Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Even Eriksen, Kari Henriksen og Lubna Boby Jaffery, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Stine Westrum, og fra Venstre, Sofie Høgestøl,viser til Riksrevisjonens rapport om oppfølging av undersøkelsen om arkivering og åpenhet i statlig forvaltning, Dokument 3:3 (2021–2022). Denne rapporten er en oppfølging av Dokument 3:10 (2016–2017). Den daværende kontroll- og konstitusjonskomiteen viste i Innst. 57 S (2017–2018) til hovedfunnene i undersøkelsen og forventet og la til grunn at det allerede igangsatte og varslede forbedringsarbeidet ville bidra til at de forvaltningspolitiske målene på arkiverings- og journalføringsområdet nås. Komiteen imøteså da Riksrevisjonens oppfølging av svakhetene i statsforvaltningens praksis når det gjelder arkivering og praktisering av offentleglovas ulike bestemmelser.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen normalt følger opp forvaltningsrevisjoner tre år etter at de er behandlet i Stortinget, for å undersøke om det har vært forbedringer i forvaltningen. Komiteen viser til at Riksrevisjonen har fulgt opp Dokument 3:10 (2016–2017) ved å undersøke en del av de forholdene som inngikk i den opprinnelige undersøkelsen. Målet med denne oppfølgingsundersøkelsen har vært å undersøke hvilke tiltak som er iverksatt for å bedre praksisen for arkivering, journalføring og åpenhet i statlig forvaltning, og å vurdere status for utvalgte forhold knyttet til arkivering og journalføring i staten.

Riksrevisjonens konklusjoner

I sin oppfølging konkluderer Riksrevisjonen med at det fremdeles er store mangler.

Komiteen registrerer at det fremdeles er flere vesentlige svakheter ved arkivering og journalføring i statlig forvaltning. Disse svakhetene har negativ betydning for innsyn i og kontroll med forvaltningens arbeid og beslutninger. Komiteen registrerer at Riksrevisjonen peker på en rekke departementer og underliggende organer som journalfører for lite for sent.

Komiteen viser til at når det gjelder tiden fra mottak av post til journalføring, skal journalføring i hovedsak skje fortløpende. Ved revisjon av 2015–2016 konkluderte Riksrevisjonen med at statlige virksomheter i hovedsak ikke oppfylte kravet om løpende journalføring. I statlig forvaltning har den gjennomsnittlige journalføringstiden økt, fra 29 dager i 2015 til 33 dager i 2020, mens det for departementsfellesskapet har vært en viss nedgang, fra 31 til 24 dager.

Riksrevisjonen finner ikke at koronasituasjonen har spilt en negativ rolle i journalføringspraksisen. Komiteen viser videre til kravet om at saks- og dokumenttitler skal være identifiserbare. Dette er ikke til hinder for at taushetsplikten ivaretas.

Komiteen registrerer at det i for mange saker ikke er tydelige titler i postlistene. Spesielt utfordrende er det at sakstittel brukes som dokumenttittel. Andelen dokumenter med lik dokument- og sakstittel var 19 prosent i 2020 i departementene og ved SMK, så å si uendret fra 2015. I statlig forvaltning for øvrig var andelen 6 prosent, altså betydelig levere.

Komiteen mener denne praksisen må forbedres raskt.

Komiteen registrerer videre at Riksrevisjonen mener manglende arkivering og mangelfull journalføring av dokumenter i viktige enkeltsaker svekker mulighetene for offentlig debatt og demokratisk innsyn og kontroll. Riksrevisjonen viser til fire viktige saker for å illustrere dette. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener funnene i disse fire enkeltsakene, med manglende arkivering og mangelfull journalføring, i vesentlig grad svekker mulighetene for offentlig debatt, medbestemmelse, demokratisk innsyn og kontroll i disse sakene. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen vurderer dette som sterkt kritikkverdig.

