1.1 Prop. 113 LS (2021–2022)

1.1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

I proposisjonen fremmer regjeringen forslag om at følgende fylker skal deles:

• Viken fylke deles i tre nye fylker; Østfold fylke, Akershus fylke og Buskerud fylke.

• Vestfold og Telemark fylke deles i to nye fylker; Vestfold fylke og Telemark fylke.

• Troms og Finnmark fylke deles i to nye fylker; Troms fylke og Finnmark fylke.

Forslagene til deling av Vestfold og Telemark og deling av Troms og Finnmark er i samsvar med vedtakene i fylkestingene. De geografiske inndelingene av de nye fylkene framgår av proposisjonen. Forslaget fra regjeringen innebærer også at Stortinget tar stilling til hvilket fylke den enkelte kommune skal høre til etter delingen av fylket, jf. lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 3-1 første ledd. Forslaget omtaler ikke hvilke fylker Jevnaker og Hole kommuner skal høre til. Dette innebærer at forslaget til grense mellom de nye fylkene Buskerud og Akershus ikke er fullstendig. Det fremgår av proposisjonen at departementet innen kort tid vil fremme et fullstendig forslag om delingen av Viken i en egen proposisjon, slik at Stortinget før sommeren kan foreta en samlet behandling av delingene.

Forslaget fra regjeringen innebærer at det fra 1. januar 2024 vil være 15 fylker i Norge.

Regjeringen foreslår at lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) § 29 om fylkesinndeling og fylkesnamn endres i samsvar med forslaget til ny fylkesinndeling.

Regjeringen foreslår også at Ålesund kommune skal deles i to deler, slik at Haram kommune etableres som en kommune med de samme grensene den hadde før sammenslåingen som trådte i kraft 1. januar 2020. Regjeringens forslag til deling er ikke i samsvar med vedtak i Ålesund kommunestyre om deling, og saken må derfor behandles av Stortinget.

1.2 Bakgrunnen for regjeringens initiativ til å dele fylker og kommuner

1.2.1 Fylker

Som følge av Stortingets vedtak 8. juni 2017 ved behandlingen av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalgt nivå, som ble fremmet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, fikk Norge fra 1. januar 2020 11 fylker, mot 19 fylker før regionreformen. Det framgår av Prop. 84 S (2016–2017) at sammenslåingene av fylkene Buskerud, Østfold og Akershus til Viken, Oppland og Hedmark til Innlandet, Telemark og Vestfold til Vestfold og Telemark og Finnmark og Troms til Troms og Finnmark, ble foreslått mot vedtak i de berørte fylkestingene.

I regjeringserklæringen framgår det at regjeringen vil

«oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre».

I regjeringserklæringen står det også at regjeringen vil sende en sak til Stortinget med forslag om at den innsendte søknaden fra fylkestinget i Troms og Finnmark skal innvilges, og at det basert på søknad fra fylkestinget i Viken skal settes i gang en prosess for å gjenopprette Akershus, Buskerud og Østfold.

12. november 2021 sendte kommunal- og distriktsministeren brev til de aktuelle fylkeskommunene med informasjon om prosess og tidsplan for eventuelle delinger.

Fristen for å søke om deling ble satt til 1. mars 2022. Det vises i proposisjonen til at nye fylkesting da vil kunne velges ved det ordinære fylkestingsvalget høsten 2023.

Kommunal- og distriktsdepartementet har mottatt søknader fra fylkestingene i Troms og Finnmark, Viken og Vestfold og Telemark om deling. Departementet har bedt fylkeskommunene om at en utredning av konsekvensene av deling skal legges ved en søknad om deling, og utredningene fra fylkeskommunene er lagt til grunn for proposisjonen.

Departementet har i tillegg fått oversendt vedtak fra kommunestyrene i henholdsvis Jevnaker og Hole kommuner om hvilket fylke kommunene ønsker å høre til.

1.2.2 Kommuner

Ved Stortingets vedtak 8. juni 2017 ved behandlingen av Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen, som ble fremmet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, ble en rekke kommuner slått sammen med virkning fra 1. januar 2020. Det framgår av Prop. 96 S (2016–2017) at flere av sammenslåingene ble foreslått mot vedtak i de berørte kommunestyrene.

I regjeringserklæringen framgår det at regjeringen vil

«oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre».

12. november 2021 sendte kommunal- og distriktsministeren brev til de aktuelle kommunene med informasjon om prosess og tidsplan for eventuelle delinger.

Fristen for å søke om deling ble satt til 1. mars 2022. Det fremgår av proposisjonen at nye kommunestyrer da vil kunne velges ved det ordinære kommunestyrevalget høsten 2023.

Kommunal- og distriktsdepartementet har mottatt søknad fra kommunestyret i Ålesund om deling. Departementet har bedt kommunene om at en utredning av konsekvensene av deling skal legges ved en eventuell søknad om deling, og utredningen fra Ålesund kommune er lagt til grunn for proposisjonen.

1.3 Føringer for de lokale prosessene fram til søknad om deling

I proposisjonens punkt 3 gis en omtale av føringer for de lokale prosessene fram til søknad om deling. I punkt 3.1 gis en omtale av regler for prosessen fram til deling av kommuner og fylker – inndelingslova, og i punkt 3.2 omtales økonomiske virkemidler. Se nærmere omtale i proposisjonen.

