Innledning

Regjeringen ønsker å skape et helsefremmende samfunn som yter gode og likeverdige helsetjenester i hele landet. Norsk helsetjeneste skal være preget av åpenhet og tillit der hver enkelt pasient skal bli sett og møtt av helsetjenesten på en respektfull og verdig måte.

Det er viktig at virkemidlene for å håndtere alvorlige hendelser og brudd på helse- og omsorgslovgivningen er hensiktsmessige. Spørsmålene berører både rettsgarantiprinsipper, etikk og kultur. Både helsepersonells rettssikkerhet som arbeidstakere og yrkesutøvere og pasienter, brukere og pårørende skal ivaretas.

Helsetilsynsloven § 1 fastslår at formålet med tilsyn er å bidra «til å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten og befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten».

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår flere endringer i helse- og omsorgslovgivningen som departementet mener vil bidra til et mer effektivt og formålstjenlig tilsyn.

Lovendringene skal bidra til at tilsynsmyndighetenes virksomhet og reaksjonssystemet treffer bedre for å oppnå pasientsikkerhet og tillit til helse- og omsorgstjenesten. Hensikten er å gi tilsynsmyndighetene et større handlingsrom til å prioritere saker og å innrette tilsynet best mulig. Endringene skal videre bidra til at det vil gå kortere tid fra hendelser som innebærer brudd på helselovgivningen, til det reageres overfor helsepersonell eller virksomhet, slik at bruddene ikke gjentas. Samtidig vil en raskere oppfølgning av lovbrudd kunne bidra til bedre tillit til helse- og omsorgstjenesten hos berørte pasienter, brukere og pårørende.

Regjeringen vil også sette i gang utredningsarbeid knyttet til andre sider av tilsynsvirksomheten. Målet er et enda mer effektivt og målrettet tilsyn. Eventuelle ytterligere lovendringer som følge av dette arbeidet vil departementet komme tilbake til.

Endring av tilsynsmyndighetenes plikt til å vurdere henvendelser om mulig pliktbrudd

Departementet foreslår en endring i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a om statsforvalterens saksbehandling når pasienter eller andre som har rett til det, anmoder om en vurdering av mulig pliktbrudd i helse- og omsorgstjenesten. Endringen skal gi statsforvalteren en større mulighet til å prioritere og vurdere om og hvordan anmodningen skal følges opp fra tilsynsmyndighetenes side. Dersom det er grunn til å anta at det foreligger forhold som er til fare for pasient- og brukersikkerheten, skal imidlertid statsforvalteren alltid undersøke forholdet. Endringen gjelder tilsvarende for saksbehandlingen hos Statens helsetilsyn.

Presisering av plikt for helse- og omsorgstjenesten til å besvare henvendelser fra pasienter, brukere og pårørende

I proposisjonen foreslås det presiseringer i spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven om at virksomheter i helse- og omsorgstjenesten plikter å besvare henvendelser fra pasienter, brukere og pårørende om kvalitet og pasientsikkerhet. Tilsvarende foreslås det at pasientens, brukerens og pårørendes rett til å få svar på slike henvendelser fastslås i pasient- og brukerrettighetsloven § 3-7.

Endringer i helsepersonelloven om administrative reaksjoner – advarsel og faglig pålegg

Departementet foreslår at reaksjonen advarsel i helsepersonelloven oppheves. Det er usikkert om reaksjonen har tilsiktet effekt, og ressursene bør derfor brukes på andre deler av tilsynsaktiviteten. Helsepersonell kan for eksempel i større grad enn i dag følges opp av arbeidsgiver og statsforvalteren ved brudd på helselovgivningen. Videre kan det ikke utelukkes at det i noen tilfeller også vil være mer hensiktsmessig å begrense autorisasjonen.

Det foreslås en ny reaksjon om faglig pålegg til helsepersonell. Reaksjonen innebærer ingen begrensning i autorisasjonen, men helsepersonellet kan pålegges å motta veiledning eller gjennomføre andre kompetansehevende tiltak. Tilsynsmyndigheten skal også kunne pålegge arbeidsgiver å legge til rette for å følge opp faglige pålegg til helsepersonell. Tilsvarende pålegg skal kunne gis til kommuner når det gjelder fastleger. Både Statens helsetilsyn og statsforvalteren vil ha myndighet til å ilegge faglig pålegg, med Statens helsepersonellnemnd som klageinstans.

