1.1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1.1 Generelt om lovforslaget

Justis- og beredskapsdepartementet legger med denne proposisjonen frem forslag om lov om advokater og andre som yter rettslig bistand. Lovforslaget har bakgrunn i Advokatlovutvalgets utredning NOU 2015:3 Advokaten i samfunnet, og høringsnotat 12. august 2020 – forslag om innføring av krav om at eiere og personer i ledelsen i advokatforetak uten advokatbevilling må ha hederlig vandel og ikke må anses uskikket.

Advokater er sentrale aktører i rettspleien og spiller en viktig rolle for at innbyggerne skal kunne ivareta sine rettigheter. Reglene om advokaters virksomhet og etterlevelsen av disse er grunnlaget for tilliten til advokatene og deres omdømme. For å sikre denne tilliten er det viktig at vi har et velfungerende regelverk for advokater.

Dagens regelverk for advokater er fragmentert og uoversiktlig, og det er behov for å gjøre regelverket lettere tilgjengelig, både for advokater og det rettssøkende publikum. Departementet foreslår at det gis en ny advokatlov.

Den nye advokatloven vil erstatte kapittel 11 Om rettshjelpvirksomhet og advokater i lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven), med unntak av enkelte bestemmelser som videreføres i lovens kapittel 11 med ny tittel «Om advokater».

Forslaget innebærer en helhetlig regulering av advokaters virksomhet og av adgangen til å yte rettslig bistand for andre enn advokater. Loven vil tydeliggjøre hvilke krav som gjelder, samtidig som det ikke stilles krav som innebærer unødvendige begrensninger. Flere av forslagene i proposisjonen er også ment å imøtekomme den teknologiske utviklingen og betydningen dette har for markedet for juridiske tjenester. Advokatloven vil fastsette rammene for advokatenes virksomhet, mens nærmere reguleringer vil fastsettes i forskrift.

Advokatloven nødvendiggjør mindre endringer i lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven), lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven), lov 13. mai 1988 nr. 26 om inkassovirksomhet og annen inndriving av forfalte pengekrav (inkassoloven), lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven), lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark (Finnmarksloven), lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven), lov 29. juni 2007 nr. 73 om eiendomsmegling (eiendomsmeglingsloven) og lov 26. mars 2010 nr. 9 om vergemål (vergemålsloven).

Nedenfor følger en overordnet gjennomgang av de sentrale forslagene i proposisjonen. Det vises for øvrig til proposisjonen for nærmere begrunnelser og vurderinger av forslagene.

1.1.2 Rettsrådsmonopolet

Advokatloven legger opp til at advokater fortsatt skal være underlagt omfattende lovregulering, og at det skal føres streng kontroll med advokaters virksomhet. Ved lovforslaget oppheves imidlertid rettsrådsmonopolet, slik at enhver kan yte rettslig bistand utenfor rettergang.

Rettsrådsmonopolet er begrunnet i behovet for å sikre det rettssøkende publikum kvalifisert rettslig bistand under betryggende og kontrollerte forhold. Dagens utgangspunkt om at den som vil utøve rettshjelpvirksomhet, må være advokat, er utslag av dette. Departementet legger til grunn at også andre enn advokater, i kraft av sin utdannelse, stilling eller arbeidserfaring, har gode forutsetninger for å gi kvalifiserte rettslige råd utenfor rettergang.

Det er allerede i dag en vid adgang, også for personer som ikke er advokater, til å yte rettslig bistand utenfor rettergang. Dagens regulering er imidlertid komplisert og til dels vanskelig å håndheve i praksis. Opphevelse av rettsrådsmonopolet vil forenkle regelverket og legge til rette for nye måter å levere juridiske tjenester på, blant annet ved bruk av teknologiske løsninger. Dette vil kunne skape innovasjon og økt konkurranse, og vil også kunne gi en bredere dekning av rettshjelpsbehovet, både geografisk og sosialt. Adgang til å yte rettslig bistand for andre enn advokater vil utgjøre et viktig supplement til advokattjenester – særlig når det gjelder de mindre komplekse sakene.

Det rettssøkende publikum vil være vernet av regler som følger av bakgrunnsretten, for eksempel erstatningsrettslige regler og kontraktsrettslige regler. Ved lovforslaget innføres det i tillegg enkelte særregler for å styrke vernet ytterligere. Blant annet foreslås det strengere krav til bruk av tittelen jurist. Forslaget innebærer at det kun er personer som har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, som kan benytte tittelen, noe som gjør jurist til et lovregulert yrke. For jurister som yter rettslig bistand som ledd i næringsvirksomhet, stilles det krav om sikkerhetsstillelse og at disse skal underlegges taushetsplikt. Videre innføres en adgang til å forby personer å yte rettslig bistand når vedkommende yter slik bistand på en uforsvarlig måte og det er utilrådelig at vedkommende fortsetter virksomheten. Forbudsbestemmelsen vil rette seg mot både jurister og andre som yter rettslig bistand.

1.1.3 Prosessmonopolet

Adgangen til å opptre under rettergang for advokater, advokatfullmektiger og andre som yter rettslig bistand, skal fortsatt reguleres i straffeprosessloven, tvisteloven og domstolloven.

Selv om det åpnes for at enhver kan yte rettslig bistand utenfor rettergang, foreslås ikke en tilsvarende utvidelse av adgangen til å yte rettslig bistand under rettergang. Adgangen til å møte som forsvarer og bistandsadvokat i straffesaker foreslås videreført. I hovedsak videreføres også adgangen til å være prosessfullmektig i sivile saker. Det gjøres ingen endringer i ordningen med prøvesaker for Høyesterett.

1.1.4 Advokaters uavhengighet og andre grunnleggende prinsipper

For å styrke og tydeliggjøre kjerneverdiene som skal gjelde for advokatvirksomhet, foreslås det å lovfeste grunnleggende prinsipper for advokater.

Lovforslaget inneholder en egen bestemmelse om uavhengighet. Uavhengighet er den mest fremtredende kjerneverdien i virket som advokat, og avgjørende for at advokater skal kunne gjennomføre sitt samfunnsoppdrag. Bestemmelsen er ment å lovfeste kravet til uavhengighet på overordnet nivå, og innebærer ikke noen materiell endring av gjeldende rett.

Det foreslås også en generell bestemmelse om at advokater ikke kan drive annen virksomhet enn advokatvirksomhet når dette går ut over advokatens uavhengighet. Forbudet mot at stillinger i dømmende virksomhet og stillinger i påtalemyndigheten kombineres med advokatvirksomhet, opprettholdes. I tillegg reguleres adgangen til å kombinere advokatrollen med deltakelse i ledelsen hos en klient. Kravet til uavhengighet tilsier at advokater som deltar i styret eller innehar rolle som daglig leder eller administrerende direktør i en virksomhet, ikke samtidig kan påta seg advokatoppdrag for virksomheten. For å imøtekomme behovet for en viss fleksibilitet foreslår departementet at det åpnes for å gjøre unntak i forskrift der det vil være klart ubetenkelig av hensyn til advokatens uavhengighet at vedkommende påtar seg advokatoppdrag samtidig som vedkommende for eksempel sitter i styret i virksomheten. Det vil bero på en konkret vurdering om advokaten kan ha lederposisjoner under øverste nivå og samtidig yte uavhengig advokatbistand til klienten.

Instruksjonsforbudet foreslås regulert i en egen bestemmelse i advokatloven. Ved forslaget vil verken advokatforetaket, arbeidsgiver, klienter eller andre kunne instruere den oppdragsansvarlige advokaten om den faglige utførelsen av oppdraget. Instruksjonsforbudet er imidlertid ikke til hinder for at oppdragsansvarlig advokat kan instruere advokatfullmektig eller andre advokater som bistår ved utføring av oppdraget. Når det gjelder advokater som er ansatt i organisasjoner eller andre enheter med ideelle formål, foreslås et unntak fra det generelle instruksjonsforbudet ved at disse kan instrueres om å avslutte et oppdrag når dette er nødvendig for ikke å komme i konflikt med organisasjonens eller enhetens ideelle formål.

Av hensyn til internadvokatenes uavhengighet foreslås det at instruksjonsforbudet også skal gjelde når internadvokater yter advokatbistand til sin arbeidsgiver. Forslaget innebærer at en overordnet advokat fortsatt vil kunne gi internadvokaten instrukser om den faglige utførelsen av saken, men ikke arbeidsgiveren. Arbeidsgiveren vil likevel kunne gi instrukser på samme måte som klienter ellers kan instruere sin advokat, og vil ha alminnelig styringsrett som overfor andre ansatte.

