Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 95. Forslaget går ut på å lovfeste at statsforvalteren er tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Det foreslås videre å lovfeste at statsforvalteren kan gi pålegg til Utlendingsdirektoratet eller driftsoperatøren om å rette et forhold eller om å nedlegge driften, dersom tilsynet avdekker forhold i strid med utlendingsloven og tilhørende forskrifter.

Det foreslås også å lovfeste at Statens helsetilsyn skal ha det overordnede ansvaret for tilsynet, og følgelig at Statens helsetilsyn er klageinstans for pålegg som gis av statsforvalteren.

Videre foreslås det å lovfeste at statsforvalteren og Statens helsetilsyn kan kreve at Utlendingsdirektoratet og driftsoperatøren, uten hinder av taushetsplikt, gir dem de opplysninger og den tilgangen som er nødvendig for å utøve sine tilsynsoppgaver.

I tillegg foreslås det å lovfeste at Kongen ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om tilsynsordningen.

I proposisjonens punkt 2 gis en omtale av bakgrunnen for lovforslaget.

I punkt 2.1 omtales Stortingets anmodningsvedtak nr. 921, 16. juni 2016. I proposisjonen fremgår det blant annet at departementets syn er at enslige mindreårige som bor i asylmottak, er en særskilt sårbar gruppe, og at ressursinnsatsen til en statlig tilsynsordning med asylmottaksdriften bør rettes inn mot oppfølgingen av denne gruppen. Departementets forslag innebærer derfor en tilsynsordning med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, mens oppfølgingen av andre deler av asylmottaksdriften anses ivaretatt gjennom eksisterende tilsynsordninger med asylmottaksdriften og Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølging.

I punkt 2.2 omtales eksisterende tilsynsordninger med asylmottaksdrift fra andre sektormyndigheter, som Arbeidstilsynet, Datatilsynet, Mattilsynet, det lokale elektrisitetstilsyn (DLE), den kommunale helsetjenesten, det kommunale brannvesen og kommunale bygningsmyndigheter.

I punkt 2.3 gis en omtale av Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølging hvor det blant annet fremkommer at Utlendingsdirektoratets arbeid med å gjennomføre etterkontroll av asylmottakene er begrunnet i behovet for å kontrollere at staten mottar de tjenestene den betaler for, og ikke er definert som et statlig tilsyn.

I punkt 2.4 gis en omtale av enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse, og hvor det blant annet pekes på at de er en sammensatt gruppe med ulike behov, men felles for de fleste er at de befinner seg i en sårbar og vanskelig situasjon. Det vises også til at ankomsttallene for asylsøkere kan variere mye og er vanskelig å forutse.

I punkt 2.5 gis en omtale av enslige mindreårige som bor i asylmottak, og det fremkommer blant annet at Utlendingsdirektoratet i praksis har omsorgsansvaret for de enslige mindreårige som bor i asylmottak, frem til bosetting eller retur.

I punkt 2.6 gis en omtale av behovet for et statlig tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, og hvor det pekes på forskjeller i behovet for enslige mindreårige og de fleste andre beboere i mottak. Det pekes videre på ulike mål med statlig tilsyn og hva statlig tilsyn kan bidra til.

I proposisjonens punkt 3 vises det til at forslag til endringer i utlendingsloven og en ny forskrift om etableringen av en statlig tilsynsordning med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, ble sendt på høring 25. juni 2021. Høringsfristen var 1. oktober 2021.

I proposisjonens punkt 4 gis en omtale av gjeldende rett, herunder om regulering i utlendingsloven og tilhørende forskrifter, om representantordningen for enslige, mindreårige asylsøkere, om sektoransvarsprinsippet, om behandling av personopplysninger og om taushetsplikt.

I proposisjonens punkt 5 gis en omtale av konstitusjonelle og folkerettslige rammer, særlig som berører ivaretakelse av barn.