Forslag om andre endringer i helsepersonelloven kapittel 11

Departementet foreslår videre endringer i helsepersonelloven om suspensjon (midlertidig tilbakekall av autorisasjon mv.). Forslaget innebærer blant annet at Statens helsetilsyn kan begrense suspensjonen til kun å gjelde helsepersonells adgang til å utføre visse arbeidsoppgaver i en periode fremfor å suspendere all rett til å praktisere yrket. Det foreslås også endringer i helsepersonelloven som gir tilsynsmyndighetene mer effektive virkemidler i tilfeller der helsepersonell ikke etterkommer opplysningsplikten til tilsynsmyndighetene.

Plikt til å vurdere henvendelser om mulig pliktbrudd

Komiteen viser til departementets forslag om å endre pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a for å tydeliggjøre at det er opp til statsforvalteren å vurdere om en anmodning etter § 7-4 skal følges opp videre, og eventuelt hvilken form for videre håndtering som er mest hensiktsmessig. Komiteen merker seg at dette etter departementets vurdering vil gi statsforvalteren en større mulighet til å prioritere og vurdere om og hvordan anmodningen om å vurdere pliktbrudd skal følges opp fra tilsynsmyndighetenes side. Komiteen viser til at det er bred enighet blant høringsinstansene i departementets høring om at det er hensiktsmessig å lette den store arbeidsbelastningen statsforvalterne opplever, ved å gi et større handlingsrom til å kunne prioritere henvendelser. Statsforvalteren i Agder skriver følgende til departementets høring:

«Vi finner at en slik endring er helt nødvendig for at vi skal kunne fortsette å gjennomføre gode og formålstjenlige tilsyn og medvirke til at befolkningens behov for helse- og omsorgstjenester blir dekket, slik vår oppgaver beskrives i helsetilsynsloven § 4.»

Komiteen merker seg at Kreftforeningen i sitt høringsinnspill til proposisjonen mener at det å gi statsforvalteren større mulighet til selv å prioritere hvilke saker som egner seg for tilsyn, kan ha uheldige konsekvenser, og at det kan oppfattes som lite tillitskapende dersom statsforvalteren velger å ikke åpne tilsyn.

Komiteen merker seg at det også er høringsinstanser som mener økte ressurser er en bedre løsning, og at Kreftforeningen er bekymret for at ressurshensyn i statsforvalterembetene vil kunne avgjøre om det åpnes sak eller ikke.

Komiteen mener presiseringen som foreslås, om at alle skal få svar på sine henvendelser med informasjon om hva som ble resultatet av statsforvalterens eller Statens helsetilsyns saksbehandling, er viktig.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er bekymret for at nødvendigheten av å prioritere tilsynssaker er et symptom på manglende kapasitet til å behandle alle tilsynssakene som kommer. Disse medlemmer mener det er nødvendig med mer kontroll og tilsyn med helse- og omsorgstjenestene. Man kan i flere kommuner se mange og omfattende lov- og regelbrudd som setter pasienters liv og helse i fare. Det er derfor helt nødvendig å føre mer tilsyn og sørge for mer kontroll, slik at flere saker blir avdekket.

Disse medlemmer viser til Kreftforeningens høringsinnspill, der foreningen trekker frem mulige uheldige konsekvenser av å prioritere hvilke saker som egner seg for tilsyn. Som Kreftforeningen påpeker, mener disse medlemmer det er lite tillitvekkende om statsforvalteren ikke åpner tilsyn i enkelte saker fordi man prioriterer andre.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at flere høringsinstanser har vært kritiske til forslaget. Disse medlemmer viser til at statsforvalterne over tid har hatt kapasitets- og budsjettproblemer, og at dette er det grunnleggende problemet – ikke muligheten til å prioritere. I høringsuttalelsen til forslaget uttalte Norsk forbund for funksjonshemmede (NFU) følgende om mulige konsekvenser av forslaget:

«NFU er skeptiske til at det foreslås en forskyvning av tilsyns- og oppfølgingsansvar fra statsforvalterne til helse- og omsorgstjenestene. Muligheten til å få en vurdering av et overordnet organ, er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Mange av våre medlemmer opplever å ikke få de helse- og omsorgstjenestene de har krav på fra kommunene. For mange av våre medlemmer og deres pårørende blir kommunikasjonen med tjenestetilbyderne i kommunen utfordrende etter mange års kamp for å få innfridd sine rettigheter. Det er også en vanlig tilbakemelding fra våre medlemmer at kommunen ikke besvarer henvendelser og spørsmål om innholdet i helse- og omsorgstjenesten. Dette er bare noen av mange årsaker som kan gjøre at personer med utviklingshemming ikke ønsker å gå via tjenesten før de tar kontakt med tilsynsmyndighetene. En svekket mulighet til å få vurdering fra statsforvalteren, vil innebære en svekkelse av rettssikkerheten til personer med utviklingshemming.»