Det foreslås også en egen bestemmelse om at advokater skal opptre med lojalitet til klienten og rettssamfunnet. Forslaget innebærer at det i loven presiseres at advokaten skal fremme sin klients interesser innenfor rammene som lov og regler for god advokatskikk setter. I kravet om at advokaten skal opptre med lojalitet til rettssamfunnet, ligger at advokaten skal utvise lojalitet mot de strukturer og organer som er etablert for å ivareta befolkningens rettssikkerhet. Advokaten skal gjennom sitt arbeid fremme rett og hindre urett, og følge de reglene som er satt som rammer for bistanden til klienten.

For å sikre at det rettsøkende publikum har nødvendig tillit til advokater og deres virksomhet, foreslås det å lovfeste et krav om faglig dyktighet. I kravet til faglig dyktighet ligger blant annet at advokaten må holde seg oppdatert på rettsutviklingen. Det foreslås videre at departementet gir forskrift om at advokater skal gjennomføre etterutdanning.

1.1.5 Vilkår for å få advokatbevilling

Inngangskravene til advokatyrket er grunnleggende for at klienter, myndighetene og befolkningen ellers har tillit til advokatene. Departementet mener at dagens regler om vilkår for å få advokatbevilling langt på vei fungerer tilfredsstillende, og foreslår i hovedsak å videreføre gjeldende rett. Det skal fortsatt stilles krav om juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, juridisk yrkeserfaring og gjennomført advokatkurs. Kravet til hederlig vandel opprettholdes. Det stilles imidlertid et nytt krav om fremleggelse av utvidet ordinær politiattest.

Det stilles videre krav om at det ikke må foreligge forhold som medfører at advokatbevillingen ville ha bortfalt, blitt tilbakekalt eller suspendert. Advokatbevilling kan heller ikke utstedes dersom personen er ilagt et forbud mot å yte rettslig bistand.

Det foreslås at advokatbevillingen skal bortfalle dersom personen ikke lenger driver advokatvirksomhet. Dette innebærer at det ikke lenger skal være adgang til å ha såkalt passiv advokatbevilling. Lovforslaget legger imidlertid opp til en forenklet saksbehandling for de som frivillig har meldt opphør av advokatvirksomhet, slik at de etter søknad raskt kan få bevillingen tilbake.

Som en konsekvens av at det ikke lenger vil være adgang til å ha passiv advokatbevilling, vil kravene som i dag stilles ved oppstart av advokatvirksomhet, stilles som vilkår for å utstede bevilling. Kravet om at advokater må stille sikkerhet, videreføres, da utvalgets forslag knyttet til en kollektiv forsikringsordning ikke følges opp. Videre må bevillingssøker godtgjøre at vedkommende vil oppfylle plikten til å ha revisor og plikten til å betale bidrag.

1.1.6 Opphør av advokatbevilling

Lovforslaget innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett når det gjelder opphør av advokatbevilling. Det foreslås imidlertid en ny struktur i loven hvor opphørsreglene tydeliggjøres og deles inn i kategoriene bortfall, tilbakekall og suspensjon.

Det foreslås at advokatbevillingen skal bortfalle uten vedtak blant annet dersom advokaten får oppnevnt verge, og lovforslaget innebærer at alle vergemål likestilles i denne sammenheng. Advokatbevillingen skal også bortfalle ved konkursåpning i advokatens bo dersom vedkommende driver et enkeltpersonforetak. I motsetning til gjeldende rett må vedkommende søke om ny bevilling i disse tilfellene.

Når en advokat alvorlig eller over tid bryter vesentlige krav til yrkesutøvelsen, eller for øvrig opptrer på en måte som gjør at advokaten ikke lenger har tilstrekkelig tillit, bør ikke vedkommende kunne fortsette å utøve advokatvirksomhet. Det foreslås derfor å videreføre en generell hjemmel for tilbakekall som ikke er begrenset til en viss type adferd eller bestemte handlinger. Det materielle innholdet i bestemmelsen vil i hovedsak være det samme som i dag, men ordlyden forenkles til et krav om at advokaten ikke må anses uskikket. Manglende økonomisk kontroll bør kunne lede til tilbakekall uten at dette har ført til et lovbrudd. Sammen med straffbare forhold og grovere eller gjentatte overtredelser av reglene for god advokatskikk eller andre sentrale regler for yrkesutøvelsen, vil dette utgjøre kjernen i bestemmelsens virkeområde. Videre foreslås det å innføre en karantenetid på to år før vedkommende kan fremme ny søknad om bevilling etter tilbakekall.

De direkte tilbakekallshjemlene videreføres, og omfatter blant annet mislighold av plikten til å stille sikkerhet og betale bidrag, forsømmelse av regnskaps- og revisjonsplikten, samt brudd på plikten til å gi adgang til kontroll og avgi forklaring. Dette er grunnleggende forpliktelser som det må kunne forventes at advokaten til enhver tid oppfyller. Brudd på disse pliktene bør derfor alene kunne føre til tilbakekall. I motsetning til ved tilbakekall etter den generelle bestemmelsen, vil man få bevillingen automatisk tilbake når forpliktelsene er oppfylt.

Det foreslås at en advokatbevilling kan suspenderes både der en advokat blir siktet for straffbare forhold og der det ellers foreligger sterke grunner som taler for at advokaten ikke bør utøve advokatvirksomhet. Departementet mener adgangen til å suspendere en advokatbevilling som følge av straffbare forhold bør benyttes i større grad enn i dag. Det foreslås derfor at det fremgår uttrykkelig av loven at Advokattilsynet alltid skal vurdere suspensjon når en advokat blir siktet i en straffesak og det må antas at advokatbevillingen vil bli tilbakekalt dersom advokaten blir funnet skyldig.

1.1.7 Advokatfullmektiger

Advokatfullmektigordningen foreslås videreført. Autorisasjon som advokatfullmektig skal etter forslaget fortsatt gis av Advokattilsynet. Gjeldende kvalifikasjonskrav opprettholdes. Det skal dermed fortsatt stilles krav om juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, hederlig vandel, og at det ikke foreligger forhold som ville ha ført til bortfall, tilbakekall eller suspensjon av autorisasjonen. I tillegg kan det heller ikke gis autorisasjon som advokatfullmektig dersom personen er ilagt et forbud mot å yte rettslig bistand.

Departementet foreslår at ansvaret for oppfølging av advokatfullmektigen lovfestes, noe som vil gi klare rammer og sikre at oppfølgingen får nødvendig oppmerksomhet og prioritet. Departementet mener ansvaret for oppfølgingen bør deles inn i et overordnet ansvar for tilsyn og opplæring, i tillegg til prinsipalens ansvar i den enkelte sak. En advokatfullmektig skal både reelt og formelt underlegges tilsyn, og vil kunne ilegges disiplinærkritikk. Å kunne holde fullmektigen personlig ansvarlig ved disiplinærreaksjon er viktig både av preventive hensyn og for å sikre tillit utad.

Gjeldende regelverk om advokatfullmektigers adgang til å opptre i rettergang videreføres. Det presiseres at advokatfullmektigen alltid skal opptre i prinsipalens navn.

1.1.8 Organisering av advokatvirksomhet

Utgangspunktet om at advokatvirksomhet skal utøves i advokatforetak, foreslås videreført. I tillegg vil advokater fortsatt kunne yte advokatbistand i andre foretak eller andre organisasjonsformer som internadvokat eller organisasjonsadvokat. For å gi en bedre oversikt over reglene for den enkelte organisasjonsform deles reglene inn i tre kategorier: advokatforetak, internadvokater og organisasjonsadvokater.

Reglene for organisering av advokatforetak innebærer i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Prinsippet om advokaters uavhengighet vil fortsatt være et bærende hensyn bak reglene.

Det foreslås at andre enn advokater fortsatt skal ha adgang til å eie andeler i et advokatforetak, og kravet om at eierne må utøve en vesentlig del av sin yrkesaktivitet i foretaket, videreføres. Det åpnes imidlertid for å tillate eksterne styremedlemmer. Kravet til uavhengighet ivaretas blant annet ved at flertallet av styremedlemmene skal være advokater i advokatforetaket. Det innføres krav om at eiere og personer i ledelsen i advokatforetak uten advokatbevilling må ha hederlig vandel og ikke anses uskikket. Kravet retter seg både mot de som formelt og reelt har slike posisjoner.