1.4 Søknader fra fylkeskommunene og regjeringens forslag til delinger

1.4.1 Viken

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok 7. mars 2022 søknad fra Viken fylkeskommune om deling av fylket. Viken fylkesting søker om at fylket deles i tre enheter, Akershus fylke, Buskerud fylke og Østfold fylke. I proposisjonens punkt 4.1 vises hvilke geografiske områder Viken fylkesting mente de nye fylkene skulle dekke.

I proposisjonens punkt 4.1.2 gis en omtale av utgangspunktet for sammenslåingen.

I proposisjonens punkt 4.1.3 gis en omtale av prosess og vedtak i fylkeskommunen, herunder vedtaket fylkesrådet i Viken fattet 14. oktober 2021, rapporten Viken fylkeskommune – konsekvenser ved fylkesdeling som administrasjonen i fylkeskommunen hadde utarbeidet, saksframlegget til fylkestingets behandling 23. februar 2022 hvor konsekvenser av delingen for fylkeskommunen oppsummeres, høringen av den administrative rapporten og fylkestingets vedtak av 23. februar 2022.

I punkt 4.1.4 gis en omtale av lokale prosesser og vedtak om hvilke fylker kommuner skal høre til. Der gis det bl.a. en nærmere omtale av situasjonen med at to kommuner, Hole og Jevnaker, har vedtatt at de ønsker å høre til et annet fylke enn det som framgår av søknaden fra Viken.

1.4.1.1 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til søknad med utredning fra Viken fylkeskommune. Det vises i proposisjonen til at fylkeskommunens prosess og søknad oppfyller de formelle kravene i inndelingslova til søknad om deling av fylkeskommuner. Fylkeskommunen har gjennomført en utredning av hvilke konsekvenser en deling av fylkeskommunen vil få, i samsvar med inndelingslova og brev 12. november 2021. Departementet legger utredningen fra fylkeskommunen og vurderingene som framkommer der, til grunn for departementets vurdering.

Fylkestingets vedtak 23. februar 2022 inneholder flere punkter som omtaler ulike forutsetninger for gjennomføring av delingen. Departementet legger til grunn at fylkestinget, gjennom vedtaket og innsendt søknad, ønsker en deling av fylket, og går ikke nærmere inn på disse punktene.

Utredningen peker på at en deling vil gi både noen ønskede og uønskede konsekvenser i driften av de nye enhetene. Det pekes blant annet på at to av de nye fylkeskommunene, Østfold og Buskerud, ifølge administrasjonens beregninger vil ha netto negativt driftsresultat i årene etter at de nye enhetene er etablert. Videre framgår det at en deling vil være belastende for de ansatte, og at planlagte gevinster ved sammenslåingen ikke vil bli realisert. I vedtaket til fylkestinget framgår det at:

«Etter en helhetlig vurdering begrunnes søknaden i at fylkesdeling vurderes som den beste løsningen for et velfungerende folkestyre, ivaretakelse av innbyggernes interesser og leveranse av tjenester i et hensiktsmessig geografisk område.»

Departementets vurdering er at det ikke er framkommet forhold i utredningen som er av en slik karakter at de tilsier at de tre nye fylkeskommunene ikke vil kunne fylle sine roller som samfunnsutvikler, tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena for innbyggerne i sine geografiske områder.

Departementet har registrert at det i forbindelse med fylkeskommunens prosess med å vurdere deling har vært diskusjoner i enkeltkommuner om hvilket fylke de ønsker å høre til. Departementet har mottatt vedtak fra kommunestyrene i Hole og Jevnaker, som begge ønsker å høre til Akershus fylke ved deling av Viken fylke. I søknaden fra fylkestinget er begge kommunene plassert i Buskerud.

Vedtakene i kommunestyrene ble fattet etter at fylkestinget i Viken sendte sin søknad om deling. En inndeling av fylkene med Jevnaker og Hole i Akershus fylke i stedet for Buskerud fylke er ikke utredet av fylkeskommunen. Det har på den korte tiden fra vedtakene ble fattet i kommunestyrene til proposisjonen fremmes for Stortinget, ikke vært mulig for regjeringen å ta stilling til fylkestilhørigheten til Jevnaker og Hole kommuner. Departementet kommer derfor innen kort tid tilbake til Stortinget med en proposisjon med forslag om fylkestilhørighet for henholdsvis Jevnaker og Hole kommuner. Departementet legger for øvrig forslaget fra fylkestinget til grunn for departementets forslag om nye fylkesgrenser.

Departementet viser til at regjeringserklæringen varsler at regjeringen vil «oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre». På bakgrunn av de respektive fylkestingenes vedtak forut for Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016–2017), og den mottatte søknaden om deling fra Viken fylkeskommune 7. mars 2022, foreslår departementet at Viken fylke deles i tre enheter, Akershus fylke, Buskerud fylke og Østfold fylke, på en slik måte at fylkene dekker følgende geografiske områder:

• Akershus fylke: Asker, Bærum, Nesodden, Frogn, Vestby, Nordre Follo, Ås, Enebakk, Aurskog-Høland, Lillestrøm, Rælingen, Lørenskog, Nes, Ullensaker, Eidsvoll, Hurdal, Nannestad, Nittedal, Gjerdrum og Lunner kommuner.

• Buskerud fylke: Hol, Ål, Hemsedal, Gol, Nesbyen, Flå, Nore og Uvdal, Sigdal, Rollag, Krødsherad, Flesberg, Kongsberg, Øvre Eiker, Drammen, Lier, Modum og Ringerike kommuner.

