enn gjeldende lov til å ivareta vergehavers rett til selvbestemmelse og personlig autonomi, og er i større grad i tråd med Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

Disse medlemmer viser også til at mange spørsmål knyttet til vergemålslovgivningen må vi komme tilbake til etter den pågående helhetlige gjennomgangen.

Komiteens medlemmer fra Høyre støtter proposisjonen og merker seg at flere av endringene som foreslås, bygger på flere høringsnotat Solberg-regjeringen sendte på høring i perioden 2018–2020. Bakgrunnen var blant annet debatten i kjølvannet av Tolga-saken i 2018. Disse medlemmer viser til at forslagene har fått bred tilslutning i høringsrunden. Disse medlemmer oppfatter endringene som en styrking av den enkeltes selvbestemmelse, hvor det skal legges større vekt på den enkeltes ønsker og preferanser. Samtidig gir regelverket rom for at særlig statsforvalteren kan tilpasse støtten og bistanden til sårbare mennesker på en måte som hindrer diskriminering. Disse medlemmer mener også at tilpasningene for å legge til rette for digitale fullmakter fremstår fornuftige.

Disse medlemmer viser videre til statsrådens svar på spørsmål fra komiteen datert 14. februar 2023. I svar på spørsmål 3 svarer statsråden på bekymringen knyttet til situasjoner hvor vergehaver har manglende forståelse for egen økonomiske situasjon og risikerer å bruke opp sine velferdsytelser uten å betale faste utgifter. Disse medlemmer mener det er viktig at regelverket legger til rette for at også mennesker i en slik situasjon får nødvendig hjelp til å leve gode liv. Disse medlemmer viser til statsrådens svar, hvor statsråden viser til at det i slike tilfeller kan være aktuelt med tvungen forvaltning etter folketrygdloven eller begrensninger i rettslig handleevne etter reglene i vergemålsloven § 22. Disse medlemmer mener utgangspunktet i slike tilfeller må være at verge yter støtte til vergehaver, slik at vergehaver aksepterer prioriteringene uten at det blir nødvendig med mer inngripende tiltak. Hvor det ikke lar seg gjøre, mener disse medlemmer at regelverket må praktiseres slik at det unngås at forvaltningen av vergehavers midler går ut over vergehavers livsopphold.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at departementet foreslår en annen utforming av unntaksbestemmelsen i forslaget til ny § 60 enn forslaget i høringsnotatet fra 14. november 2018. I stedet for en skjønnsmessig adgang for statsforvalteren til å gjøre unntak fra plikten til å underrette nære familiemedlemmer som foreslått i høringen, har departementet gått inn for å oppstille en generell plikt i første avsnitt til å varsle personens ektefelle eller samboer, eventuelle barn over 18 år, eller foreldre hvis personen ikke har familiemedlemmer som nevnt foran, om begjæringen. Hovedregelen i første avsnitt er supplert med to unntak, ett for personens fraseparerte ektefelle, barn over 18 år og foreldre i tilfeller personen ønsker det, og ett unntak i tilfeller hvor det er nødvendig for å verne liv og helse. Begrunnelsen er at departementet vurderer at bestemmelsen på denne måten blir enklere å anvende, og at det vil hindre ulik praksis mellom statsforvalterembetene.

Disse medlemmer ser at motstridende hensyn gjør seg gjeldende, særlig hensynet til den enkeltes selvbestemmelse og integritet mot hensynet til familiemedlemmets behov for å ivareta egne interesser. I lys av at formålet med proposisjonen er å styrke vergehavers selvbestemmelsesrett, mener disse medlemmer at det i tilfeller hvor personen selv gir uttrykk for et ønske om at familiemedlemmer ikke skal underrettes, må tillegges stor vekt av statsforvalteren. Videre mener disse medlemmer at bestemmelsen i større grad bør ta høyde for at hovedregelen om underretning kan ha uheldige konsekvenser for personen i tilfeller som ikke nødvendigvis truer liv eller helse. Disse medlemmer mener derfor at statsforvalterens adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen bør utvides noe.

Disse medlemmer mener statsforvalteren bør gis adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen dersom andre særlige grunner tilsier det, forutsatt at dette vil være i samsvar med personens ønsker eller den beste tolkningen av personens ønsker.

Disse medlemmer viser til at forslaget innebærer at dersom vilkåret om særlige grunner er oppfylt, men det ikke foreligger fare for liv eller helse, kan statsforvalteren unnlate å varsle voksne barn og foreldre selv om personen ikke har gitt uttrykk for noe ønske om at de ikke skal varsles, men bare dersom dette vil være i samsvar med personens ønsker eller den beste tolkningen av personens ønsker. Videre innebærer forslaget at statsforvalteren, hvis det forelegger særlige grunner, kan unnlate å varsle ektefellen eller samboeren selv om det ikke er fare for liv eller helse.