Advokatlovutvalget har ikke utredet eksternt eierskap i særlig grad, og det er ikke grunnlag for å foreslå en slik endring nå. Departementet mener spørsmålet om eksternt eierskap i advokatforetak bør vurderes i en egen utredning.

Det foreslås at det bare er advokater og advokatfullmektiger i prinsipalens navn som kan yte advokatvirksomhet på advokatforetakets vegne. Det vil ikke være adgang til å yte rettslig bistand etter § 66 utad på vegne av et advokatforetak. Forslagene innebærer en innstramning sammenlignet med i dag, og må ses i lys av forslaget om å åpne rettsrådsmonopolet. Når det gjelder annen virksomhet enn advokatvirksomhet, vil andre medarbeidere og profesjoner fortsatt kunne yte tjenester på vegne av foretaket.

Det foreslås å videreføre adgangen til å ha ansatte advokater i bedrifter, organisasjoner og i det offentlige som yter advokatbistand til arbeidsgiveren. For å sikre internadvokatenes uavhengighet er det viktig med klare skiller mellom advokatvirksomheten og den øvrige virksomheten til arbeidsgiveren. Det foreslås derfor en generell bestemmelse som fastslår at internadvokater skal innplasseres i virksomheten på en slik måte at advokatens uavhengighet ivaretas. Med innplassering i virksomheten siktes det til hvordan internadvokatene er organisasjonsmessig plassert.

Det foreslås også en bestemmelse om at internadvokaten ikke skal utføre oppgaver for arbeidsgiveren som kan gå ut over internadvokatens uavhengighet. Forslaget innebærer at internadvokaten alltid må foreta en konkret vurdering av om det er mulig å kombinere advokatrollen med andre oppgaver for arbeidsgiveren.

Lovforslaget åpner for at det i enkelte tilfeller kan ytes rettslig bistand til andre enn arbeidsgiveren. Det kan imidlertid ikke være en del av arbeidsgiverens forretningskonsept at internadvokaten skal yte advokatbistand til andre.

Lovforslaget innebærer at det ikke lenger settes begrensninger for hvem organisasjonsadvokaten kan yte bistand til, og at det heller ikke stilles krav til hvordan enheten som det ytes bistand fra, er organisert. Departementet mener det ikke er nødvendig å ha slike begrensninger, fordi det stilles krav om at det ikke skal være et økonomisk formål med advokatvirksomheten. Det vil dermed være adgang til å yte bistand som organisasjonsadvokat, ikke bare fra foreninger eller lag, men også fra stiftelser, ideelle foretak mv.

Organisasjonsadvokater har i utgangspunktet eksterne klienter, og må følge lovforslagets regler om bistand til eksterne. Dersom en organisasjonsadvokat yter bistand til arbeidsgiver, opptrer vedkommende som internadvokat.

1.1.9 Taushetsplikt

Departementet foreslår at advokaters yrkesmessige taushetsplikt reguleres i advokatloven. Dette vil tydeliggjøre taushetsplikten og gjøre den lettere tilgjengelig enn dagens indirekte regulering i straffeloven § 211. Forslaget innebærer materielt sett i hovedsak en kodifisering av gjeldende rett.

Forslaget slår fast at også opplysninger knyttet til uegentlig advokatvirksomhet er omfattet, noe som har vært uavklart. Forslaget innebærer derimot ikke noen endring i hvilke opplysninger en advokat plikter å avgi etter bevisforbudsreglene i prosesslovgivningen og andre hjemler som pålegger en advokat å avgi opplysninger.

Advokaters yrkesmessige taushetsplikt skal etter forslaget gjelde alle advokater både i privat og offentlig sektor, uavhengig av om de er advokater i advokatforetak, internadvokater eller organisasjonsadvokater. Taushetsplikten skal omfatte alle opplysninger advokaten får tilgang til, utarbeider, eller på vegne av klienten formidler i advokatoppdraget, herunder klientens navn og timelister.

I stedet for en uttømmende liste over unntak fra advokaters taushetsplikt, som foreslått av utvalget, foreslås en generell unntaksbestemmelse i advokatloven som regulerer unntak både fra taushetsplikten innenfor bevisforbudets område og fra advokaters taushetsplikt om andre opplysninger. Bestemmelsen innebærer en videreføring av gjeldende rett, men skal synliggjøre at det stilles et særlig strengt krav til klar lovhjemmel ved unntak knyttet til den sterke taushetsplikten. Unntakene og bevisforbudets rekkevidde skal fortsatt fremgå av særlovgivningen. Tilsyns- og kontrollorganenes tilgang til opplysninger innskrenkes derfor ikke gjennom den foreslåtte reguleringen. I unntaksbestemmelsen foreslås det også å regulere taushetsplikt for, og bruk av, opplysninger innhentet i medhold av unntak fra taushetsplikten.

1.1.10 Tilsyns- og disiplinærordningen

Det foreslås et nytt tilsyns- og disiplinærsystem som vil innebære en forenklet organisering sammenlignet med dagens ordning. Ved forslaget opprettes et advokattilsyn og en advokatnemnd som vil erstatte dagens system som består av mange organer. Nytt tilsyns- og disiplinærsystem vil gjøre det enklere å trekke opp tydelige grenser for myndighet og kompetanse mellom organene, i tillegg til å legge til rette for nødvendig informasjonsutveksling. Særskilte oppnevningsregler vil sikre at uavhengigheten til staten ivaretas på en god måte. Det foreslås at medlemmene i Advokattilsynets styre og Advokatnemnda oppnevnes av ulike fagmiljøer og ikke bare av departementet, som i dag.

Forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova vil i utgangspunktet gjelde for Advokattilsynet og Advokatnemndas virksomhet. Videre vil tjenesteloven gjelde for Advokattilsynet blant annet ved utstedelse av advokatbevilling og autorisasjon som advokatfullmektig. Departementet mener det bare bør fastsettes egne saksbehandlingsregler i advokatloven der man fraviker eller utfyller saksbehandlingsreglene i de nevnte lovene.

Departementet legger opp til at loven fastsetter rammene for tilsyns- og disiplinærmyndighetenes virksomhet, mens mer detaljerte regler fastsettes i forskrift. Dette vil gi nødvendig fleksibilitet dersom det er behov for å justere regelverket.

1.1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger opp til at tilsyns- og disiplinærsystemet fortsatt skal finansieres av advokatene selv. Forslaget om å etablere Advokattilsynet og Advokatnemnda til erstatning for Tilsynsrådet, Advokatbevillingsnemnden, Disiplinærnemnden og disiplinærutvalgene vil gi økte kostnader. De økte kostnadene vil først og fremst knytte seg til at det frivillige arbeidet som i dag gjøres i disiplinærutvalgene, nå skal håndteres av Advokatnemnda. De økte kostnadene reduseres noe ved at det innføres et behandlingsgebyr på klager i disiplinærsaker som skal gå til delvis å finansiere nemnda.

Det foreslås også enkelte andre endringer i regelverket som vil øke kostnadene noe, blant annet legges det opp til at tilbakekallssaker skal kunne påklages.

Det er vanskelig å anslå hvor store de økonomiske konsekvensene vil bli, men departementet legger til grunn at det samlet vil innebære en økning på om lag 10–12 mill. kroner. Det tilsvarer en økning i det årlige bidraget på mellom 1 100–1 300 kroner. Etter departementets vurdering er ikke økningen av en slik størrelse at den vil være et etableringshinder for nye advokater. Det legges opp til at det i forskrift kan fastsettes at jurister som yter rettslig bistand som ledd i næringsvirksomhet, skal betale et bidrag til tilsyns- og disiplinærmyndigheten. Da disse ikke vil være underlagt ordinært tilsyn, vil bidraget være vesentlig lavere enn for advokater.

I proposisjonen gjennomgås de ulike forslagene som antas å gi økonomiske og administrative konsekvenser for henholdsvis Advokattilsynet og Advokatnemnda.

2.1 Hovedinnhold

Komiteen viser til at den avholdt muntlig høring om lovforslaget 18. januar 2022. Proposisjonen følger opp Advokatlovutvalgets utredning NOU 2015:3 Advokaten i samfunnet.

Komiteen viser til at lovforslaget innebærer en helhetlig regulering av advokaters virksomhet og av adgangen til å yte rettslig bistand for andre enn advokater. Et helhetlig og velfungerende regelverk for advokatbransjen er viktig av hensyn til tilliten til advokater og deres omdømme.