• Østfold fylke: Hvaler, Fredrikstad, Halden, Aremark, Rakkestad, Sarpsborg, Råde, Skiptvet, Marker, Indre Østfold, Våler og Moss kommuner.

Det vises i proposisjonen til at forslaget ikke omtaler hvilke fylker Jevnaker og Hole kommuner skal høre til. Dette innebærer at forslaget til grense mellom fylkene Buskerud og Akershus ikke er fullstendig. Regjeringen vil innen kort tid fremme et fullstendig forslag om delingen av Viken i en egen proposisjon. Det ligger flere grunnlovsforslag til behandling i Stortinget om valgordningen ved stortingsvalg, inkludert valgdistriktsinndeling. Endringer i fylkesinndelingen kan ha betydning for mandatfordelingen mellom valgdistriktene ved stortingsvalg. Spørsmål om fylkesinndeling og plassering av kommuner bør derfor sees i sammenheng med behandlingen av grunnlovsforslag om valgdistriktsinndeling.

1.4.2 Vestfold og Telemark

1.4.2.1 Søknad fra Vestfold og Telemark fylkeskommune

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok 18. februar 2022 søknad fra Vestfold og Telemark fylkeskommune om deling av fylket. Vestfold og Telemark fylkesting søker om at fylket deles i to enheter, Vestfold fylke og Telemark fylke. I proposisjonens punkt 4.2.1 vises hvilke geografiske områder fylkestinget mente de nye fylkene skulle dekke.

I proposisjonens punkt 4.2.2 gis en omtale av utgangspunktet for sammenslåingen.

I proposisjonens punkt 4.2.3 gis en omtale av prosess og vedtak i fylkeskommunen, herunder vedtaket fylkestinget i Vestfold og Telemark fattet 15. desember 2021, administrasjonens rapport Beslutningsgrunnlag – konsekvenser av å avvikle Vestfold og Telemark fylkeskommune og opprette to nye fylkeskommuner, saksframlegget til fylkestingets behandling 15. februar, herunder om høringen av administrasjonens rapport og vedtaket fylkestinget i Vestfold og Telemark fattet 15. februar 2022.

1.4.2.2 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til søknad med utredning fra Vestfold og Telemark fylkeskommune. Det vises i proposisjonen til at fylkeskommunens prosess og søknad oppfyller de formelle kravene i inndelingslova til søknad om deling av fylkeskommuner. Fylkeskommunen har gjennomført en utredning av hvilke konsekvenser en deling av fylkeskommunen vil få, i samsvar med inndelingslova og brev 12. november 2021. Departementet legger utredningen fra fylkeskommunen og vurderingene som framkommer der, til grunn for departementets vurdering.

Fylkestingets vedtak 15. februar 2022 inneholder flere punkter som omtaler ulike forutsetninger for gjennomføring av delingen. Departementet legger til grunn at fylkestinget gjennom vedtaket og innsendt søknad ønsker en deling av fylket, og går ikke nærmere inn på disse punktene.

Utredningen peker på at en deling vil gi både noen ønskede og uønskede konsekvenser i driften av de nye enhetene. Det pekes blant annet på at en deling innebærer risiko for at to nye fylkeskommuner vil være mindre effektive eller dyrere å drifte enn dagens fylkeskommune, og dårligere i stand til å håndtere både allerede overførte og nye oppgaver fra staten. En deling innebærer også risiko for tap av nøkkelpersonell og etablering av små og sårbare fagmiljøer på flere områder. På den annen side trekkes det fram at en større kompleksitet i dagens fylkeskommune til dels skygger for fordelene ved en større organisasjon. Det vises også til at to mindre fylkeskommuner vil kunne oppleves som en bedre demokratisk arena for kommuner og innbyggere.

Departementets vurdering er at det ikke er framkommet forhold i utredningen som er av en slik karakter at de tilsier at de to nye fylkeskommunene ikke vil kunne fylle sine roller som samfunnsutvikler, tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena for innbyggerne i sine geografiske områder.

Departementet har ikke mottatt uttalelser fra kommuner som er uenige i fylkestingets forslag til inndeling av de to fylkene.

Departementet viser til at regjeringserklæringen varsler at regjeringen vil «oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre». På bakgrunn av de respektive fylkestingenes vedtak forut for Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016–2017), og den mottatte søknaden om deling fra Vestfold og Telemark fylkeskommune, foreslår departementet at Vestfold og Telemark fylke deles i to enheter, Vestfold fylke og Telemark fylke, på en slik måte at fylkene dekker følgende geografiske områder:

• Vestfold fylke: Holmestrand, Horten, Tønsberg, Færder, Sandefjord og Larvik kommuner.

• Telemark fylke: Porsgrunn, Skien, Notodden, Siljan, Bamble, Kragerø, Drangedal, Nome, Midt-Telemark, Tinn, Hjartdal, Seljord, Kviteseid, Nissedal, Fyresdal, Tokke og Vinje kommuner.

Det vises i proposisjonen til at forslaget til ny inndeling av fylkene samsvarer med dagens valgdistrikter til Stortinget.

1.4.3 Troms og Finnmark

1.4.3.1 Søknad fra Troms og Finnmark fylkeskommune

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok 25. februar 2022 søknad fra Troms og Finnmark fylkeskommune om deling av fylket. Troms og Finnmark fylkesting søker om at fylket deles i to enheter, Troms fylke og Finnmark fylke. I proposisjonens punkt 4.3.1 vises hvilke geografiske områder fylkestinget mente de nye fylkene skulle dekke.