I proposisjonens punkt 6 gis en omtale av forslagene i høringsnotatet, herunder forslag til endringer i utlendingsloven (Statsforvalteren som tilsynsmyndighet, Statens helsetilsyn som overordnet ansvarlig for tilsynet, adgang til å gi nærmere bestemmelser i forskrift og at Kongen ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om tilsynet) og at de nærmere bestemmelser om tilsynsbesøk, rapportering, pålegg, klageadgang mv. gis i egen forskrift under utlendingsloven.

I proposisjonens punkt 7 gis en omtale av høringsinstansenes syn, knyttet til:

• Etablering av en statlig tilsynsordning (det var bred støtte i høringen for at det etableres en statlig tilsynsordning med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak, videre omtales andre synspunkter.)

• Lovfesting av tilsynsmyndighetens adgang til å gi pålegg

• Taushetsplikt

• Forslaget til forskrift (innspillene til dette omtales ikke nærmere i proposisjonen, men de vil bli vurdert av departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.)

I proposisjonens punkt 8 gis en omtale av departementets vurdering.

I punkt 8.1 omtales etablering av en statlig tilsynsordning og departementet opprettholder forslaget som ble sendt på høring om å lovfeste i utlendingsloven § 95 at det etableres en slik statlig tilsynsordning. Departementet foreslår likevel noen justeringer i bestemmelsen på bakgrunn av høringsinnspillene, sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring.

I punkt 8.2 omtales statsforvalteren som tilsynsmyndighet og departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at statsforvalteren gis i oppgave å være tilsynsmyndighet og føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

I punkt 8.3 omtales tilsynets målgruppe. Enkelte høringsinstanser anbefaler at tilsynsordningen også bør omfatte andre grupper beboere i asylmottak, herunder andre barn, gravide, beboere som har vært utsatt for vold, og beboere med kronisk sykdom eller nedsatt funksjonsevne. Departementet er enig i at det også er andre sårbare grupper som bor i asylmottak. Departementets syn er at oppfølgingen av andre beboere i asylmottak anses ivaretatt gjennom eksisterende krav og Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølging. Departementet fastholder at enslige mindreårige som bor i asylmottak og som Utlendingsdirektoratet har omsorgsansvaret for etter utlendingsloven § 95, er en særskilt sårbar gruppe, og at ressursinnsatsen til en statlig tilsynsordning med asylmottaksdrift bør rettes inn mot Utlendingsdirektoratets omsorg for denne gruppen.

I punkt 8.4 omtales tilsynets virkeområde. Noen høringsinstanser anbefaler at tilsynsmyndigheten ikke utelukkende bør føre tilsyn med etterlevelsen av kravene i utlendingsloven og tilhørende forskrifter, men også med etterlevelsen av andre sektormyndigheters regelverk, forhold utenfor loven av betydning for de enslige mindreåriges utvikling, trivsel, velferd og rettssikkerhet, de enslige mindreåriges menneskerettigheter, og med selve virksomheten som yter tjenestene.

Departementet viser for det første til at oppfølgingen av asylsøkere og flyktninger baserer seg på sektoransvarsprinsippet i norsk forvaltning. Departementet viser videre til at formålet med et statlig tilsyn på et forvaltningsområde er lovlighetskontroll. Etterlevelsen av de enslige mindreåriges menneskerettigheter, herunder bestemmelsene i FNs barnekonvensjon, kan etter omstendighetene inngå i tilsynsmyndighetens lovlighetskontroll, dersom tilsynsmyndigheten vurderer dette som relevant.

Når det gjelder uttalelsen fra Statens helsetilsyn om at tilsynsordningen ikke bare bør legges opp som et individtilsyn, men at den også bør gi adgang til å føre tilsyn med selve virksomheten som yter tjenestene, bekrefter departementet at forslaget skal forstås slik. Departementet vil vurdere om det er behov for å tydeliggjøre i forbindelse med utarbeidelse av forskriften.

I punkt 8.5 omtales adgangen til å gi pålegg og departementet er enig med Norges institusjon for menneskerettigheter i at hovedregelen om tilsynsmyndighetens adgang til å gi pålegg bør fremgå av utlendingsloven, mens de nærmere kravene til påleggsadgangen fremgår av forskriften. Departementet foreslår å lovfeste at statsforvalteren kan gi pålegg til Utlendingsdirektoratet eller driftsoperatøren om å rette et forhold, dersom tilsynet avdekker ulovlige forhold.

I punkt 8.6 omtales Statens helsetilsyn som overordnet tilsynsmyndighet og departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å lovfeste at Statens helsetilsyn har det overordnede ansvaret for tilsynet. Siden departementet foreslår at statsforvalterens adgang til å gi pålegg lovfestes, mener departementet at det bør reguleres tilsvarende i lovbestemmelsen at Statens helsetilsyn også er klageinstans for pålegg som gis av statsforvalteren.

I punkt 8.8 omtales taushetsplikt og departementet er enig med Norges institusjon for menneskerettigheter i at tilsynsmyndighetens adgang til taushetsbelagte opplysninger bør lovfestes. Departementet foreslår å lovfeste en plikt for Utlendingsdirektoratet og driftsoperatøren til å gi statsforvalteren og Statens helsetilsyn de opplysninger og den tilgangen som er nødvendig for å utøve sine tilsynsoppgaver, uten hinder av taushetsplikt.

I punkt 8.8 omtales adgang til å gi nærmere bestemmelser i forskrift og departementet foreslår å lovfeste en adgang for Kongen til å gi nærmere bestemmelser om tilsynsordningen i forskrift.

I proposisjonens punkt 9 redegjøres det for oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak nr. 209 fra stortingssesjonen 2020–2021.

I forbindelse med behandlingen av Dokument 8:71 L (2020–2021) ba Stortinget 7. desember 2020 i vedtak nr. 209 regjeringen «legge frem forslag til endringer i forskrift som sikrer selvforsørgelse gjennom en skjerping av underholdkravet samt vurdere mulig skjerping av bestemmelsen om tilknytningskravet i familieetableringssaker».

Departementet viser til at utlendingsforskriften § 10-8 med virkning fra 1. oktober 2021 ble endret, slik at introduksjonsstønad ikke lenger regnes som inntekt ved vurdering av om underholdskravet er oppfylt. Endringen sikrer større grad av faktisk selvforsørgelse når referansepersonen har fått beskyttelse i Norge.

Når det gjelder tilknytningskravet i familieetableringssaker, har departementet vurdert mulige innskjerpinger, men konkludert med at det ikke er behov for endringer i tilknytningskravet nå. Anmodningsvedtaket anses med dette fulgt opp.

I proposisjonens punkt 10 gis en omtale av økonomiske og administrative konsekvenser. Det vises i proposisjonen til at tiltaket krever at det opprettes en tilsynsmyndighet hos minst én av statsforvalterne, og at Statens helsetilsyn er overordnet tilsynsmyndighet. Videre vil tiltaket kreve oppfølging og tilrettelegging i Utlendingsdirektoratet. Merutgifter som følge av forslaget, dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets og Helse- og omsorgsdepartementets gjeldende budsjettrammer. I statsbudsjettet for 2022 er det overført 1,2 mill. kroner fra Justis- og beredskapsdepartementet til statsforvalterens kap. 525 post 1. Midlene skal dekke kostnader til etablering av en tilsynsenhet hos en statsforvalter og til gjennomføring av tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak fra 1. juli 2022. Helårseffekten av tiltakets budsjettmessige konsekvenser vil bli håndtert i den ordinære budsjettprosessen for statsbudsjettet for 2023.

Ressursbehovet vil være påvirket av endringer i asylsøkertilstrømningen og antallet asylmottak der det bor enslige mindreårige. Det er stor usikkerhet forbundet med behovet og antall asylmottak grunnet krigen i Ukraina.