For det første viser Riksrevisjonen til det planlagte salget av Bergen Engines AS, som ble gjenstand for høring i komiteen på Stortinget. Undersøkelsene avdekket mangelfull journalføring og at den var for sen eller ikke skjedde før etter at saken var avgjort. Flere dokumenter ble også gitt intetsigende titler eller gjemt på saker som ikke framkommer på den offentlige postjournalen. Komiteen merker seg også at Justis- og beredskapsdepartementet arkiverte og journalførte den overveiende delen av korrespondansen med øvrige departementer i saken i sitt graderte arkiv. Dette ble også gjort med dokumenter som ikke er gradert etter sikkerhetsloven eller skjermet etter beskyttelsesinstruksen.

For det andre viser Riksrevisjonen til forvaltningens håndtering av covid-19-pandemien, som ble gransket av Koronakommisjonen. Funn i denne rapporten viser flere kritikkverdige forhold. Det ble ikke ført referater fra viktige møter, og møter i Stortinget ble heller ikke referatført. Tekstmeldinger ble slettet på mobiltelefonene til sentrale beslutningsaktører. Muligheten til å få kunnskap om sentrale vurderinger og beslutninger som ble tatt i forbindelse med håndteringen av covid-pandemien, omtalt som den største nasjonale krisen etter andre verdenskrig, ble dermed svekket.

Den tredje saken var anskaffelsen av Forsvarets helikoptre av typen NH90. Anskaffelsen og innfasingen av disse helikoptrene hadde store utfordringer, blant annet med forsinkelser, tekniske problemer og høye driftskostnader. Forsvarsstaben sendte høsten 2020 en bestilling til Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) hvor de ba om oppdatert beregning av driftskostnader og tilgjengelighet. Undersøkelsen viser at Forsvarsstaben verken har arkivert eller journalført sin egen bestilling eller FFIs svar, men at FFI har journalført begge deler. FFI har ikke offentlig postjournal, og det har derfor ikke vært mulig for medier eller allmennheten å vise at disse dokumentene eksiterer.

Det fjerde eksempelet fra denne rapporten omhandler manglende journalføring av dokumenter som omhandler Det internasjonale pengefondet (IMF). Finansdepartementet ga i 2015 over 1 000 dokumenter nesten identisk tittel. Dette er ikke i tråd med arkivlovens krav om dekkende titler.

Komiteen viser også til at Riksrevisjonen mener praksisen med forhåndsunntak av dokumenter fortsatt er utbredt i forvaltningen, i strid med intensjonen i offentleglova.

Komiteen deler Riksrevisjonens synspunkt om at innsatsen som er gjort av Arkivverket for å utarbeide lett tilgjengelig veiledningsmateriell for arkivering og journalføring, er positiv. Det samme gjelder den vesentlig økte tilsynsaktiviteten overfor statlige virksomheter.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til «Veileder til behandling av innsynskrav», utarbeidet i forbindelse med utbruddet av covid-19 våren 2020 og stadfestet av Kriserådet 3. april 2020. Antallet innsyn økte kraftig i forbindelse med pandemien. Media og allmenheten hadde et berettiget behov for å forstå bakgrunnen for og sammenhengen mellom tiltakene og smittesituasjonen. Antallet innsyn økte mest i etatene som var de mest sentrale i pandemihåndteringen. Samtidig var det slik at flere av de ansatte i departementene og underliggende etater som hadde som oppgave å behandle forespørsler om innsyn, i stor grad arbeidet fra hjemmekontor. Det ga utfordringer med behandling av innsynskrav innen vanlig tid. Mange ansatte i offentlige virksomheter som ikke vanligvis behandlet innsynskrav, ble satt til disse oppgavene for å øke kapasiteten. Disse medlemmer viser til at regjeringen Solberg initierte utarbeidelsen av en slik praktisk veileder til behandling av innsynskrav for å trygge de ansatte i denne viktige oppgaven.

Disse medlemmer viser også til at regjeringen Solberg i 2018 innførte e-innsyn, som var en ny og bedre innsynsløsning. Fornyelsen innebar en koordinering av statlig og kommunal sektor, som gjør det enklere for innbyggere, journalister, næringsliv og andre å følge med på beslutningene som angår og interesserer dem.