Komiteen viser videre til at lovforslaget erstatter et regelverk som tidligere har vært fragmentert og lite tilgjengelig, både for aktørene selv og det rettssøkende publikum. Endrede samfunnsforhold, herunder den teknologiske utviklingen, har forandret både måten advokater arbeider på, og hvordan markedet av juridiske tjenester fungerer. Komiteen viser til at den nye loven skal imøtekomme disse endringene. I det følgende viser komiteen til de mest sentrale regelendringene i lovforslaget.

2.2 Adgangen til å yte rettslig bistand

Komiteen viser til rettsrådsmonopolet foreslås opphevet, og at det innføres en generell adgang til å yte rettslig bistand. Formålet er å gi det rettssøkende publikum tilgang til rimeligere juridiske tjenester, samt legge til rette for mer innovasjon og konkurranse i bransjen. Det medfører også en rettsteknisk forenkling, ved at vanskelige grensedragninger knyttet til hva som anses som rettslig bistand, unngås. Forslaget innebærer videre at rettshjelperordningen avskaffes.

Komiteen viser til at opphevelsen av rettsrådsmonopolet medfører at det ikke vil bli ført tilsyn med tjenesteytere som ikke er advokater. Komiteen legger til grunn at det rettssøkende publikum som mottar rettslig bistand fra disse tjenesteyterne, fortsatt vil nyte vern etter blant annet alminnelige erstatningsrettslige og kontraktsrettslige regler.

Komiteen konstaterer at prosessmonopolet i det vesentlige er foreslått videreført, med unntak av en utvidelse i adgangen til å opptre som prosessfullmektig i forliksrådet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at rettsrådsmonopolet foreslås opphevet, og at det innføres en generell adgang til å yte rettslig bistand utenfor rettergang. Opphevelsen av rettsrådsmonopolet medfører at det ikke vil bli ført tilsyn med tjenesteytere som ikke er advokater. I proposisjonen legges det til grunn at det rettssøkende publikum fortsatt vil nyte vern etter alminnelige erstatningsrettslige og kontraktsrettslige regler.

Disse medlemmer stiller seg kritisk til at rettsrådsmonopolet oppheves. Rettsrådsmonopolet er begrunnet i behovet for å sikre det rettssøkende publikum kvalifisert rettslig bistand under betryggende og kontrollerte forhold. At rettsrådsmonopolet oppheves, kan være uheldig for forbrukerne, fordi det vil kunne være vanskelig for dem å orientere seg i mylderet av tilbud og vurdere kvaliteten på tjenestene som tilbys. Mange mangler også forutsetning for å vurdere om et råd som blir gitt, er et godt rettslig råd eller ikke.

Disse medlemmer viser til at dagens ordning ikke hindrer at andre yrkesgrupper yter rettshjelp innenfor sine fagområder, for eksempel arkitekter, revisorer mv.

Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag om å opprettholde dagens rettsrådsmonopol, med de unntak som følger av domstolloven § 218:

«Advokatloven § 66 skal lyde:

§ 66 Adgang til å yte rettslig bistand

(1) Den som vil utøve rettshjelpvirksomhet, må ha bevilling som advokat etter § 4. Med rettshjelpvirksomhet menes ervervsmessig eller stadig yting av rettshjelp.

(2) Fra bestemmelsen i første ledd første punktum gjelder følgende unntak:

1. Den som har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, men ikke har advokatbevilling, kan yte rettshjelp.

2. Den som har bevilling som statsautorisert revisor eller er registrert som revisor, kan bistå med utferdigelse av skattemeldinger, skatteklager og andre henvendelser til skattemyndighetene.

3. Den som har tilfredsstillende utdannelse innen spesielle rettsområder kan av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet gis tillatelse til å yte rettshjelp på området. Når særlige grunner foreligger, kan Tilsynsrådet gi tillatelse til spesielle rettshjelptiltak.

4. Utenlandske advokater som har fått tillatelse etter §§ 8 og 9.

(3) Den som yter rettshjelp etter annet ledd, dennes ansatte og andre hjelpere har plikt til å bevare taushet overfor uvedkommende om det de i forbindelse med rettshjelpvirksomheten får vite om noens personlige forhold eller drifts- og forretningsforhold. Dette gjelder ikke dersom ingen berettiget interesse tilsier taushet.

(4) Den som yter rettshjelp etter annet ledd, kan ikke yte rettshjelp under rettergang med mindre vedkommende har rett til å være prosessfullmektig eller forsvarer i medhold av lov eller etter særskilt tillatelse fra retten i den enkelte sak.

(5) Rettshjelp kan ytes av enhver i den utstrekning rettshjelpen er nødvendig for å yte god og fullstendig hjelp i annen virksomhet. Slik rettshjelp kan også ytes uten tilknytning til oppdrag innen hovedvirksomheten. Fjerde ledd gjelder tilsvarende.

(6) Rettshjelp kan dessuten ytes av stat og kommune.»

2.3 Rettslig bistand fra andre enn advokater

Komiteen viser til at departementet foreslår å lovbeskytte juristtittelen. Formålet er å gi økt beskyttelse til forbrukere og tjenestemottakere. Ved at det rettssøkende publikum gis trygghet om at personer som benytter tittelen «jurist», innehar visse faglige kvalifikasjoner, blir det enklere å orientere seg i markedet med tilbydere av rettslig bistand. Komiteen mener lovbeskyttelsen gir tjenestemottaker større trygghet om at tjenesten som tilbys, holder høy kvalitet, samtidig som risikoen for misbruk av juristtittelen reduseres.

Komiteen viser til at departementet foreslår å gi Advokattilsynet hjemmel til å ilegge forbud mot å yte rettslig bistand. Forbudsbestemmelsen retter seg mot personer som yter rettslig bistand som ledd i næringsvirksomhet, og er ment å være en sikkerhetsventil. Komiteen viser til at formålet er å disiplinere aktørene, samt å sikre det rettssøkende publikum kvalifisert rettslig bistand.

Komiteen viser til at det foreslås at jurister som yter rettslig bistand som ledd i næringsvirksomhet, plikter å stille sikkerhet. Av hensyn til å unngå vanskelige grensedragninger, oppstilles det ikke en slik plikt for personer som yter rettslig bistand og som ikke er jurister. Videre viser komiteen til at det foreslås å innføre en særskilt taushetspliktbestemmelse som omfatter jurister som yter rettslig bistand uten å ha advokatbevilling.

Komiteenunderstreker at yrkestittelen «jurist» skaper en forventning hos publikum om juridisk kompetanse på høyt nivå. Komiteen støtter forslaget om å lovfeste at bare den som har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, kan bruke tittelen «jurist».

2.4 Advokatvirksomhet

Komiteen viser til at begrepet «advokatvirksomhet» foreslås legaldefinert i lovforslaget § 2 bokstav e, og at definisjonen er ment å samsvare med det som etter praksis omtales som «egentlig advokatvirksomhet» og «uegentlig advokatvirksomhet». Ordlyden er skjønnsmessig utformet, og er etter komiteens oppfatning egnet til å fange opp endringer i innholdet av den bistand advokater normalt yter.

2.5 Advokaters uavhengighet og andre grunnleggende prinsipper

Komiteen viser til at departementet foreslår å lovfeste flere grunnleggende prinsipper for advokater. Komiteen vil fremheve betydningen av prinsippet om at advokater er uavhengige, og mener uavhengighet er avgjørende for at advokater skal kunne gjennomføre sitt samfunnsoppdrag.

Komiteen viser til at departementet foreslår en generell bestemmelse om at advokater ikke kan drive annen virksomhet enn advokatvirksomhet når dette går ut over advokatens uavhengighet. Komiteen er enig i den foreslåtte reguleringen av instruksjonsforbudet, og peker på at reguleringen vil gjøre instruksjonsforbudets grenser tydeligere. Komiteen støtter at generelle krav om lojalitet, god advokatskikk og faglig dyktighet reguleres i loven, og viser til at disse prinsippene er viktige for å sikre at det rettssøkende publikum har nødvendig tillit til advokater og deres virksomhet.

Komiteen viser til Advokatforeningens innspill i den muntlige høringen 18. januar 2022, om at det er behov for en presisering av lovforslaget § 37.

Komiteen er enig med Advokatforeningen i at det bør komme tydeligere frem at regler for god advokatskikk skal utarbeides av Advokatforeningen og stadfestes av departementet slik at reglene gis virkning som forskrift.