I proposisjonens punkt 4.3.2 gis en omtale av utgangspunktet for sammenslåingen.

I proposisjonens punkt 4.3.3 gis en omtale av prosess og vedtak i fylkeskommunen, herunder fylkestingets vedtak fattet i 2021, administrasjonens rapport Utredning – oppdeling av Troms og Finnmark fylkeskommune, oppsummering av denne av fylkesrådet i Troms og Finnmark, opplysning om at fylkeskommunen ikke har gjennomført høring – og fylkestinget i Troms og Finnmark sitt vedtak 25. februar 2022.

I proposisjonens punkt 4.3.4 gis en omtale av lokale prosesser og vedtak om hvilke fylker kommuner skal høre til, herunder om diskusjon og prosess i Alta kommune.

1.4.3.2 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til søknad med utredning fra Troms og Finnmark fylkeskommune. Fylkeskommunens prosess og søknad oppfyller de formelle kravene i inndelingslova til søknad om deling av fylker. Fylkeskommunen har gjennomført en utredning av hvilke konsekvenser en deling av fylkeskommunen vil få, i samsvar med inndelingslova og brev 12. november 2021. Departementet legger utredningen fra fylkeskommunen og vurderingene som framkommer der, til grunn for departementets vurdering.

Fylkestingets vedtak 25. februar 2022 inneholder flere punkter som omtaler ulike forutsetninger for gjennomføring av delingen. Departementet legger til grunn at fylkestinget, gjennom vedtaket og innsendt søknad, ønsker en deling av fylket, og går ikke nærmere inn på disse punktene.

Utredningen peker på at en deling vil gi kun begrensede uønskede konsekvenser i driften av de nye enhetene. Det vises til at sammenslåingen på noen områder har bidratt til et sterkere fagmiljø blant de ansatte i fylkeskommunen. Samtidig vises det til at sammenslåingen har vært en belastning for arbeidsmiljøet i fylkeskommunen, og at en deling vil bedre situasjonen. En deling er vurdert å gi positive effekter for blant annet demokrati, samfunnsutvikling, planoppgaver og samarbeid med kommuner, sammenlignet med dagens fylkeskommune.

Utredningen fra fylkeskommunen har ikke vært på høring blant kommuner, sivilsamfunn eller ansatte. I fylkestingets vedtak 25. februar 2022 vises det blant annet til at det over tid har vært betydelig motstand mot sammenslåingen blant innbyggerne, særlig i tidligere Finnmark, slik dette kom til uttrykk i folkeavstemningen i 2018. Fylkestinget ser derfor ikke behov for ytterligere høring av spørsmålet.

Departementet har mottatt innspill om at den fylkeskommunale prosessen har vært mangelfull. Alta kommune påpeker i et brev til fylkeskommunen og departementet at utredningen er mangelfull, og at de ønsket å gi sine innspill til utredningen gjennom en høring. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Fylkestingsrepresentantene til Høyre, Venstre og Nordkalottfolket skriver i et brev til departementet at de mener utredningen har omfattende mangler. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Departementet mener at en høring av den administrative utredningen ville kunne belyst ytterligere konsekvenser og synliggjort flere vurderinger av delingen. Slik departementet vurderer det, viser den omfattende historikken, den betydelige motstanden mot sammenslåingen av Troms og Finnmark og den politiske viljen blant flertallet i dagens fylkesting at ytterligere utredning og høring neppe ville gitt et annet utfall av fylkestingets behandling 25. februar 2022 om å søke om deling. Departementet viser i den forbindelse til at fylkestinget i Troms og Finnmark ved to tidligere anledninger, 10. mars 2020 og 16. juni 2021, har fattet vedtak hvor det bes om at det igangsettes en prosess med å dele fylkeskommunen.

Departementet registrerer at fylkeskommunen i sin utredning konkluderer med at de to nye fylkeskommunene vil kunne fylle sine roller som samfunnsutvikler, tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena for innbyggerne i sine geografiske områder. Departementet legger denne vurderingen til grunn.

Departementet har registrert at det i forbindelse med fylkeskommunens prosess med å vurdere deling har vært diskusjon i enkeltkommuner om hvilket nye fylke kommunen burde høre til. Departementet har imidlertid ikke mottatt uttalelser eller vedtak fra kommuner hvor det uttrykkes ønske om en annen inndeling av de to fylkene enn fylkestingets forslag.

Departementet viser til at regjeringserklæringen varsler at regjeringen vil

«oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre»,

og at

«regjeringen vil sende en sak til Stortinget med forslag om at den innsendte søknaden fra fylkestinget i Troms og Finnmark innvilges».

På bakgrunn av de respektive fylkestingenes vedtak forut for Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016–2017), og den mottatte søknaden om deling fra Troms og Finnmark fylkeskommune, foreslår departementet at Troms og Finnmark fylke deles i to enheter, Troms fylke og Finnmark fylke, på en slik måte at fylkene dekker følgende geografiske områder:

• Troms fylke: Tromsø, Harstad, Kvæfjord, Tjeldsund, Ibestad, Gratangen, Lavangen, Bardu, Salangen, Målselv, Sørreisa, Dyrøy, Senja, Balsfjord, Karlsøy, Lyngen, Storfjord, Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa og Kvænangen kommuner.

• Finnmark fylke: Alta, Vardø, Vadsø, Hammerfest, Kautokeino, Loppa, Hasvik, Måsøy, Nordkapp, Porsanger, Karasjok, Lebesby, Gamvik, Berlevåg, Tana, Nesseby, Båtsfjord og Sør-Varanger kommuner.

Det vises i proposisjonen til at forslaget til ny inndeling av fylkene samsvarer med dagens valgdistrikter til Stortinget. Det ligger flere grunnlovsforslag til behandling i Stortinget om valgordningen ved stortingsvalg, inkludert valgdistriktsinndeling. Endringer i fylkesinndelingen kan ha betydning for mandatfordelingen mellom valgdistriktene ved stortingsvalg. Spørsmål om fylkesinndeling og plassering av kommuner bør derfor sees i sammenheng med behandlingen av grunnlovsforslag om valgdistriktsinndeling.

1.4.3.3 Konsultasjon med Sametinget

Departementet har sendt brev til Sametinget med forespørsel om eventuell konsultasjon. Sametinget legger i sitt svar til departementet til grunn at deling av Troms og Finnmark fylke utløser et behov for lovendring og en plikt til konsultasjoner med Sametinget om oppnevning av styrerepresentanter fra Finnmark fylke til Finnmarkseiendommen (FeFo). Sametinget legger til grunn at slike konsultasjoner settes i gang så snart som mulig. Departementet vil komme tilbake til Sametinget etter at Stortinget har behandlet denne proposisjonen, vedrørende konsultasjoner om endringer i Finnmarksloven.

1.4.4 Samlet oversikt over ny fylkesstruktur

Regjeringens forslag til delinger innebærer at det fra 1. januar 2024 vil være 15 fylker i Norge. Det vil være til dels stor variasjon mellom fylkene i antall innbyggere og areal og antallet kommuner i det enkelte fylke. Innlandet vil være det største fylket i landet målt i både areal og antall kommuner (46), mens Akershus vil være det største fylket målt i antall innbyggere, sett bort fra Oslo. Vestfold vil, sett bort fra Oslo, være det minste fylket målt i både areal og antall kommuner (6), mens Finnmark vil være det minste fylket målt i antall innbyggere.

1.5 Søknad fra Ålesund kommune og regjeringens forslag til deling

1.5.1 Søknad fra Ålesund kommune

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok 18. mars 2022 søknad fra Ålesund kommune om deling av kommunen. Ålesund kommune søker om at kommunen deles slik at deler av tidligere Haram kommune blir utskilt som egen kommune. I søknaden vises det til kommunestyrevedtak 17. mars, hvor det er presisert følgende:

«Ny kommunegrense skal være slik den var på sammenslåingstidspunktet 01.01.2020 med unntak av valgkretsene Vatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda som blir værende i Ålesund. Navnet på den utskilte kommunen skal være Haram kommune.»

I proposisjonens punkt 5.2 gis en omtale av utgangspunktet for sammenslåingen.

I proposisjonens punkt 5.3 gis en omtale av prosess og vedtak i kommunen, herunder kommunestyrets vedtak av 25. november 2021 ved behandling av saken «innbyggerforslag – Haram ut av Ålesund», BDOs rapport Konsekvensutredning ved utskillelse av Haram fra Ålesund kommune (4. februar 2022), innbyggerhøring og folkeavstemning, innbyggerforslag og kommunestyrets vedtak 17. mars 2022, søknad og tilleggsopplysninger.

1.5.2 Departementets vurdering og forslag

Kommunens prosess og søknad oppfyller de formelle kravene i inndelingslova til søknad om deling av kommuner. Kommunen har gjennomført en utredning av hvilke konsekvenser en deling av kommunen kan få, i samsvar med inndelingslova og brev 12. november 2021. Departementet legger utredningen med tilleggsopplysninger fra Ålesund kommune og vurderingene som framkommer der, til grunn for departementets vurdering. Departementet viser til at forslaget om å videreføre Ålesund med dagens grenser falt ved kommunestyrets behandling av saken.

Utredningen peker på at en deling av hele Haram fra Ålesund kommune vil gi både noen ønskede og uønskede konsekvenser i driften av de nye enhetene. Det pekes blant annet på at en deling innebærer risiko rundt framtidig driftsnivå for nye Haram kommune og den nye kommunens evne til god myndighetsutøvelse, god forvaltning og effektiv tjenesteproduksjon. En deling kan også utfordre kommuneorganisasjonens gjennomføringsevne for planlagte effektiviseringsgevinster som ligger til grunn for økonomiplanen, på grunn av endringstrøtthet i kommuneorganisasjonen og redusert kapasitet i sentrale staber. På den annen side trekkes det fram at en deling kan ha en positiv effekt på lokaldemokratiet i Haram ved at innbyggerne kommer tettere på både folkevalgte og politiske problemstillinger. Dette må imidlertid veies opp mot potensielle ulemper som habilitetsutfordringer og tette koblinger mellom beslutningstakere i lokalsamfunnet.

Departementets vurdering er at det ikke er framkommet forhold i utredningen med tilleggsvurderingene som er av en slik karakter at de tilsier at de to nye kommunene ikke vil kunne fylle sine roller som samfunnsutvikler, tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena for innbyggerne i sine geografiske områder. Dette gjelder uavhengig av om delingen gjøres slik at Vatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda blir del av Ålesund, eller om områdene blir del av Haram kommune.