Disse medlemmer understreker at formålet med endringen er å i større grad ivareta prinsippet om vergehavers selvbestemmelsesrett og autonomi. Unntak etter det skjønnsmessige vilkåret om «særlige grunner» er forutsatt å fange opp helt spesielle situasjoner som ikke omfattes av de øvrige alternativene i bestemmelsen. Det kan for eksempel tenkes tilfeller hvor vergehaver blir kontrollert av ektefelle eller samboer, og derfor har begrensede muligheter til å ivareta sine egne interesser. I tillegg til personens interesse i å gjøre unntak fra hovedregelen bør det ved vurderingen av om vilkåret er oppfylt, ses hen til hvilke konsekvenser saken kan få for det aktuelle familiemedlemmet. Det kan være konsekvenser for familiemedlemmets formuessituasjon eller forholdet mellom familiemedlemmet og personen, men også andre konsekvenser kan ha betydning i vurderingen.

Disse medlemmer viser til at endringen er ment å være en sikkerhetsventil for helt spesielle tilfeller. Slike tilfeller vil være unntaket. Det er derfor begrenset risiko for at endringen fører til ulik praksis mellom statsforvalterembetene. Disse medlemmer mener det bør være et visst rom for skjønn ved forvaltningen av en slik ordning, slik at det er mulighet til å ta høyde for spesielle og usannsynlige situasjoner.

På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Vergemålsloven § 60 tredje ledd skal lyde:

Det kan gjøres unntak fra første og annet ledd dersom dette er nødvendig for å verne om liv eller helse. Varsling kan også unnlates dersom andre særlige grunner tilsier det, forutsatt at dette vil være i samsvar med personens ønsker eller den beste tolkningen av personens ønsker.»

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til forslaget til tredje ledd om unntak fra første og andre ledd hvis det er «nødvendig for å verne om liv eller helse». Disse medlemmer viser til spesialmerknadene i proposisjonen, hvor det fremgår at det er «tilstrekkelig at hensynet til personens liv (overlevelse) eller helse (unngå forverring eller sikre forbedring av helsetilstanden) tilsier at det gjøres unntak fra reglene i første eller annet ledd». Disse medlemmer mener terskelen for at unntak skal være nødvendig for å unngå forverring eller sikre forbedring av helsetilstanden bør være lav, og at det skal legges stor vekt på at personen selv gir uttrykk for et ønske om at familiemedlemmer ikke skal underrettes.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at det i proposisjonen foreslås flere endringer for å tydeliggjøre reglene om selvbestemmelse i vergemålsloven. Disse medlemmer støtter endringene og mener de er et steg i riktig retning for å tydeliggjøre at slike ordninger skal bygge på frivillighet og gi personer støtte til å ta egne beslutninger.

Disse medlemmer vil likevel understreke at endringene i denne proposisjonen ikke er tilstrekkelige. Artikkel 12 i FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) krever at mennesker med nedsatt funksjonsevne får den støtten de trenger for å kunne gi uttrykk for ønsker og behov og ta egne beslutninger. Departementet opplyser om at de er i gang med en helhetlig gjennomgang av vergemålsloven, og at det som et ledd i denne gjennomgangen blant annet vil vurderes ulike beslutningsstøtteordninger. Disse medlemmer imøteser at dette arbeidet kommer til Stortinget så raskt som råd. Det er behov for et nytt system som bedre reflekterer våre forpliktelser gjennom CRPD. Rammene for beslutningsstøtte bør etter disse medlemmers syn reguleres i en ny lov om beslutningsstøtte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har blitt gjort oppmerksom på at de foreliggende lovendringer kan føre til utilsiktede virkninger, som slik disse medlemmer ser det, vil virke mot det formål som proposisjonen er ment å ivareta. Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn forslag om at saken sendes tilbake til regjeringen.

Disse medlemmer viser til prosessen ved behandlingen av proposisjonen i justiskomiteen, herunder komiteens brev til departementet og statsrådens besvarelse av brevet. Slik disse medlemmer ser det, er de endringene som foreslås i proposisjonen, fremdeles beheftet med en viss usikkerhet, og på bakgrunn av statsrådens svarbrev er det grunn til å stille spørsmål ved om departementets fortolkning av enkelte bestemmelser i vergemålsloven er sammenfallende med statsforvalternes fortolkning. Disse medlemmer viser videre til at det er varslet et større lovarbeid hvor vergemålsloven i sin helhet skal gjennomgås, og vil med den usikkerhet som har fremkommet under behandlingen av den foreliggende proposisjonen, anbefale at også de endringer som her foreslås, gjøres ved den grundigere behandlingen av hele loven som er varslet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Prop. 141 L (2021–2022) Endringer i vergemålsloven mv. (vergemål som frivillig støttetiltak mv.) sendes tilbake til regjeringen.»