Komiteen merker seg at Justis- og beredskapsdepartementet i liten grad har iverksatt nye tiltak for å bedre statsforvaltningens praktisering av offentleglovas ulike bestemmelser, noe Riksrevisjonen anbefalte i den opprinnelige undersøkelsen fra 2017, jf. Dokument 3:10 (2016–2017). Komiteen registrerer at statsråden er uenig i konklusjonen til Riksrevisjonen om at det å ikke iverksette nye tiltak, er kritikkverdig. Statsråden fremfører at det ble ansatt å være mest hensiktsmessig å videreføre og forsterke eksisterende tiltak for å imøtekomme de utfordringer det ble pekt på.

Komiteen merker seg at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tatt initiativ til å bedre etterlevelsen av regelverket. Komiteen noterer at Kommunal- og moderniseringsdepartementet etter Riksrevisjonens synspunkt likevel kunne brukt pådriverrollen de har på området mer. Komiteenstiller seg bak Riksrevisjonens funn og kritikk.

Riksrevisjonens anbefalinger

Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler:

• at Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kulturdepartementet identifiserer nye tiltak som kan bedre etterlevelsen av regelverket både når det gjelder arkivering av arkivverdige dokumenter, hvordan de blir journalført og synlige i offentlige postjournaler, og hvordan offentleglovas regler blir praktisert i statlig forvaltning

• at Statsministerens kontor formidler til departementene og statsforvaltningen forøvrig den betydningen arkivering, journalføring og dokumentoffentlighet har for offentlig debatt, medbestemmelse, tillit til offentlig forvaltning og demokratisk kontroll.

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens anbefalinger. Komiteen vil fremheve viktigheten av at statlig forvaltning og departementer gjør innsyn så enkelt og forståelig som mulig.

Statsministerens og statsrådenes svar

Komiteenviser til at Statsministerens kontor mener de ikke har noe overordnet ansvar for departementenes etterlevelse av regelverket, verken konstitusjonelt eller organisatorisk. Komiteenhar forventninger til at det også fra Statsministerens kontor gis klare politiske føringer om at dette arbeidet må forbedres. Det vil bidra til bedre etterlevelse, mer åpenhet og økte muligheter for innsyn og demokratisk kontroll.

Komiteenregistrerer at justis- og beredskapsministeren, kommunal- og distriktsministeren og kulturministeren er enige i at det krever ytterligere arbeid å bedre de krav som ligger i regelverk og lover. Det slutter komiteen seg til.

Avslutning

Komiteen stiller seg bak Riksrevisjonens funn og støtter Riksrevisjonens anbefalinger. Komiteen vil understreke at arkivering, journalføring og åpenhet er med på å styrke den demokratiske debatten og tilliten til styringen av Norge, og peker på at ansvarlige departementer løpende må vurdere nye tiltak på området. Komiteen vil særlig trekke fram at det ikke er tilfredsstillende når flere departementers beskrivelser av rutiner for behandling av krav om innsyn i saksdokumenter har mangler eller feil.

Komiteen ber Riksrevisjonen følge utviklingen på området videre og imøteser en positiv utvikling fra forvaltningens side.

Komiteen viser også til at den har stilt flere spørsmål angående praktiseringen av offentleglova og dokumentinnsyn til finansminister Trygve Slagsvold Vedum rundt tidligere finansminister Jan Tore Sanners angivelige beskjed om å avvente innsyn. Komiteen viser til VGs oppslag 18. september 2021 der avisen skriver at Sanner skal ha gitt følgende beskjed til sitt embetsverk 7. september 2021:

«Vi er ikke tjent med at de får dette i en oppjaget valgkampinnspurt. E-postene sendes derfor ikke før fristen. Jeg tenker sent torsdag.»

Komiteen har fått svar fra Finansdepartementet, som verken bekrefter eller avkrefter om en slik beskjed ble gitt.

Komiteenvil på generelt grunnlag likevel vise til at offentleglova § 29 sier at innsynskrav «skal avgjerast utan ugrunna opphald». Komiteen vil understreke at valgkampinnspurt og andre partipolitiske hensyn ikke gir grunn for å oppholde behandlingen av et innsynskrav. Slike hensyn vil kunne komme i direkte konflikt med formålet i offentleglova § 1, som er å

«styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta».