1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Olje- og energidepartementet foreslår å gjennomføre i norsk rett fire EØS-relevante forordninger som skal tilrettelegge for et mer velfungerende kraftmarked mellom landene. Forordningene er vedtatt av Kommisjonen og utfyller forordning 714/2009 om grensekryssende krafthandel, som er en del av EUs tredje energimarkedspakke. Formålet med forordningene er å legge til rette for mer effektiv krafthandel over landegrensene gjennom en bedre utnyttelse av infrastruktur for overføring av elektrisk kraft.

Energiloven § 10-6 gir hjemmel til å gjennomføre forordningene i norsk rett ved forskrift.

Det er også behov for enkelte endringer i energiloven. Departementet foreslår for det første endringer i energiloven § 4-3 om måling, avregning og fakturering av elektrisk energi knyttet til enkeltvedtak hos Reguleringsmyndigheten for energi (RME). For det andre foreslås det klargjøring av departementets myndighet til å gi nærmere forskrifter etter energiloven § 4-5 om organiserte markedsplasser for omsetning av elektrisk energi. For det tredje foreslås en ny § 4-5 a i energiloven om markedsplasser for omsetning av elektrisk energi som er omfattet av harmonisert EØS-regelverk. For det fjerde foreslås det en endring i energiloven § 10-1 om utlevering av informasjon til det europeiske nettverket for operatører for transmisjonssystem for elektrisk energi (ENTSO-E).

Det foreslås at Stortinget samtykker til godkjenning av fire beslutninger i EØS-komiteen av 11. desember 2020. Beslutningene er gjort med forbehold om Stortingets samtykke. Ved EØS-komiteens beslutninger nr. 204, nr. 205, nr. 206 og nr. 207 av 11. desember 2020 inntas følgende forordninger i EØS-avtalen vedlegg IV:

• Kommisjonsforordning (EU) 2015/1222 av 24. juli 2015 om fastsettelse av retningslinjer for kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering (CACM)

• Kommisjonsforordning (EU) 2016/1719 av 26. september 2016 om fastsettelse av retningslinjer for langsiktig kapasitetsfastsettelse (FCA)

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/1485 av 2. august 2017 om fastsettelse av retningslinjer for drift av transmisjonsnettet for elektrisk kraft (SOGL)

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/2195 av 23. november 2017 om fastsettelse av retningslinjer for balansering av kraftsystemet (EB)

De fire forordningene som er omfattet av EØS-komiteens beslutninger nr. 204 til 207 av 11. desember 2020, er vedtatt i medhold av forordning 714/2009 og utfyller deler av regelverket i den tredje energimarkedspakken. Stortinget vedtok 22. mars 2018 samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene i den tredje energimarkedspakken, jf. Prop. 4 S (2017–2018). Det ble også vedtatt endringer i energiloven og naturgassloven for å gjennomføre de delene av energimarkedspakken som ikke allerede var del av norsk rett, jf. Prop. 5 L (2017–2018) og Prop. 6 L (2017–2018).

De fire forordningene dekker engrosmarkedet for elektrisitet og inneholder nærmere prinsipper av betydning for driften av kraftsystemet. Forordningene skal bidra til mer harmonisere tekniske krav og markedsbaserte handelsregler mellom landene. De skal bidra til å fremme konkurranse, driftssikkerhet og økt forsyningssikkerhet i kraftsystemet.

Et velfungerende kraftmarked legger til rette for krafteksport fra norske produsenter i perioder med kraftoverskudd, og import i perioder med lite nedbør og underskudd på kraft. Det norske kraftsystemet er tett knyttet til systemene i øvrige deler av Norden og Nord-Europa. Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen legger til rette for videreutvikling av dette samarbeidet og vil styrke mulighetene for at norske aktører kan påvirke den videre utviklingen av det sammenkoblede kraftsystemet i Norden og Nord-Europa.

I de fire beslutningene om innlemmelse i EØS-avtalen er det gjort tilpasninger som ivaretar norske behov og interesser, herunder konstitusjonelle hensyn.

Beslutningene om innlemmelse i EØS-avtalen vurderes å innebære to elementer av myndighetsoverføring tilsvarende som i tredje energimarkedspakke, som anses som lite inngripende i Grunnlovens forstand. Det er behov for lovendringer for å gjennomføre forordningene i norsk rett, og det anses nødvendig å innhente Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutninger i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

1.2 Bakgrunnen for forslaget

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked, som også er integrert i det europeiske markedet gjennom overføringsforbindelser mellom landene. Et særtrekk ved det nordiske kraftmarkedet er det tette samarbeidet mellom landene om utvikling av felles markedsløsninger. Det har vært en betydelig utvikling på dette området etter at de nordiske landene deregulerte kraftmarkedene sine på 1990-tallet.

