Åpenhet om eksport av forsvarsmateriell

Ved at de årlige meldingene behandles i Stortinget, gis det offentlig og parlamentarisk innsyn i praktiseringen av Utenriksdepartementets retningslinjer. Regjeringen vil videreføre praksisen med å konsultere Stortingets organer om særskilte saker. I likhet med i 2020 vil Norges rapportering til FNs våpenhandelsavtale (ATT) og et engelsk sammendrag av stortingsmeldingen også offentliggjøres i 2021.

Samtidig som regjeringen ønsker å gi størst mulig åpenhet om eksporten av forsvarsmateriell fra Norge, må innsyn skje innenfor de begrensninger som følger av den strenge taushetsplikten i eksportkontrolloven § 2. Det redegjøres nærmere for dette i kapittel 9.

Om eksporten i 2020

I 2020 ble det eksportert forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær sluttbruk til en verdi av nær 6,7 mrd. kroner, mot 4,9 mrd. kroner i 2019. I forhold til 2019 økte verdien av denne eksporten med 35 pst. Eksporten i 2020 av A-materiell beløp seg til om lag 5 mrd., og B-materiell utgjorde om lag 1,2 mrd., en økning på hhv. 49 pst. og 1 pst. i forhold til i 2019. Totalt utgjorde eksporten av A- og B-materiell ca. 6,2 mrd. i 2020. Verdien av eksporten av flerbruksvarer til militær sluttbruk beløp seg til ca. 460 mill. kroner, en økning på 21 pst. i forhold til 2019. I tillegg ble det eksportert tjenester, formidlet og overført produksjonsrettigheter for forsvarsmateriell til en verdi av om lag 1,1 mrd. kroner i 2020, en økning på 53 pst. i forhold til 2019.

Medlemslandene i NATO, Sverige, Finland samt andre europeiske land mottok ca. 86 pst. av eksporten av A-materiell, og 88 pst. av B-materiell fra Norge i 2020. I 2019 utgjorde eksporten av A-materiell til disse landene 93 pst. av den totale eksporten, mens eksporten av B-materiell til disse landene utgjorde ca. 88 pst.

Det er redegjort nærmere for eksporten, lisensavslagene og om bedriftene som står bak eksporten, i kapittel 10.

Regelverk og retningslinjer for kontrollen med eksport av strategiske varer

Kontrollen med eksport av strategiske varer er hjemlet i lov 18. desember 1987 om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven). Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester (eksportkontrollforskriften) utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver. Utenriksdepartementet arbeider med å tydeliggjøre kontrollen med kunnskapsoverføring i forskriften.

Begrepet «strategiske varer» er en fellesbetegnelse for forsvarsmateriell og flerbruksvarer og er i eksportkontrolloven definert som «varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger».

Utenriksdepartementets retningslinjer for behandlingen av lisenssøknader om eksport av forsvarsmateriell baserer seg på regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, hvor det bl.a. forutsettes at det skal gjøres grundige vurderinger av de utenriks- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område, og at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. I 1997 samlet Stortinget seg enstemmig om at demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter i mottakerlandet også skal tas hensyn til.

Vurderinger av hvilke land som kan motta forsvarsmateriell fra Norge, finner sted langs to spor. Mens en landklarering i hovedsak baserer seg på vurderinger i henhold til Stortingets vedtak av 1959 og 1997-presisering, vil de konkrete lisenssøknadene behandles grundig og individuelt på basis av kriteriene i Utenriksdepartementets retningslinjer. Vurderinger etter kriteriene i den konsoliderte listen, det vil si EUs åtte kriterier for våpeneksport og artikkel 6 og 7 fra FNs våpenhandelsavtale ATT, tar utgangspunkt i en spesifikk vare til et konkret mottakerland. Kun da kan det vurderes om det spesifikke utstyret er relevant f.eks. for bruk til interne undertrykkingsformål i bestemmelsesstaten. Dersom en eksport anses å være uforenlig med retningslinjene, vil søknaden avslås selv om det dreier seg om et klarert land. Det redegjøres nærmere for systemet for landklareringer i kapittel 2.

Stortingets vedtak fra 1959 og presisering i 1997 forutsetter at det gjøres en sammensatt og bred vurdering av søknader om lisens for eksport av forsvarsmateriell. Dette følger særlig av 1959-vedtakets formulering om at «det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-erklæringen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. I 2014 ble det gjennomført en grundig gjennomgang og revisjon av retningslinjene, som førte til at det blant annet ble innarbeidet en konsolidert liste av vurderingskriterier, og som utdyper vurderingene som forutsettes i vedtaket fra 1959 og presiseringen i 1997. Retningslinjene ble senest oppdatert i mai 2019 ved å ta inn en konkret referanse til humanitærretten i den konsoliderte kriterielisten. Dette tydeliggjør hensynet til den internasjonale humanitærretten som følger av ATTs artikkel 7.

Meldingen opplyser at Tyrkias militære operasjoner i det nordlige Syria høsten 2019 førte til at Utenriksdepartementet besluttet å stanse behandlingen av nye lisenssøknader til Tyrkia. Situasjonen utløste en grundig vurdering innenfor rammen av retningslinjene og aktualiserte Stortingets enstemmige vedtak av november 1967. Dette vedtaket ble fattet etter en debatt i Stortinget om våpeneksport og forholdet til allierte land. 1967-vedtaket representerer en avgrensning av 1959-vedtakets virkeområde, og slår fast at 1959-vedtaket ikke sikter på å regulere forhold som står i forbindelse med norske sikkerhets- og forsvarsinteresser, og bare gjelder for kommersiell våpeneksport. Videre fremgår det at leveranser til NATO-allierte land, som skjer etter planer trukket opp i NATO og som Norge har vært med på å vedta, ikke omfattes av 1959-vedtaket. I lys av Stortingets vedtak i 1967 vil utførsel som finner sted i forbindelse med planer trukket opp i NATOs forsvarsorganisasjon og som er godtatt av Norge, kunne godkjennes etter en vurdering. Det redegjøres for regelverket og retningslinjene i kapittel 2.