Gitt dagens situasjon med fire asylmottak med enslige mindreårige og forutsetningene beskrevet over, kan det totale kostnadsbehovet utgjøre anslagsvis 5,8 mill. kroner per år. I en situasjon med åtte asylmottak med enslige mindreårige, kan det totale kostnadsbehovet utgjøre anslagsvis 7,9 mill. kroner per år.

I proposisjonens punkt 11 gis merknader til lovforslaget.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av de ovennevnte punktene.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Rune Støstad, Siri Gåsemyr Staalesen, Terje Sørvik og lederen Lene Vågslid, fra Høyre, Mudassar Kapur, Anne Kristine Linnestad og Mari Holm Lønseth, fra Senterpartiet, Heidi Greni, Kathrine Kleveland og Kari Mette Prestrud, fra Fremskrittspartiet, Helge André Njåstad og Erlend Wiborg, fra Sosialistisk Venstreparti, Grete Wold, fra Rødt, Tobias Drevland Lund, og fra Venstre, André N. Skjelstad, viser til at Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 80 L (2021–2022) foreslår endringer i utlendingsloven § 95.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre, viser til at bakgrunnen for forslaget er Stortingets vedtak nr. 921 av 16. juni 2016:

«Stortinget ber regjeringen etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift.»

Flertallet viser til at forslaget går ut på å lovfeste at statsforvalteren er tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Det foreslås videre å lovfeste at statsforvalteren kan gi pålegg til Utlendingsdirektoratet eller driftsoperatøren om å rette et forhold eller om å nedlegge driften, dersom tilsynet avdekker forhold i strid med utlendingsloven og tilhørende forskrifter.

Det foreslås også å lovfeste at Statens helsetilsyn skal ha det overordnede ansvaret for tilsynet, og følgelig at Statens helsetilsyn er klageinstans for pålegg som gis av statsforvalteren.

Videre foreslås det å lovfeste at statsforvalteren og Statens helsetilsyn kan kreve at Utlendingsdirektoratet og driftsoperatøren, uten hinder av taushetsplikt, gir dem de opplysninger og den tilgangen som er nødvendig for å utøve sine tilsynsoppgaver.

I tillegg foreslås det å lovfeste at Kongen ved forskrift kan gi nærmere bestemmelser om tilsynsordningen.

Flertallet viser til proposisjonens kapittel 7, hvor høringsinstansenes syn omtales. Flertallet viser videre til at det var bred støtte fra høringsinstansene for at det etableres en statlig tilsynsordning for omsorgen for enslige mindreårige i asylmottak.

Flertallet viser videre til at komiteen i forbindelse med komiteens behandling også har imøtesett skriftlige innspill i saken. Tre høringsinstanser har kommet med innspill.

Flertallet viser til at departementet vurderer at enslige mindreårige som bor i asylmottak, er en særskilt sårbar gruppe, og at ressursinnsatsen til en statlig tilsynsordning for asylmottaksdriften derfor bør rettes inn mot oppfølgingen av denne gruppen. Oppfølgingen av andre deler av asylmottaksdriften anses etter departementets vurdering ivaretatt gjennom eksisterende tilsynsordninger for asylmottaksdriften og Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølging.

Flertallet støtter etableringen av en statlig tilsynsordning, og mener dette vil bidra til å styrke rettssikkerheten til de enslige mindreårige som bor i asylmottak, og sikre at deres behov blir ivaretatt.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Stortinget de senere år har stemt ned forslag om en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift, senest i behandlingen av Prop. 82 L (2020–2021) jf. Innst. 344 L (2020–2021).

Disse medlemmer understreker at det allerede føres omfattende tilsyn og kontroll med ivaretakelsen av barns rettigheter i asylmottak. Barnevernet som sektormyndighet har ansvar for å sikre ivaretakelsen av barns oppvekstsvilkår og at det ytes nødvendig hjelp og omsorg til alle barn, uavhengig av om barn bor på et asylmottak eller ikke.

Statsforvalterne har videre en rett og en plikt til å føre tilsyn med aktører som forvalter lovpålagte plikter etter barnevernloven, både ved alvorlige hendelser eller ved mistanke om ulovlig praksis. Sammenholdt med UDIs alminnelige kontraktsoppfølging, med formål om å sikre at driften av asylmottak er i samsvar med kontrakt og øvrig regelverk for drift, anser disse medlemmer etablering av eget tilsynsorgan som et symbolpolitisk tiltak som ikke vil medføre annet enn pulverisering av dagens ansvar.

Det fører etter disse medlemmers oppfatning ikke til en styrking av tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere, snarere tvert imot. Disse medlemmer støtter ikke opprettelsen av et nytt tilsynsorgan.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener etableringen av en statlig tilsynsordning på mottak for enslige mindreårige er på høy tid, og en viktig seier for barns rettssikkerhet. Disse medlemmer vil likevel påpeke at enslige mindreårige asylsøkere i utgangspunktet ikke burde bo på asylmottak, men burde være under omsorgen til barnevernet på lik linje med andre barn i Norge.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre viser til Redd Barnas høringssvar, som understreker viktigheten av at tilsynet på asylmottak hvor det bor enslige mindreårige, er like omfattende og har likt barnefaglig innhold som det som gjelder for tilsyn med barnevernsinstitusjoner. Barn som står uten omsorgspersoner, har rett til omsorg og beskyttelse, uten noen form for diskriminering. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre gjennom forskrift at det statlige tilsynet med asylmottak hvor det bor enslige mindreårige, er mest mulig likt tilsynet med barnevernsinstitusjoner, særlig hva gjelder formålet med tilsynet og tilsynsmyndighetens oppgaver.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at lovforslaget kommer som følge av Stortingets vedtak nr. 921 av 16. juni 2016, hvor Sosialistisk Venstreparti fikk flertall for følgende:

«Stortinget ber regjeringen etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift».

Det var et enstemmig storting som stemte for. Disse medlemmer mener lovforslaget som behandles nå, bare er en delvis oppfølging av anmodningsvedtaket. Disse medlemmer viser derfor til at Sosialistisk Venstreparti har fremmet forslag på nytt om å opprette en uavhengig tilsynsordning for alle asylmottak, jf. Dokument 8:177 S (2021–2022).

Disse medlemmer viser til at regjeringens argumentasjon for å ikke innføre en uavhengig tilsynsordning i tråd med anmodningsvedtaket er ressurssituasjonen, og at enslige mindreårige er en særskilt sårbar gruppe. Disse medlemmer viser til at regjeringen videre anser at tilsyn med alle andre asylmottak er ivaretatt av UDI, til tross for at anmodningsvedtaket klart sier at tilsynet burde legges til noen som ikke selv er en del av kontraktsprosessen. UDI er per i dag ansvarlige for å behandle asylsøkerens sak. De behandler i tillegg søknad og klager om støtte til økonomiske ytelser, og søknader knyttet til helsemessige forhold, og de inngår og følger opp driftskontraktene. Disse medlemmer viser til at UDIs dobbeltrolle ikke har endret seg siden vedtaket ble gjort i 2016.

Disse medlemmer er enige med regjeringen i at enslige mindreårige asylsøkere er en særskilt sårbar gruppe. Men det er også barn og unge som bor i ordinære mottak, gravide, kvinner som har vært utsatt for vold, flyktninger som har vært utsatt for tortur, asylsøkere med nedsatt funksjonsevne eller andre med kroniske sykdommer.

Disse medlemmer viser til at dersom et uavhengig tilsyn med alle asylmottak hadde blitt innført etter vedtaket i 2016, ville Norge vært enda bedre rustet til å håndtere den raske oppbyggingen av asylmottak som nå kreves som følge av Russlands angrepskrig mot Ukraina. Kappløpet for å få nok mottaksplasser øker risikoen for at useriøse aktører ikke blir fanget opp, og UDIs kapasitet til kontraktsoppfølging i en slik situasjon er mindre. Dette synliggjør behovet for en uavhengig tilsynsordning for alle asylmottak, noe disse medlemmer håper et samlet storting igjen kan stå sammen om.