I dag skjer samarbeidet i det nordiske kraftmarkedet på flere nivåer og involverer landenes energimyndigheter, TSOer og kraftbørser. De nordiske TSOene har et godt samarbeid blant annet gjennom en avtale om systemdrift. Dette samarbeidet har vært særlig viktig for å sikre den løpende driften og utviklingen av kraftsystemet i Norden.

For å utnytte infrastrukturen for elektrisitet effektivt over landegrensene er det behov for samarbeid og mer konsistente metoder for driften av infrastrukturen. Et velfungerende overføringssystem skal sørge for at kraften bringes mellom ulike områder hvor behovet er størst, og at forsyningssikkerheten opprettholdes i situasjoner med variasjoner i produksjon og forbruk av elektrisitet.

Behovet for å sikre en pålitelig kraftforsyning til lavest mulig kostnad for forbrukerne er en viktig årsak bak EUs politikk for videreutvikling av det felles indre kraftmarked. EUs andre energimarkedspakke ble lagt fram for Stortinget i St.prp. nr. 52 (2005–2006) og inntatt i EØS-avtalen vedlegg IV (energi). EUs tredje energimarkedspakke ble vedtatt i 2009 og trådte i kraft i EU 3. mars 2011. Energimarkedspakkene trekker opp viktige hovedprinsipper for organiseringen av kraftmarkedet, men må suppleres med utfyllende regler. De fire forordningene som er omfattet av proposisjonen, bidrar til dette.

Med hjemmel i forordning (EF) 714/2009 har Kommisjonen vedtatt til sammen åtte forordninger knyttet til handel med elektrisitet over landegrensene. Disse er dels betegnet som nettkoder og dels som retningslinjer. Tematisk er forordningene inndelt i områdene markedsorganisering, drift av systemet og tilknytning til kraftnettet.

Forordningene skal fremme et mer velfungerende kraftmarked over landegrensene med bedre utnyttelse av eksisterende overføringsnett for elektrisk kraft. Dette skal bidra til mer effektiv konkurranse, som også kommer forbrukerne til gode. Et viktig hensyn er også å legge til rette for et strømnett som kan ta imot mer fornybar energi og dermed bidra til at EU når klima- og energimålsettingene for 2030. Forordningene gjelder overfor aktørene i kraftmarkedet, herunder TSOer, kraftprodusenter, nettselskap, kraftbørser, forskjellige aktører innenfor krafthandel og utstyrsleverandører.

Forordningene gjelder forhold som hittil i stor grad har vært regulert gjennom en avtalebasert og ulovfestet praksis mellom landene, slik som den nordiske systemdriftsavtalen. Innholdet i forordningene knytter seg i stor grad til tilsvarende forhold som allerede er regulert i det nordiske kraftmarkedet i dag. Forordningene vil gjelde på et detaljeringsnivå som man i Norge tidligere har overlatt til den systemansvarlige (Statnett) å fastsette, ofte i samarbeid med de andre systemoperatørene i Norden. Det vil være Statnett som får mye av ansvaret for praktisk oppfølging av forordningene.

Prosessen for å utvikle nærmere vilkår og metoder har som formål å harmonisere regelverket ytterligere i EU. Visse vilkår og metoder skal utarbeides av samtlige TSOer eller NEMOer og godkjennes av samtlige nasjonale reguleringsmyndigheter for energi. Dette sikrer felles gjennomføring på EU-nivå.

Olje- og energidepartementet fremmet i et høringsnotat av 23. november 2018 forslag til endringer i energiloven for å gjennomføre Kommisjonsforordning (EU) 2015/1222 av 24. juli 2015 om fastsettelse av retningslinjer for kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering (CACM). Olje- og energidepartementet fremmet videre i tre høringsnotater av 26. september 2019 forslag til endringer i energiloven for å gjennomføre Kommisjonsforordning (EU) 2017/2195 av 23. november 2017 om fastsettelse av retningslinjer for balansering av kraftsystemet (EB), Kommisjonsforordning (EU) 2016/1719 av 26. september 2016 om fastsettelse av retningslinjer for langsiktig kapasitetsfastsettelse (FCA) og Kommisjonsforordning (EU) 2017/1485 av 2. august 2017 om fastsettelse av retningslinjer for drift av transmisjonsnettet for elektrisk kraft (SOGL).