Disse medlemmer viser til at NFU heller ikke støttet det foreslåtte tillegget. Disse medlemmer støtter denne vurderingen og vil derfor gå imot den foreslåtte endringen av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a andre ledd. Disse medlemmer mener en bedre løsning vil være å sette statsforvalterembetet i stand til å håndtere alle henvendelsene.

Disse medlemmer vil likevel påpeke at dersom forslaget blir vedtatt, er det avgjørende å evaluere konsekvensene etter at endringen har virket en stund, for å kontrollere at endringen ikke har ført til nedprioriteringer eller svekket rettssikkerheten til utsatte grupper.

På denne bakgrunn fremmer komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etter ett år evaluere endringen i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a andre ledd som åpner for at statsforvalteren kan prioritere hvilke saker som skal følges opp med tilsyn og på hvilken måte.»

Plikt for helse- og omsorgstjenestene til å besvare henvendelser fra pasienter, brukere og pårørende

Komiteen viser til departementets forslag om å presisere plikten for helse- og omsorgstjenesten til å besvare henvendelser om kvalitet og pasientsikkerhet fra pasienter, brukere og pårørende. Komiteen viser til at plikten til å besvare henvendelsene vil ligge hos tjenesten og ikke hos det enkelte helsepersonell, og at bestemmelsen ikke skal være en del av helsepersonelloven. Bestemmelsen vil likevel omfatte selvstendige næringsdrivende, som avtalespesialister og fastleger. Komiteen merker seg departementets vurdering av at i de tilfeller der pasienter, brukere og pårørende mener det er begått lovbrudd, er det ofte mest hensiktsmessig at det først tas opp med den som yter tjenesten. Komiteen mener det er viktig at tjenesten og helsepersonell får tilbakemelding fra pasienter, brukere og pårørende, både for å kunne følge opp uønskede hendelser og for å kunne forklare og gi svar på spørsmål, oppklare misforståelser, forbedre kommunikasjon og reetablere tillit. Komiteen viser til departementets vurdering av at i et pasientsikkerhetsperspektiv vil det at slike tilbakemeldinger gis direkte til tjenesteyter uten at de sendes til statsforvalter, bidra til at uønskede forhold kan rettes opp, og bidra til læring, slik at andre pasienter ikke opplever det samme.

Komiteen merker seg at Den norske legeforening i sitt høringsinnspill er bekymret for de administrative og økonomiske konsekvensene for virksomhetene og de konsekvenser forslaget vil ha for selvstendig næringsdrivende og for helsetjenesten for øvrig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Pasientfokus, mener det er svært positivt å innføre en plikt til å besvare henvendelser fra pasienter, brukere og pårørende om kvalitet og pasientsikkerhet. Flertallet mener at når henvendelser blir behandlet på et lavest mulig nivå, gir det fordeler for pasienter, brukere og pårørende.

Komiteens medlem fra Rødt viser til høringsuttalelse fra Pasient- og brukerombudet, som skriver at de er usikre på om det er nødvendig å lovfeste plikt for helse- og omsorgstjenesten til å besvare henvendelser – jf. ny § 3-7. De mener det er unødvendig, da svarplikt og svarfrist følger av forvaltningsloven.

Dette medlem mener vi må ta på alvor at vi har en fastlegekrise, og at tidspresset, særlig i kommunehelsetjenesten, er så stort at Stortinget må være svært varsom med å pålegge ytterligere administrative oppgaver dersom dette ikke har en reell gevinst. Dette medlem er opptatt av pasientens rettigheter og mulighet til å bli hørt, på alle nivåer, men kan ikke se at dette forslaget har noen reell betydning for å styrke pasientens rettigheter. Dette medlem vil derfor stemme imot ny § 3-7 i lov om pasient- og brukerrettigheter.