Eksport av flerbruksvarer

Flerbruksvarer er varer som opprinnelig er utviklet for sivil bruk, men som også kan ha viktige militære bruksområder. I hovedsak gjelder dette varer eller teknologi som kan brukes i forbindelse med utvikling, fremstilling, produksjon eller bruk av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen. Slike varer er omfattet av eksportkontrollforskriftens liste II og krever lisens før utførsel fra Norge.

Teknologi- og kunnskapsoverføring

Spredningsfaren forbundet med immateriell teknologioverføring i form av kunnskapsoverføring har stadig stått høyere på dagsorden i eksportkontrollregimene. Det er en økende tendens at spredning av uønskede militære aktiviteter skjer ved at visse land systematisk søker å bygge egen teknologisk kunnskap.

Utenriksdepartementet arbeider med å revidere forskriften om eksportkontroll med tanke på å avklare hvordan kontrollen med kunnskapsoverføring kan styrkes og defineres tydeligere i regelverket. Det er gjennomført et eget høringsmøte om saken, og endringer i regelverket vil bli gjenstand for en alminnelig høring. I tillegg legges det vekt på å føre en god dialog med relevante læresteder og teknologimiljøer med sikte på å gi god forståelse om at kunnskapsoverføring innenfor sensitive teknologiområder kan føre til spredning av masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler for slike våpen. Det er redegjort nærmere for dette i kapittel 4.

Omgåelse av eksportkontrollregelverket gjennom oppkjøp

Eksportkontrollregelverket regulerer eksport av selskapers varer, tjenester og teknologi, men har ingen bestemmelser som direkte kan forhindre overføring av eierskap til selskapene. Oppkjøpet av Bergen Engines ble stanset i medhold av sikkerhetsloven § 2-5. Regjeringen vurderer nå om sikkerhetsloven kan tydeliggjøres når det gjelder virksomheter som kjøpes for å omgå eksportkontrollregelverket. Det er også aktuelt å se på andre tiltak for å styrke vår evne til å avdekke slike omgåelser. Dette arbeidet omtales i kapittel 5.

Sanksjonsregimer og restriktive tiltak

Utenriksdepartementet er gitt fullmakt til å gjennomføre sanksjoner og restriktive tiltak i Norge. Sanksjoner som er vedtatt av FNs sikkerhetsråd, samt EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet opp om, gjennomføres som hovedregel ved egne forskrifter.

Sanksjons- og tiltaksregimene, spesielt de som angår Russland, Iran og Nord-Korea, er nærmere omtalt i kapittel 3.

Ikke-spredning og det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet

Nasjonal gjennomføring av eksportkontroll bidrar til å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet. Sentralt står Ikkespredningsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BTWC). Norge er medlem i eksekutivrådet i Organisasjonen for forbud mot kjemiske våpen (OPWC) i 2020–2022 og sitter i IAEAs styre fra 2019 og frem til september 2021.

De fire multilaterale eksportkontrollregimene er Australia-gruppen, som retter seg mot å hindre spredning av kjemiske og biologiske våpen; missilkontrollregimet (MTCR) som omfatter leveringsmidler for masseødeleggelsesvåpen; Nuclear Suppliers Group (NSG) som gjelder kjernefysiske våpen, samt Wassenaar-samarbeidet, som omfatter konvensjonelle våpen, militære varer og sensitiv høyteknologi. Disse støtter opp under de multilaterale ikkespredningsavtalene og konvensjonene. Det har også utviklet seg et stadig større samarbeid om kontroll med våpeneksport, men alle avgjørelser om å tillate slik eksport er tillagt nasjonal beslutning. Det multilaterale arbeidet er grundig omtalt i kapittel 6.

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC)

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC) ble vedtatt i 2002. Det er et politisk bindende samarbeid som skal bidra til åpenhet om ballistiske missilprogrammer og hindre spredning av slike systemer som kan levere masseødeleggelsesvåpen. Norge hadde formannskapet for HCoC i perioden juni 2019–juni 2020.

Initiativet for spredningssikkerhet (PSI)

PSI (Proliferation Security Initiative) ble etablert i 2003 som en respons på faren for at stater og ikke-statlige aktører kan anskaffe og bruke masseødeleggelsesvåpen (MØV). Utenriksdepartementet arbeider sammen med flere departementer om å etablere en nasjonal beredskapsplan for å håndtere situasjoner for å avskjære transport av varer knyttet til masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler i Norge.

FNs våpenhandelsavtale (ATT)

Avtalen om våpenhandel (Arms Trade Treaty) (ATT) ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013 og trådte i kraft 24. desember 2014. Avtalen er den første folkerettslig bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Det er redegjort nærmere for avtalen i kapittel 6.

Samarbeidet med EU

Norge har et nært samarbeid med EU om eksportkontroll og ikke-spredning. Det er regjeringens mål å fortsatt følge EU-standarder på eksportkontrollområdet og løpende vurdere tilslutning til EUs restriktive tiltak for å unngå å bli et omgåelsesland for spredningsaktiviteter.