Komiteen viser til betydningen av prinsippet om at advokater er uavhengige og hvor avgjørende dette er for tilliten til at advokater gjennomfører sitt samfunnsoppdrag på en god måte.

Komiteen peker på at Norge skiller seg fra andre land ved at det ikke er obligatorisk medlemskap i en advokatforening. Departementet har derfor siden 1996 stadfestet Advokatforeningens Regler for god advokatskikk gjennom forskrift, slik at reglene skal gjelde for alle advokater i Norge, uavhengig av medlemskap i Advokatforeningen.

Komiteen vil fremheve at det i velfungerende rettsstater er slik at staten ikke kan fastsette etiske regler for advokater. I tillegg til å opptre uavhengig skal advokater sikres institusjonell uavhengighet. Uavhengige advokater er også en av flere forutsetninger for domstolenes uavhengighet. På samme måte som disiplinærorganet i Advokatforeningen må være uavhengig av staten, slik forslaget legger opp til, må også tilblivelsen av de advokatetiske reglene skje uavhengig av staten. Prinsippene er de samme som gjelder for pressens etiske regler og klagesaksbehandling. Komiteen er tydelig på at dette prinsipp fastsettes og er førende i forslag til ny § 37 andre ledd.

Komiteen vil videre understreke at hensynet til advokatenes uavhengighet tilsier at terskelen for å forkaste forslag til endringer i reglene for god advokatskikk må være svært høy. Komiteen understreker viktigheten av at det er bransjen selv som må ta initiativ til endringer i Regler for god advokatskikk, og at departementets handlingsrom er begrenset til enten å stadfeste endringene ved å innta dem i forskrift, eller forkaste dem. Dette innebærer at departementet ikke bør forkaste regler vedtatt av Advokatforeningen med henvisning til at ordlyden ikke egner seg til fastsettelse i forskrift. De advokatetiske reglene er normerende. Reglenes utforming følger ikke de prinsipper som gjelder for utforming av lov- og forskriftsbestemmelser, men er innrettet slik at de kan anvendes som normer i en bransjeetisk vurdering i den konkrete sak – av et eget disiplinærorgan.

På bakgrunn av dette fremmer komiteen følgende forslag:

«Advokatloven § 37 andre ledd skal lyde:

(2) Den Norske Advokatforening kan utarbeide nærmere regler for hva som skal anses som god advokatskikk. Reglene kan godkjennes av departementet og har i så fall virkning som forskrift. Departementet kan godkjenne eller forkaste Den Norske Advokatforenings forslag til forskrift. Tilsvarende gjelder ved endring av forskriften.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, mener forslaget om å kodifisere kravet om at advokater skal være uavhengige, er viktig for å forebygge interessekonflikter og brudd på kravet til advokaters uavhengighet. Flertallet støtter også forslaget om at advokater som utgangspunkt ikke skal kunne kombinere advokatvirksomhet med annen virksomhet. Dette følger etter flertallets oppfatning av gjeldende rett gjennom kravene til uavhengighet i advokatforskriften kapittel 12 punkt 2.1.1.

Flertallet mener lovforslaget legger for sterke begrensninger på adgangen til å kombinere advokatvirksomhet med utøvelsen av styreverv. Advokater besitter ofte erfaring og kompetanse som gjør advokater attraktive som medlemmer av styrer, og det er svært vanlig at advokater påtar seg slike oppdrag. Det kan være styreverv i så vel aksjeselskaper som frivillige organisasjoner. Flertallet frykter lovforslaget vil føre til at virksomheter mister muligheten til å nyttiggjøre seg denne kompetansen, også i tilfeller hvor det er ubetenkelig sett opp mot kravet til advokaters uavhengighet.

Det er etter flertallets oppfatning ikke vist til praksis eller empiri som understøtter at den foreslåtte innskjerpingen er nødvendig. Det vises videre til Prop. 214 L (2020–2021) punkt 7.1.3.2, hvor departementet uttaler at det følger av «advokatforskriften kapittel 12 punkt 2.1.1 første punktum at en advokat skal være uavhengig slik at hans råd og handlinger ikke påvirkes av uvedkommende hensyn. Advokatforeningens hovedstyre har for øvrig vedtatt en anbefaling for advokater med styreverv i selskaper datert 28. januar 2004». Dette er med andre ord regulert i dag, og det er så vidt flertallet kan se, ikke vist til tilfeller av brudd på gjeldende retningslinjer. Det viser etter flertallets oppfatning at dagens regulering har fungert godt, og at det ikke er behov for innskjerpinger.

Videre peker flertallet på at kravet til uavhengighet ivaretas i tilstrekkelig grad ved at advokaten handler i tråd med Regler for god advokatskikk og retningslinjer gitt av Advokatforeningens hovedstyre. Etter disse reglene beror det på en skjønnsmessig vurdering om rollekombinasjonen vil være i strid med kravet til advokatens uavhengighet. Flertallet viser til at advokater allerede i dag må foreta skjønnsmessige vurderinger av denne art, blant annet gjennom vurderinger av egen habilitet etter straffeprosessloven § 106.

Flertallet ønsker å videreføre dagens rettstilstand og fremmer følgende forslag:

«Advokatloven § 27 skal lyde:

§ 27 Adgang til å kombinere advokatvirksomhet med annen virksomhet

(1) Advokater kan ikke drive annen virksomhet enn advokatvirksomhet dersom dette kan gå ut over advokatens uavhengighet.

(2) Advokater kan ikke inneha stillinger i dømmende virksomhet eller påtalemyndigheten.»

2.6 Vilkår for å få advokatbevilling

Komiteen viser til at departementet ikke følger opp utvalgets forslag til endringer i kompetansekravene som stilles for å få advokatbevilling. Dette henger sammen med at departementet ikke følger opp forslaget om at alle former for juridisk praksis skal være fullt ut kvalifiserende for å få advokatbevilling.

Komiteen peker på at dagens ordning med krav om juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, juridisk yrkeserfaring, prosedyreerfaring og advokatkurs er foreslått videreført, med enkelte justeringer. Komiteen understreker at hensynet til allmennhetens tillit til advokater og advokatbransjen må ivaretas gjennom strenge kompetansekrav for å få advokatbevilling. Advokater innehar en helt sentral rolle i rettsstaten, og strenge krav til kompetanse er avgjørende for at tilliten opprettholdes.

Komiteen er enig i departementets forslag om innstramming i hvilken praksis som direkte skal kvalifisere til å få advokatbevilling, ved at universitetslærer i rettsvitenskap tas ut av listen. Adgangen til å godkjenne annen juridisk virksomhet fullt ut er foreslått videreført som en snever unntaksregel.

Videre viser komiteen til at kravet om hederlig vandel videreføres, og at det for oppfyllelse av kravet må fremlegges utvidet ordinær politiattest. Formålet med kravet om dokumentasjon med utvidet ordinær politiattest er å fange opp verserende saker, hvor bevillingssøker enten er siktet eller tiltalt.

Komiteen støtter forslaget om å avskaffe ordningen med passiv advokatbevilling. Formålet er å forhindre misbruk av advokattittelen, samt å sikre det rettssøkende publikums forventning om at den som benytter advokattittelen, er underlagt kontroll og omfattet av krav og rettigheter etter loven. Ordningen erstattes av en forskriftshjemmel som åpner for å gi nærmere regler om en forenklet søknadsprosedyre. For øvrig viser komiteen til at bruk av advokattittelen er foreslått regulert i loven.

Videre støtter komiteen forslaget om at den som søker advokatbevilling, må godtgjøre at vedkommende vil oppfylle plikten til å stille sikkerhet, ha revisor og betale bidrag til tilsyns- og disiplinærordningen. Formålet er å knytte advokatbevillingen til retten til å utøve advokatvirksomhet.

2.7 Advokatvirksomhet på grunnlag av utenlandsk advokatbevilling

Komiteen viser til at det foreslås generelle bestemmelser om adgangen til å utøve advokatvirksomhet på grunnlag av utenlands advokatbevilling. Reguleringen innebærer i det vesentlige en klargjøring av gjeldende rett.

2.8 Opphør av advokatbevilling ved bortfall, tilbakekall og suspensjon

Komiteen merker seg at reglene om opphør av advokatbevilling i hovedsak er en videreføring av gjeldende rett. Lovstrukturen er foreslått endret, slik at opphør deles inn i kategoriene bortfall, tilbakekall og suspensjon. Komiteen viser til at målet med reglene er å opprettholde og styrke tilliten til advokater.

Komiteen er enig i at det bør fremgå klart av loven at advokatbevillingen automatisk bortfaller ved idømt rettighetstap etter straffeloven § 56, opprettelse av vergemål eller konkursåpning. Det ivaretar forutberegneligheten for advokater, samt hensynet til likebehandling og effektiv håndtering.

For tilfeller hvor det ikke er tilrådelig at en advokat fortsetter i sitt virke, mener komiteen det er nødvendig med en effektiv adgang til å tilbakekalle advokatbevillingen. Komiteen støtter således forslaget om å erstatte dagens kriterier med en generalklausul, hvor spørsmålet er om advokaten anses uskikket til å utøve advokatvirksomhet. Komiteen viser til at uskikkethetsvurderingen beror på en konkret helhetsvurdering, hvor det sentrale er om samfunnets behov for at borgerne skal ha tillit til advokatstanden, tilsier tilbakekall. Se for øvrig departementets merknader i Prop. 214 L (2020–2021) punkt 10.4.3. Tatt i betraktning de inngripende følger tilbakekall har for advokaten, samt at tilbakekall av advokatbevilling kan utgjøre et inngrep i eiendomsvernet etter Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1), er komiteen enig i at terskelen for tilbakekall skal være høy.

Komiteen er også enig i at det bør være adgang til å suspendere en advokatbevilling, og peker på at hensynet til tilliten til advokatstanden bør balanseres mot hensynet til advokaters rettssikkerhet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre er enige i at advokatbevillingen bør suspenderes dersom en advokat blir siktet for en straffbar handling, og det må antas at bevillingen vil bli tilbakekalt etter § 15 første ledd dersom advokaten blir funnet skyldig. Disse medlemmer mener det er viktig med effektive tilbakekall- og suspensjonsregler for å sikre tilliten til advokater. Adgangen til å suspendere en advokatbevilling ved straffbare forhold bør benyttes i større grad enn i dag.

Disse medlemmer vil samtidig understreke at tilbakekall og suspensjon av advokatbevilling er inngripende for den som rammes. Disse medlemmer viser til departementets uttalelse i Prop. 214 L (2020–2021) side 91:

«Departementet mener imidlertid bevissituasjonen ved en siktelse ikke alltid vil være tilstrekkelig for suspensjon, noe som tilsier at man ikke automatisk bør suspendere ved siktelse.»

I tilfeller hvor suspensjon vurderes på bakgrunn av en siktelse, mener disse medlemmer at det bør foretas en bred helhetsvurdering, slik forslaget til ny § 16 legger opp til, jf. Prop. 214 L (2020–2021) side 91. Av hensyn til advokatens rettssikkerhet og forutberegnelighet, mener disse medlemmer at momentene i helhetsvurderingen bør fremgå av lovteksten. Disse medlemmer mener Advokattilsynet særlig må legge vekt på handlingens karakter, grovhet og graden av mistanke. Det presiseres at listen over momenter ikke er uttømmende.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Advokatloven § 16 første ledd skal lyde:

(1) Advokattilsynet kan suspendere en advokatbevilling dersom en advokat blir siktet for en straffbar handling, og det må antas at bevillingen vil bli tilbakekalt etter § 15 første ledd dersom advokaten blir funnet skyldig. En bevilling kan også suspenderes dersom sterke grunner tilsier at suspensjon er nødvendig i påvente av en endelig avgjørelse om tilbakekall etter § 15. Ved vurderingen etter første punktum skal det særlig legges vekt på handlingens karakter, grovhet, og graden av mistanke. Ved vurderingen etter andre punktum skal det legges stor vekt på hensynet til klientene. § 15 andre ledd andre punktum, tredje ledd og fjerde ledd gjelder tilsvarende ved suspensjon.»

Videre mener komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet det er uheldig at advokaten ikke automatisk får tilbake advokatbevillingen ved frifinnende dom, uavhengig av om dommen påankes. Disse medlemmer viser til at et vedtak om suspensjon er inngripende, og at det ikke bør opprettholdes lenger enn nødvendig.

Disse medlemmer viser til at det kan ta lang tid fra siktelse tas ut, til rettskraftig dom er avsagt. Dersom advokaten frikjennes i alle instanser, risikerer advokaten suspensjon i lang tid uten grunn. Disse medlemmer mener en så streng praksis ikke er nødvendig av hensynet til tilliten til advokater, ettersom advokaten i slike tilfeller har fått medhold av domstolen i at det ikke er grunnlag for domfellelse.

Disse medlemmer peker på at det kan tenkes tilfeller hvor suspensjonsvedtaket likevel bør opprettholdes til tross for at advokaten er frikjent og dommen ikke er rettskraftig. Disse medlemmer mener Advokattilsynet bør ha anledning til å opprettholde suspensjonsvedtaket dersom sterke grunner tilsier det. Med sterke grunner menes blant annet i tilfeller hvor tiltalen gjelder svært alvorlige forhold, og hensynet til advokatbransjens omdømme tilsier at suspensjonsvedtaket bør opprettholdes til eventuelt frikjennende dom er rettskraftig. Unntaket er ment som en sikkerhetsventil, og det sentrale er om hensynet til tilliten til advokater likevel tilsier at suspensjonsvedtaket bør opprettholdes.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Advokatloven § 16 fjerde ledd skal lyde:

(4) Suspensjonsvedtak etter første ledd første punktum faller bort ved frifinnende dom, uansett om dommen påankes. Ved anke over frifinnende dom kan Advokattilsynet bare opprettholde suspensjonen dersom sterke grunner tilsier det. Vedtaket faller i alle tilfeller bort ved rettskraftig frifinnende dom.»

2.9 Advokatfullmektiger

Komiteen viser til at advokatfullmektigordningen foreslås videreført. Komiteen merker seg også at departementet foreslår å lovfeste oppfølgingsansvaret. Formålet er å få på plass klarere rammer for ordningen, samt sikre at oppfølging av advokatfullmektiger blir prioritert.

2.10 Organisering av advokatvirksomhet

Komiteen understreker at prinsippet om advokaters uavhengighet og at advokatene skal ha det personlige ansvaret for sine advokathandlinger, fortsatt skal være bærende hensyn bak reglene om advokatvirksomhet.

Komiteen viser til at departementet foreslår at reglene om organisering i advokatloven deles inn i tre kategorier: advokatforetak, internadvokater og organisasjonsadvokater.

Komiteen peker på at reglene om advokatforetak i hovedsak er foreslått videreført. Komiteen støtter at hensynet til uavhengighet tas inn som en egen bestemmelse. Av hensyn til behovet for klare grenser mellom advokatforetak og andre virksomheter viser komiteen til at departementet har foreslått en innstramming ved at kun advokater og advokatfullmektiger skal kunne utøve advokatvirksomhet på advokatforetakets vegne.

Komiteen merker seg at det foreslås å videreføre dagens eierregulering av advokatforetak, samt at det foreslås å åpne for eksterne styremedlemmer. For å sikre hensynet til uavhengighet er komiteen enig i at eksterne styremedlemmer ikke kan utgjøre et flertall av styret. Eiere, styremedlemmer og personer i ledelsen som ikke er advokater, skal i tillegg ha hederlig vandel og ikke anses uskikket.

Videre viser komiteen til at departementet foreslår å videreføre adgangen til å ha ansatte advokater i bedrifter, organisasjoner og i det offentlige som yter advokatbistand, og at denne gruppen betegnes som internadvokater. Komiteen merker seg at reglene i hovedsak er en videreføring av gjeldende rett, og viser til departementets merknader i Prop. 214 L (2020–2021) punkt 12.7.3.

Komiteen peker videre på at adgangen til å yte advokatbistand som organisasjonsadvokat er foreslått videreført, samt at reglene gis et bredere nedslagsfelt enn etter dagens regulering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til at et av målene med den nye advokatloven er å sikre det rettssøkende publikum tilgang til rimeligere juridiske tjenester, gjennom blant annet opphevelsen av rettsrådsmonopolet. Tilgang til rimelige juridiske tjenester og rettshjelp er etter flertallets oppfatning avgjørende for at borgerne skal ha mulighet til å ivareta sine rettigheter og forfølge krav i domstolsapparatet.

Komiteen viser til at flere forsikringsselskap i dag tilbyr advokatbistand som rettshjelpforsikring.

Komiteenviser til at forsikringsselskap, både utenlandske og norske, som driver virksomhet i Norge, er underlagt strenge regulatoriske krav gjennom finansforetaksloven og krav om konsesjon. Komiteen viser til at det gjelder krav til eiere og til egnethet for ledelsen, krav om god kundebehandling, samt krav til forsvarlig organisering av virksomheten og krav om forsvarlig økonomi.

Komiteen peker videre på at Finanstilsynet fører tilsyn med forsikringsselskapene for å sikre at de kravene etterleves. Alle avgjørelser fra selskapet om kundenes saker kan klages inn for Finansklagenemnda. Videre er advokater i forsikringsselskaper underlagt de samme bestemmelser som gjelder for utøvelse av advokatbistand og regler for god advokatskikk, som advokater i advokatforetak.

Komiteen viser til at lovforslaget innebærer at advokater i forsikringsforetak vil være å anse som internadvokater, og at de ikke har anledning til å yte advokatbistand til eksterne klienter som del av arbeidsgiverens forretningskonsept. Komiteen mener de foreslåtte reglene for internadvokater og organisasjonsadvokater er egnet til også å gjelde for advokater i forsikringsselskap som tilbyr advokatbistand som rettshjelpforsikring.

Ettersom særregler om organiseringen av advokatvirksomhet fra forsikringsforetak ikke er utredet og vært gjenstand for høring, mener komiteen at særregler bør fastsettes i forskrift. For å sikre forutsigbarhet for selskapene som i dag tilbyr advokatforsikring, legger komiteen til grunn at forskrift etter ny § 19 annet ledd trer i kraft før overgangsreglene ved ikrafttredelse av advokatloven utløper.

Komiteen viser til at det grunnleggende prinsippet om at advokater skal være uavhengige, ikke nødvendigvis endres ved de ulike selskaps- eller organisasjonsformene hvor advokatene er ansatt. Hver enkelt advokat må sikre etisk og uavhengig rettshjelp. Dette gjelder både for advokater i advokateide virksomheter, forsikringsadvokater, internadvokater og organisasjonsadvokater.

På denne bakgrunn foreslår komiteen at advokatloven § 19 endres til:

«Advokatloven § 19 annet ledd skal lyde:

(2) Departementet kan gi forskrift om at advokatvirksomhet som utøves av forsikringsforetak som tilbyr rettshjelpforsikring, kan organiseres på en annen måte enn det som følger av første ledd.»

Komiteen vil også fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide forskrift etter § 19 andre ledd, hvor forsikringsselskap kan tilby advokatbistand gjennom rettshjelpforsikring.»

«Stortinget ber regjeringen sikre klare overgangsordninger for foretak som blir berørt av endringer i ny advokatlov, som må gi slike god nok tid til å omorganisere seg, slik det åpnes for i Prop. 214 L (2020–2021) kapittel 22.»

«Stortinget ber regjeringen iverksette forskrift for berørte forsikringsselskap i god tid før overgangsreglene som vil bli fremmet i forbindelse med ikraftsettingen av advokatloven, utløper i tid.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet støtter forslaget om å innføre krav om at også eiere og personer i ledende roller bør ha hederlig vandel og ikke anses uskikket. Disse medlemmer viser til at personkretsen som har tilgang til klientinformasjon og andre sensitive opplysninger, også omfatter blant annet administrativt ansatte, praktikanter og eksterne tjenesteleverandører med tilgang til advokatforetakets lokaler og systemer, slik som rengjøringspersonell og eksternt IT-personell.

Disse medlemmer viser til at personer nevnt i forrige avsnitt har taushetsplikt etter lovforslaget § 32 femte ledd. Disse medlemmer mener advokatforetak også bør ha anledning til å kreve fremleggelse av uttømmende politiattest, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1, for advokaters øvrige medarbeidere og hjelpere. Disse har gjennom sin stilling tilgang til sensitive klientopplysninger, herunder straffesaksdokumenter, forretningshemmeligheter og børssensitive opplysninger.

Disse medlemmer mener brudd på taushetsplikten og klientopplysninger på avveie kan være svært alvorlig for personer og virksomheter som rammes, samt for advokatforetakets omdømme. Advokatforetak bør derfor gis anledning til å føre sterkere kontroll med hvilken personkrets som skal ha tilgang til advokatforetakets lokaler og systemer. Behovet for sterkere kontroll kan variere ut fra blant annet hvilke rutiner advokatforetaket har og hvilke sakstyper advokatforetaket arbeider med. I enkelte perioder kan konkrete saker kreve økt kontroll og sikkerhetsnivå.

Disse medlemmer mener samtidig at det ikke bør være et obligatorisk krav om fremleggelse av politiattest, og det må vurderes konkret om det er behov for å stille krav om politiattest. Hjemmelen vil omfatte en uensartet gruppe, med ulik og varierende tilgang til sensitive klientopplysninger. I hvilke tilfeller politiattest bør kunne avkreves, bør etter disse medlemmers oppfatning reguleres nærmere i forskrift, slik at rekkevidden av bestemmelsen i tillegg kan utredes og sendes på høring.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Advokatloven § 20 nytt femte ledd skal lyde:

(5) Advokatforetak kan kreve fremleggelse av uttømmende politiattest, jf. politiregisterloven § 41 nr. 1, av advokaters medarbeidere eller andre hjelpere. Departementet kan gi forskrift om gjennomføringen av bestemmelsen i første punktum, herunder om i hvilke tilfeller politiattest kan avkreves, hvilke straffbare forhold som skal anmerkes på politiattesten og om behandlingen av politiattester som er fremlagt for advokatforetaket.»

Disse medlemmer viser til at departementet mener spørsmålet om eksternt eierskap i advokatforetak bør vurderes særskilt i en egen utredning. Disse medlemmer mener en oppmykning av dagens eierskapsbegrensninger for advokatfirmaer kan gi rom for mer innovasjon og bedre kapitaltilgang.

Disse medlemmer peker på at dagens ordning med advokat- og partnereide advokatforetak har uheldige sider. Med dagens ordning risikerer man at beslutninger vurderes ut fra hva som gagner selskapet på kort sikt, i stedet for hva som lønner seg i et langsiktig investeringsperspektiv. Disse medlemmer frykter det kan hindre at advokatforetak foretar viktige investeringer og satsinger, og hemme utviklingen av bedre advokattjenester.

Disse medlemmer mener videre at hensynet til advokaters uavhengighet kan sikres selv om eierskapsreglene mykes opp. Det kan blant annet skje ved krav om at advokater skal ha kontroll i besluttende organer i advokatforetaket.

Disse medlemmer mener spørsmålet om eksternt eierskap i advokatforetak bør utredes nærmere, og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede spørsmålet om eksternt eierskap i advokatforetak».

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er enig i forslaget, som innebærer et forbud mot eksternt eierskap. Dette er en videreføring av dagens forbud mot eksternt eierskap i advokatforetak og er en viktig forutsetning for ivaretakelsen av advokaters uavhengighet.

Komiteens medlem fra Venstre ønsker å understreke at forslaget til bestemmelse i § 20 ikke bør anses å være til hinder for at ansatte som ikke er advokater eller advokatfullmektiger, kan gi råd på firmaets vegne i faglig sammensatte spørsmål som måtte ha en rettslig side ved siden av det faget personen selv representerer.

2.11 Oppdragsansvarlig advokat og ansvarsregulering

Komiteen støtter forslaget om å videreføre plikten til å utpeke oppdragsansvarlig advokat, og viser til at dagens ansvarsregulering foreslås videreført.

2.12 Taushetsplikt for advokater

Komiteen mener det er viktig at enhver skal kunne oppsøke advokat for å ivareta og utnytte sin rettslige stilling uten at fortrolig informasjon som meddeles advokaten, kommer videre til uvedkommende. Komiteen viser til at taushetsplikten er avgjørende for et fortrolig tillitsforhold mellom advokat og klient.

Komiteen peker på at departementet foreslår å regulere advokaters yrkesmessige taushetsplikt i advokatloven. Forslaget tydeliggjør at taushetsplikten omfatter både egentlig og uegentlig advokatvirksomhet, og komiteen viser til at forslaget innebærer en videreføring av dagens regler om unntak fra taushetsplikten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, mener at problemstillingene knyttet til advokaters taushetsplikt har flere sider. På den ene side er det et viktig prinsipp at den som søker juridisk bistand, kan stole på at dette gjøres i fortrolighet. Flertallet vil vise til at advokaters taushetsplikt er beskyttet av Grunnloven § 102 og EMKs artikkel 8. Vernet om enkeltmenneskers adgang til å ha et fortrolig klientforhold til en advokat er i seg selv et viktig og bærende element i vår rettsstat.

Flertallet har imidlertid merket seg problemstillingen knyttet til advokaters taushetsplikt og utfordringene med internasjonal skatteflukt og ulovlig skatteplanlegging. Flertallet vil blant annet vise til komiteens høring i denne saken i den forbindelse. Flertallet vil understreke at advokaters medvirkning til skatteunndragelser ikke er underlagt taushetsplikt, og er straffbart. Disse medlemmerdeler synet på at ulovlig skatteplanlegging er et alvorlig samfunnsproblem som krever stor oppmerksomhet, og mener at kampen mot skatteunndragelser må skjerpes. I dette arbeidet vil en vurdering av rekkevidden av advokatenes taushetsplikt inngå. Samtidig er det flertallets syn at en eventuell endring av rekkevidden av advokaters taushetsplikt på skatteområdet må gjøres grundig. Temaet er ikke utredet i forbindelse med denne saken. Videre vil flertallet vise til at lovforslaget i proposisjonen er lagt opp slik at unntak fra advokaters taushetsplikt skal fremgå av særlovgivningen, slik som etter gjeldende rett. Dette innebærer at et unntak på skatteområdet må fastsettes i skattelovgivningen, og at advokatloven ikke må endres. Flertallet mener at dette er en fornuftig tilnærming, og at regjeringen må vurdere problemstillingene knyttet til mulige unntak fra advokatenes taushetsplikt på skatteområdet i oppfølgingen av NOU 2019:15.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartiviser til at advokatvirksomhet de siste tiårene har blitt stadig mer preget av økonomisk og finansiell skatterådgivning. Bare siden år 2000 har antallet praktiserende advokater doblet seg i Norge, med næringslivet som den desidert største brukeren. Med denne dreiningen har taushetsplikten også kommet til å omfatte skatterådgivning, som ressurssterke aktører benytter seg av. Dette er til hinder for informasjonstilgang og kontroll i saker der myndighetenes informasjonsbehov er stort. Det legger til rette for skatteflukt og bidrar både til at det norske skattegrunnlaget forvitrer, og at skattesystemet blir mindre rettferdig. Dette medlem viser til at OECD og FNs FACTI-panel i februar 2021 kom med hver sin rapport om bekjempelse av internasjonal skatteunngåelse, hvor det anbefales strengere krav til advokaters åpenhet. Dette medlem mener det er beklagelig at temaet ikke ble utredet i forbindelse med denne saken.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede et uttrykkelig unntak fra taushetsplikten i skattelovgivningen for skatterådgivning, og legge frem et slikt forslag i forbindelse med forventet forslag om opplysningsplikt for skatterådgivning.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at advokaters taushetsplikt er grunnleggende for en velfungerende rettspleie, og en grunnpilar i advokat–klient-forholdet. Borgernes rett til konfidensielle rettsråd fra sin advokat er helt grunnleggende for en velfungerende rettsstat. I en dom fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (Michaud mot Frankrike) slår domstolen fast at respekten for denne typen informasjonsutveksling må anses som sentralt i et demokratisk samfunn og grunnleggende for tillitsforholdet mellom klient og advokat. Disse medlemmer viser til at regler knyttet til skattekriminalitet hører hjemme i skattelovgivningen.

2.13 Arkivhold, informasjonssikkerhet og personvern

Komiteen understreker viktigheten av forsvarlig håndtering og oppbevaring av personopplysninger og informasjon om klienter. Komiteen viser til at departementet foreslår å gi nærmere regler om informasjonssikkerhet i forskrift, samt å innta en bestemmelse i advokatloven om advokaters arkivplikt.

2.14 Etterutdanning

Komiteen er enig i at krav om etterutdanning er nødvendig for å sikre et velfungerende rettssystem og å ivareta tilliten til advokater, og viser til at regler om etterutdanning er foreslått gitt i forskrift.

2.15 Klientmidler, regnskap og revisjon

Komiteen er enig med departementet i at prinsippet om at den enkelte advokat er ansvarlig for advokatvirksomheten, skal ligge fast. Komiteen viser til at reglene om klientmidler i hovedsak foreslås videreført. For å redusere risikoen for misbruk av internadvokatordningen viser komiteen til at det foreslås å unnta internadvokater fra adgangen til å håndtere klientmidler. Komiteen peker på at unntaket har sammenheng med at internadvokater etter forslaget ikke omfattes av regnskaps- og revisjonsplikten.

Videre vil komiteen peke på at departementet ikke følger opp utvalgets forslag til endringer i reglene om regnskaps- og revisjonsplikt. Lovforslaget innebærer i det vesentlige en videreføring av dagens regulering.

2.16 Tilsyns- og disiplinærordningen

Komiteen støtter forslaget om nytt tilsyns- og disiplinærsystem, og viser til at det nye systemet vil innebære en forenkling sammenlignet med dagens system. Videre viser komiteen til at det nye systemet skal klargjøre grensene for myndighet og kompetanse mellom de ulike organene. Komiteen merker seg at forslaget bygger på særorganmodellen, og viser til departementets vurdering i Prop. 214 L (2020–2021) punkt 18.4.

2.17 Advokattilsynet

Komiteen viser til at departementet foreslår å opprette et statlig, uavhengig tilsynsorgan, Advokattilsynet. Komiteen er enig i forslaget, og merker seg at Advokattilsynet skal gis kompetanse til blant annet å utstede advokatbevilling, treffe vedtak om tilbakekall, og nedlegge forbud mot å yte rettslig bistand. I tillegg viser komiteen til at Advokattilsynet skal drive aktivt og oppsøkende tilsyn, samt ha ansvar for andre forvaltningsoppgaver. For øvrig viser komiteen til departementets vurdering i Prop. 214 L (2020–2021) punkt 19.3.4.

2.18 Advokatnemnda

Komiteen er enig i departementets forslag om å opprette Advokatnemnda, i tillegg til Advokattilsynet. Komiteen peker på at et av målene med lovforslaget er å forenkle og effektivisere tilsyns- og disiplinærsystemet. Advokatnemndas oppgaver er avgjørelse av disiplinærsaker og klager over Advokattilsynets avgjørelser.

2.19 Saksbehandlingsregler

Komiteen peker på at Advokattilsynet og Advokatnemnda skal være uavhengige, statlige forvaltningsorganer, og derfor er underlagt blant annet forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova. Komiteen er enig med departementet i at saksbehandlingsreglene skal ivareta og balansere hensynet til rettssikkerhet, ressursbruk og effektivitet, samt sikre hensynet til forutberegnelighet og likebehandling.

2.20 Ikraftsetting og overgangsregler

Komiteen viser til at departementet foreslår at tidspunktet for ikrafttredelse fastsettes ved lov, og merker seg at dette ikke kan skje før tilhørende forskrift er vedtatt. Videre merker komiteen seg at flere av de foreslåtte lovendringene medfører behov for overgangsregler, og at disse reglene vil fremmes i forbindelse med ikraftsettingen av advokatloven.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at flere av de foreslåtte reglene vil ha store konsekvenser for personer og virksomheter som har innrettet seg etter dagens regelverk. For å sikre at disse gis tid til å endre måten de er organisert, understreker flertallet at ikraftsettingsloven må inneholde regler som ivaretar hensynet til disse personene og foretakene. Dette gjelder særlig personer som er internadvokater og som yter juridisk bistand til bedriftens kunder etter domstolloven §§ 218 femte ledd og 233 første ledd bokstav a, og personer som ikke er advokat, men som er ansatt i et advokatforetak og yter juridisk bistand til foretakets klienter etter domstolloven § 231 femte ledd.

Komiteens medlem fra Venstre viser til at proposisjonen legger opp til at det vil bli fremmet forslag til en egen ikrafttredelseslov. Dette medlem påpeker at arbeidet med loven har pågått i ti år. Dette medlem mener at lovens ikrafttredelse haster, og at ikrafttredelse derfor bør gis gjennom forskrift.

Dette medlem viser videre til viktigheten av at ikrafttredelsesloven eller -forskriften inneholder regler som ivaretar hensyn til de personene og foretakene som har innrettet seg etter dagens regler og tillatelser gitt i medhold av disse.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Advokatloven § 72 skal lyde:

§ 72 Ikrafttredelse

Kongen fastsetter ved forskrift lovens ikrafttredelse.»