Departementet viser til at regjeringen i regjeringserklæringen varsler at den vil

«oppløse tvangssammenslåtte fylkeskommuner og kommuner som sender søknad etter vedtak i henholdsvis fylkesting eller kommunestyre».

Ålesund kommune har søkt om at kommunen deles, slik at deler av tidligere Haram blir en selvstendig kommune. Regjeringen har gitt tvangssammenslåtte kommuner anledning til å søke om deling, slik at innbyggerne kan få tilbake sin tidligere kommune. Ålesund kommune har utredet konsekvensene av at hele tidligere Haram kommune skilles ut som egen kommune. Det er også dette alternativet innbyggerne har tatt stilling til gjennom opinionsundersøkelsen og folkeavstemningen. Folkeavstemningen i tidligere Haram kommune viser et klart flertall blant innbyggerne for å reetablere kommunen. Departementet foreslår derfor at Ålesund kommune deles i to kommuner, Ålesund kommune og Haram kommune, på en slik måte at Haram kommune etableres med de samme grensene den hadde før sammenslåingen 1. januar 2020. Departementets forslag om deling samsvarer ikke med kommunens søknad og forslag til ny kommunegrense. I slike tilfeller er det Stortinget som har myndighet til å fatte vedtak om deling av kommuner, og saken legges derfor fram for Stortinget for avgjørelse.

Delingen vil føre til at nye Ålesund kommune består av to separate geografiske områder, med Harøya og andre øyer (tidligere Sandøy kommune) nord for Haram og resten av Ålesund kommune sør for Haram kommune. Dette vil gjelde uavhengig av om Ålesund deles slik at Vatne/Tennfjord og Søvik/Grytastranda blir del av Ålesund, eller om områdene blir del av Haram kommune.

1.6 Videre prosess og regjeringens oppfølging etter vedtak om delinger

1.6.1 Prosess for gjennomføring av deling etter vedtak i Stortinget

Det vises i proposisjonen til at inndelingslova har få regler om selve gjennomføringen av et vedtak om deling av kommuner og fylker i to eller flere nye enheter, men departementet kan fastsette forskrifter.

Etter at Stortinget har behandlet proposisjonen og eventuelt vedtatt kommune- og fylkesdelinger, vil det være behov for at departementet fastsetter slike forskrifter med nærmere regler for gjennomføringen av delingene. Forskriftene kan blant annet inneholde regler knyttet til forberedelsen av delingene, gjennomføring av lokalvalget høsten 2023, antall medlemmer i de nye kommunestyrene og fylkestingene, innkalling til konstituerende møte i de nye kommunestyrene og fylkestingene, valg av styreform og forholdet mellom eksisterende og nye kommunestyrer og fylkesting i perioden mellom konstituering og ikrafttredelse.

Departementet har dialog med fylkeskommunene og Ålesund kommune om hva det er behov for å regulere i forskrift, og forskriftene vil bli utarbeidet i samarbeid med fylkeskommunene og Ålesund kommune. Departementet vil i det videre også være tilgjengelig for veiledning av fylkeskommunene og Ålesund kommune om selve gjennomføringen av delingsvedtakene.

Departementet tar sikte på å fastsette forskriftene tidlig høsten 2022, slik at fylkeskommunene og Ålesund kommune får tilstrekkelig med tid til å forberede opprettelsen av og ikrafttredelse av nye enheter til 1. januar 2024.

1.6.2 Konsekvenser for gjennomføring av valg

1.6.2.1 Gjennomføring av fylkestingsvalg

Valg til fylkesting er regulert av lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) med forskrifter. Ved fylkestingsvalg utgjør hvert fylke ett valgdistrikt.

Endringen i fylkesstruktur medfører etter departementets vurdering i seg selv ikke behov for å endre valgordningen. Departementet arbeider for tiden med oppfølging av valglovutvalgets utredning NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – ny valglov med sikte på å fremme forslag om ny valglov i Stortinget tidlig i 2023. Ny valglov vil tre i kraft fra og med stortingsvalget i 2025 og vil da gjelde ved det neste fylkestingsvalget, i 2027.

Selve endringen, det å dele et fylke i to eller tre mindre fylker, innebærer imidlertid egne utfordringer for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023. Det gis i proposisjonen en nærmere omtale av temaet representativitet og gjennomføring av valg til fylkesting 2023 (gjennomføring som om delingen allerede har trådt i kraft).

1.6.2.2 Gjennomføring av kommunestyrevalg

Valg til kommunestyrer er regulert av valgloven med forskrifter. Selve endringen, det å dele kommunen i to nye kommuner, innebærer enkelte utfordringer for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023. Når det gjelder konsekvenser for de politiske partiene, vil de samme hensynene og problemstillingene være gjeldende som for deling av fylker.

Det gis i proposisjonen en nærmere omtale av temaet representativitet og gjennomføring av kommunestyrevalget 2023 (gjennomføring som om delingen allerede har trådt i kraft).

1.6.2.3 Konsekvenser for de politiske partiene

Etter valgloven § 6-1 kan samme parti eller gruppe bare stille én liste i hvert valgdistrikt. Lov 17. juni 2005 nr. 102 om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partiloven) bygger på valgloven, herunder § 6-3 første ledd. Partiet må være organisert slik at det innenfor hvert valgdistrikt er opprettet en lokalavdeling (et «partiledd») med et styre bestående av minst to medlemmer som har stemmerett i valgdistriktet. Endringer av kommune- og fylkesgrenser vil derfor få direkte konsekvenser for hvordan berørte partiledd må være organisert for å oppfylle kravene i partiloven. Den planlagte delingen av fylker til flere mindre fylker vil få konsekvenser for om lag 200 fylkesorganisasjoner.

Etter partiloven §§ 11 til 13 har registrerte politiske partier og partiledd rett til å søke om statlig partistøtte. For å opprettholde retten til å søke om partistøtte må partileddene på fylkesnivå være organisert slik at de er tilpasset den nye fylkesinndelingen etter at denne er trådt i kraft. Før ikrafttredelsestidspunktet til ny struktur vil retten til å søke om partistøtte i utgangspunktet være forbeholdt den partiorganisasjonen som dekker valgdistriktet etter den gamle fylkesinndelingen.

Uavhengig av om retten til å søke om statlig støtte benyttes eller ikke, har alle som omfattes av partiloven (individuell) plikt til å gi årlige innberetninger om inntekter og kostnader for perioden 1. januar til 31. desember samt eiendeler og gjeld per 31. desember, jf. partiloven § 18.

Partiloven § 24 gir Partilovnemnda myndighet til å tolke reglene i loven. Tolkningsuttalelsene er rådgivende. I forbindelse med regionreformen kom nemnda til at partiledd som er knyttet til den nye kommunen/fylkeskommunen, tidligst har rett til å slå seg sammen og søke om partistøtte som sammenslått enhet etter at staten har fattet vedtak etter inndelingslova § 4. Uttalelsen er datert 20. mars 2017.

Deling av fylker vil by på noen tilsvarende problemstillinger, likevel slik at oppdeling organisatorisk sett vil være noe mer utfordrende enn sammenslåing.

Departementet ser dessuten at det er behov for særskilt informasjon til partiorganisasjonene i de berørte fylkene om ovennevnte forhold.

1.6.2.4 Valgdistrikter ved stortingsvalg

Stortingsvalg er regulert av Grunnloven og valgloven med forskrifter. Grunnloven slår fast at det skal være 169 representanter, og at det skal være 19 valgdistrikt.

Fram til 2018 var det fylkene som utgjorde de 19 valgdistriktene. Grunnet regionreformen ble dette endret. De 19 valgdistriktene ble videreført, men utgjorde ikke lenger fylker. Valgloven § 11-1 navngir de 19 valgdistriktene, og i valgforskriften § 9a gis det en oversikt over hvilke kommuner som hører til hvilket valgdistrikt.

I søknad om deling har fylkeskommunene også foreslått hvilke kommuner som skal høre til hvilket fylke. Inndelingen av de nye fylkene Vestfold, Telemark, Troms og Finnmark samsvarer med valgdistriktsinndelingen til stortingsvalg. Det samme gjelder det nye fylket Østfold, som samsvarer med dagens inndeling av Østfold valgdistrikt. Disse fylkesinndelingene har dermed ingen konsekvenser for mandatfordeling eller representasjon på Stortinget. Forslaget omtaler ikke hvilke fylker Jevnaker og Hole kommuner skal høre til. Dette innebærer at forslaget til grense mellom de nye fylkene Buskerud og Akershus ikke er fullstendig. Plasseringen av disse to kommunene vil ha betydning for mandatfordelingen ved stortingsvalg. I tillegg er det andre kommuner som vurderer å søke om å høre til et annet fylke.

Det er fremmet grunnlovsforslag om valgordningen ved stortingsvalg på bakgrunn av valglovutvalgets utredning, NOU 2020:6 Frie og hemmelige valg – ny valglov. Stortinget har varslet at det tar sikte på å behandle forslagene i inneværende sesjon. Det vil da kunne vedtas endringer i både antall valgdistrikter og i inndelingen av og grensene for valgdistriktene.

Departementet arbeider også med oppfølgingen av valglovutvalgets utredning, med sikte på å fremme en proposisjon med forslag om ny valglov tidlig i 2023. Bestemmelsene om valgdistriktene i forslag til ny valglov vil dermed kunne basere seg på det Stortinget har vedtatt knyttet til grunnlovsforslagene, og det Stortinget har vedtatt om fylkesstrukturen.

1.6.3 Styrking av det regionale nivået

Regjeringen ønsker å satse på tre folkevalgte forvaltningsnivåer. Et velfungerende folkestyre på regionalt nivå er viktig for utviklingen i alle deler av landet, og regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunen som samfunnsutvikler.

Det lokale demokratiet må utvikles gjennom desentralisering av oppgaver og ansvar til kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen vil vurdere om det er ytterligere oppgaver som bør overføres til fylkeskommunene.

1.6.4 Statsforvalterens inndeling

Regjeringen har gitt Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) i oppdrag å evaluere dagens statsforvalterstruktur innen 1. oktober 2022. Evalueringen vil være et viktig kunnskapsgrunnlag for å vurdere eventuelle endringer i statsforvalterstrukturen i lys av endringer i fylkesstrukturen.

1.6.5 Inntektssystemet for fylkeskommuner og kommuner

1.6.5.1 Gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene

Inntektssystemet må revideres når det skjer endringer i fylkesinndelingen.

Dagens inntektssystem trådte i kraft i 2020 og er tilpasset dagens fylkesinndeling. Systemet bør revideres med jevne mellomrom for å fange opp endringer i blant annet befolkningssammensetning og strukturelle forhold. Det er særlig viktig at systemet blir revidert ved endringer i fylkesinndelingen. Departementet har derfor satt ned et ekspertutvalg for å gå gjennom inntektssystemet og komme med forslag til endringer.

Ekspertutvalget skal legge til grunn at de grunnleggende prinsippene for inntektssystemet videreføres. Det innebærer blant annet at systemet fortsatt skal bidra til likeverdige tjenester, og at systemet skal være mest mulig objektivt.

Ekspertutvalget skal levere sin utredning innen 1. desember 2022, og utredningen skal etter planen sendes på alminnelig høring så snart den er klar. Departementet tar sikte på å presentere et forslag til nytt inntektssystem i kommuneproposisjonen for 2024, som legges fram i mai 2023. Det nye systemet kan da tre i kraft fra 2024, samtidig med endringene i fylkesinndelingen.

1.6.5.2 Endringer i inntektssystemet for kommuner

Ved en kommunedeling av sammenslåtte kommuner vil ikke kommunene lenger kvalifisere for inndelingstilskudd og regionsentertilskudd, og disse tilskuddene vil dermed bortfalle. Der én kommune går ut av en kommunesammenslåing med flere kommuner, vil denne kommunens bidrag til inndelingstilskuddet og regionsentertilskuddet trekkes fra i tilskuddet til den gjenværende kommunesammenslåingen. For øvrig kan andre elementer i inntektssystemet bli påvirket av delingen når inntektssystemet blir beregnet for de nye kommunene.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Konsekvenser av delingene for valggjennomføring, inndelingen av statsforvalterembeter og fylkeskommunenes inntektssystem er omtalt i proposisjonens punkt 6.

For de tre fylkeskommunene og Ålesund kommune som foreslås delt, antar departementet at mulighetene for å kunne ta ut stordriftsfordeler vil bli redusert. For å motvirke eventuelt tap av stordriftsfordeler kan de vurdere å samarbeide om for eksempel IKT-løsninger og innkjøp.

Etter Stortingets behandling av proposisjonen vil departementet avklare de konkrete fylkes- og kommunenummer for de nye enhetene. Endringer i fylkes- og kommunenummer vil gi behov for endringer i de berørte fylkeskommunenes og kommunenes systemer og registre.

Endringer i fylkes- og kommunenummer utløser endringer i en rekke statlige registre og IKT-systemer. De samlede kostnadene for statlige etater ved de foreslåtte delingene er foreløpig anslått til å være om lag 133–157 mill. kroner.

Deling av kommuner og fylker kan få konsekvenser for flere sektorer og ulike typer regelverk.

Regjeringen har lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene vil få kompensert de direkte delingskostnadene gjennom en søknadsbasert ordning.

De tre fylkeskommunene som har søkt om deling, har vurdert hvilke økonomiske konsekvenser delingene vil ha. Viken fylkeskommune har i sin administrative utredning lagt til grunn at de direkte kostnadene knyttet til deling i tre nye fylkeskommuner vil være et sted mellom 310 og 440 mill. kroner. Vestfold og Telemark har anslått sine kostnader til 80 mill. kroner. Troms og Finnmark omtaler i sin administrative rapport at kostnader til IKT vil være om lag 32 mill. kroner, men dette anslaget omfatter ikke alle de direkte kostnadene fylkeskommunen vil ha ved å gjennomføre delingen. I rapporten Konsekvensutredning ved utskillelse av Haram fra Ålesund kommune estimeres kostnadene ved en deling til 62,4 mill. kroner. For å kunne motta kompensasjon fra staten må fylkeskommunene og Ålesund kommune sende søknad til Kommunal- og distriktsdepartementet på grunnlag av et budsjett etter at delingene formelt er vedtatt av Stortinget. Departementet vil sammenligne oppgitte utgifter på tvers av søknadene for å sikre likebehandling og nøkterne løsninger. Det er staten som til slutt beslutter endelig kostnadsdekning. Departementet kommer tilbake til saken i statsbudsjettet for 2023.

Departementet har gjennom administrative møter lagt til rette for dialog og mest mulig felles forståelse med fylkeskommunene og Ålesund kommune om den videre prosessen.

Kompensasjonen fra staten vil bli fulgt opp gjennom kontroll og rapportering for å sikre et rimelig samsvar mellom anslåtte kostnader som ligger til grunn for kompensasjonen, og faktiske kostnader. Ubrukte midler eller midler som ikke er brukt til formålet, må tilbakebetales.

1.8 Dokument 8:29 S (2021–2022)

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. Stortinget ber regjeringen sørge for at Alta kommune, etter avholdt folkeavstemning og kommunestyrevedtak, vil få godkjent søknad om ønsket fylkestilhørighet.

2. Stortinget ber regjeringen sikre at Alta kommune kommer likt ut økonomisk i inntektssystemet og ved andre økonomiske hensyn uavhengig av fylkestilhørighet.

3. Stortinget ber regjeringen legge til grunn at virkeområdet for Finnmarksloven § 2 fortsatt vil være gjeldende for innbyggerne i Alta kommune, med de rettigheter dette innebærer, uavhengig av fylkestilhørighet. Dette gjelder også andre rettigheter som følge av annet lovverk og regler innen fiske, fangst, næring og naturbruk, på samme måte som i dag.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.