Faglig pålegg og administrative reaksjoner

Komiteen viser til departementets forslag om å innføre faglig pålegg som en ny reaksjon og oppheve den administrative reaksjonen advarsel. Komiteen støtter departementets vurdering av at det er nødvendig å endre reaksjonssystemet slik at pliktbrudd følges opp raskere, og at reaksjonene er mer treffende og hensiktsmessige for den aktuelle hendelsen. Komiteen mener faglig pålegg skal ha som mål å øke helsepersonellets kunnskap, ferdigheter, forståelse og innsikt. Komiteen viser til departementets vurdering av at faglig pålegg fra tilsynsmyndighetenes side må tilpasses helsepersonellets arbeidssituasjon. Komiteen peker på at arbeidsgiver/virksomheten pålegges å legge til rette for gjennomføring av et faglig pålegg. Komiteen merker seg Den norske jordmorforenings høringsinnspill om at faglig pålegg vil øke åpenhet rundt feilbehandling, noe som vil øke pasientsikkerheten og tilliten til helsetjenesten.

Komiteen viser til forslaget om at kommuner kan pålegges å legge til rette for å følge opp faglige pålegg ilagt helsepersonell ansatt i kommunal virksomhet og fastleger. Dette er begrunnet i pasientsikkerhet, befolkningens tillit til helse- og omsorgstjenestene og plikt til å yte forsvarlige helsetjenester. Komiteen vil peke på at i utformingen av faglig pålegg i den kommunale helse- og omsorgstjenesten må det kommunale selvstyret vektlegges. Komiteen viser til at kommunene har overordnet ansvar for kvalitet i fastlegeordningen i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1.

Komiteen viser til følgende høringsinnspill fra Den norske legeforening:

«Vi vil understreke at det er helt avgjørende at kommunene får et tydelig ansvar for kvalitet og pasientsikkerhet, også for fastlegetjenesten, som beskrevet i punkt 6.5.3. Det vil fremme generelt kvalitets- og pasientsikkerhetsarbeid.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at de fleste høringsinstansene støtter forslaget til endring og muligheten for å gi faglig pålegg og begrensning i autorisasjon, men at det er ulike oppfatninger om å beholde muligheten til å gi advarsel. Dette medlem viser til høringsuttalelse fra Norsk Sykepleierforbund (NSF), som uttaler:

«Vår erfaring er at sykepleiere tar inn over seg og tar en advarsel alvorlig. NSF ser argumenter for hvorfor advarsel foreslås erstattes med faglig pålegg. Faglig pålegg vil mest sannsynlig gi mer læring for vedkommende som får dette. Vi ser det som positivt at arbeidsgiver har en klar plikt til oppfølging, og at det tydeliggjør ansvaret arbeidsgiver har for sine ansatte. Vi er likevel bekymret for om bruk av begrensninger i autorisasjon vil øke som følge av at advarsel vil forsvinne. Det vil også her være nødvendig med veileder for når de ulike reaksjonene skal brukes, og at man ser på kriteriene for bruk av de ulike reaksjonene. Det må evalueres og følges opp slik at reaksjoner gis på likt grunnlag.»

Dette medlem er enig i vurderingene og bekymringene for endringen og legger til grunn at det utarbeides en veileder for hvordan dette skal håndteres, og at endringen senere evalueres.

Begrenset autorisasjon

Komiteen viser til forslaget om å slå sammen helsepersonelloven §§ 59 og 59 a og departementets vurdering av at sammenslåingen av disse paragrafene vil tydeliggjøre reaksjonsformen i de tilfeller der det i dag blir ilagt advarsel, men hvor det kan være aktuelt med en begrensning i autorisasjon. Komiteen merker seg at ny § 56 i helsepersonelloven om faglig pålegg vil ha enkelte likhetstrekk med begrensning i autorisasjon etter §§ 59 og 59 a.

Komiteen merker seg at forslaget om å gi Statens helsetilsyn myndighet til å gi midlertidig forbud mot utøvelse av bestemt virksomhet eller arbeidsoppgaver skal være et midlertidig tiltak av hensyn til pasientsikkerhet og befolkningens tillit til helse- og omsorgstjenestene, hvor det må avklares om det foreligger en svikt som kan gi grunnlag for en administrativ reaksjon. Komiteen peker på at midlertidig begrenset autorisasjon vil føre til at helsepersonell kan være i yrket sitt mens tilsynssaken er til behandling, i motsetning til suspensjon av autorisasjon, som er et inngripende tiltak som i praksis vil medføre at helsepersonellet på uavklart grunnlag ikke kan utøve sitt yrke fram til et vedtak er fattet.