Flere høringsinstanser, heriblant DistriktsEnergi og Energi Norge, er positive til innlemmelsen av forordningene i EØS-avtalen og gjennomføringen i norsk rett og viser til fordelene med et harmonisert regelverk for å legge til rette for et velfungerende kraftmarked og at norske aktører kan delta og bidra i dette. Flere er bekymret for tiden det tar å gjennomføre regelverket i Norge, og ønsker seg større grad av transparens og involvering i utarbeidelsen av rettsakter, vurderinger av EØS-relevans samt arbeidet med EØS-tilpasninger. Noen høringsinstanser viser til at det kan være uklarheter og potensiell motstrid mellom forordningene og norsk regelverk, særlig på forskriftsnivå, ved en gjennomføring, og mener det er behov for ytterligere vurderinger av dette.

Andre instanser mener Stortinget bør utsette videre behandling av rettsakter knyttet til den tredje energimarkedspakken. Det vises blant annet til at det faglige utredningsgrunnlaget er mangelfullt, fravær av konsekvensanalyse, at det er fremmet et søksmål knyttet til innlemmelsen av tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen som ikke er avsluttet, at rettsaktene er en trussel mot norsk kraftforedlende industri som er avhengig av en konkurransedyktig kraftpris, og at Norge fratas politisk styring over elektrisk kraft. Etter Nei til EUs syn innebærer innlemmelse en suverenitetsavståelse som må behandles etter Grunnloven § 115.

Høringsinstansenes syn er nærmere beskrevet under kapittel 6.3 i proposisjonen.

1.3 Konstitusjonelle forhold

Det er identifisert to forhold hvor det reiser seg spørsmål om myndighetsoverføring i de fire forordningene med EØS-tilpasninger: ESAs myndighet til å fatte bindende vedtak overfor RME som uavhengig reguleringsmyndighet og krav om utlevering av informasjon til ENTSO-E. Olje- og energidepartementet har innhentet vurderinger av de konstitusjonelle spørsmålene fra Lovavdelingen, som konkluderer med at elementene av myndighetsoverføring anses som lite inngripende i Grunnlovens forstand. Dette tilsier at Stortinget kan vedta samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutninger i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

I proposisjonen er vurderingene fra Lovavdelingen omtalt nærmere når det gjelder elementene av myndighetsoverføring tilknyttet de fire forordningene.

1.4 Gjennomføring av forordningene i norsk rett

1.4.1 Gjeldende rett og behovet for endringer

I tråd med EØS-avtalen artikkel 7 skal forordninger som er inntatt i EØS-avtalen, gjøres til en del av norsk rett som de er. Departementet foreslår at CACM, FCA, SOGL og EB med EØS-tilpasninger gjennomføres i norsk rett i medhold av energiloven § 10-6.

Bestemmelsen gir hjemmel for at departementet kan gi de forskrifter som er nødvendige for ivaretakelse av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, blant annet forordning om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk energi over landegrensene, forordning om opprettelse av et byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter samt bestemmelser om behandling av tvister, saksbehandlingsfrister og utsatt iverksetting av vedtak.

Det er behov for endringer i enkelte av bestemmelsene i energiloven. Energiloven § 4-5 oppstiller krav om konsesjon for organisert markedsplass for omsetning av elektrisk energi. RME er konsesjonsmyndighet. Det gjelder i dag ikke et juridisk monopol for organisert markedsplass i Norge. Nord Pool AS (NP) og EPEX SPOT SE har markedsplasskonsesjon. Departementet foreslår en ny bestemmelse i energiloven § 4-5 a som gjelder virksomhet hos organiserte markedsplasser som er underlagt regelverket i CACM. For organiserte markedsplasser som ikke dekkes av CACM, vil den gjeldende konsesjonsordningen i energiloven § 4-5 fremdeles bestå.

I tilknytning til EB er det behov for en justering i RMEs hjemmelsgrunnlag for å godkjenne Statnetts vilkår og metoder for balansering. Statnett har konsesjon etter energiloven § 4-3 til å fungere som avregningsansvarlig i Norge. I tråd med nærmere bestemmelser i EB skal Statnett samarbeide med øvrige TSOer om å utvikle forslag til vilkår og metoder for balansering. Disse skal godkjennes av RME. Det foreslås et nytt femte ledd i energiloven § 4-3 om at RME ved enkeltvedtak skal fastsette eller om utøvelse av avregningsansvaret.

Energiloven § 10-1 omfatter ikke utlevering av informasjon direkte fra norske private aktører til organer i utlandet, som for eksempel ENTSO-E. Det er behov for en lovendring slik at ENTSO-E kan få informasjon. Det foreslås en hjemmel i energiloven § 10-1 om at departementet kan gi forskrift om plikt til å gi informasjon til ENTSO-E. Nærmere vilkår vil fremgå av forskriften som gjennomfører forordningene. Det følger av forordningene at ENTSO-E kan innhente informasjon, i forståelse med ACER, fra aktører som Statnett, NEMOer, markedsdeltakere og andre. Hjemmelen til slik innhenting av informasjon vil omfatte relevante bestemmelser i CACM, FCA, SOGL og EB.

1.4.2 Departementets vurderinger

Departementet viser til at forordningene utfyller forordning 714/2009. Forordningen er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett i tråd med Stortingets vedtak av 22. mars 2018. Departementet viser til at CACM, FCA, SOGL og EB er EØS-relevante, og at de derfor skal gjennomføres i norsk rett i tråd med EØS-avtalen.

Forordningene gjelder på et avgrenset område i energisektoren. Forordningene regulerer ikke spørsmål som eiendomsrett til vannfall, konsesjoner for kraftproduksjon, strømnett eller utenlandskabler. Departementet viser også til at ansvaret for kraftforsyningssikkerhet fortsatt er et nasjonalt ansvar. De grunnleggende elementene i norsk energipolitikk vil fremdeles ligge fast. De foreliggende elementene av myndighetsoverføring vurderes som lite inngripende i Grunnlovens forstand.

Departementet påpeker at forordninger som sådan skal gjøres til en del av den interne rettsorden i henhold til EØS-avtalen artikkel 7, og foreslår å gjennomføre forordningene i forskrift i medhold av energiloven § 10-6 ved henvisning til rettsaktene med tilpasninger inntatt i EØS-avtalens vedlegg IV.

Departementet anser innlemmelsen av forordningene som en oppfølging av Stortingets vedtak om innlemmelse av tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen og føringene som da fremkom i Stortingets behandling av saken. Departementet viser til at sentrale EØS-tilpasninger til den tredje energimarkedspakken vil gjelde i spørsmål hvor ACER har myndighet i EU etter de fire forordningene. I relevante saker som involverer Norge, skal vedtak fattes av ESA, basert på et utkast fra ACER, der det følger av forordningene at ACER kan treffe slike vedtak i EU. EØS-tilpasningen er basert på den etablerte to-pilar-løsningen.

Det følger av EØS-tilpasningene at slike vedtak rettes mot RME, som er et norsk forvaltningsorgan. I neste omgang vil RME ved behov følge opp internrettslig i Norge gjennom vedtak overfor norske aktører.

Departementet viser til at RME deltar fullt ut i arbeidet til ACER sammen med øvrige reguleringsmyndigheter i EU, men uten stemmerett. Det vurderes å være i norsk interesse at RME kan delta så tett som mulig i dette arbeidet. Videre fremgår det av EØS-tilpasningene til CACM, EB, FCA og SOGL at Statnett (som norsk TSO) og norske kraftbørser (NEMOer) deltar på lik linje med aktørene i EU. De norske aktørene har også stemmerett ved utarbeidelsen av forslag til nærmere vilkår og metoder for å gjennomføre de fire forordningene.

Etter departementets vurdering er innholdet i CACM i stor grad i samsvar med prinsippene for tildeling av overføringskapasitet og for håndtering av flaskehalser i nettet som allerede finnes i Norden. Innlemmelse av CACM i EØS-avtalen bidrar til like rammebetingelser for aktørene og ventes å bidra til mer effektiv handel på tvers av landegrensene, som kan bidra til samfunnsøkonomiske gevinster for Norge.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet vurderer det slik at innlemmelsen av forordningene CACM, FCA, EB og SOGL i EØS-avtalen og norsk rett vil bidra til et mer velfungerende kraftmarked og en mer effektiv nettvirksomhet i Norge og Europa for øvrig. Forordningene sikrer fremdrift i utredninger og beslutninger og vil gi økt transparens og involvering for nettkunder og myndigheter. Med bakgrunn i at forordningene i stor grad dreier seg om formalisering av eksisterende prosesser og eksisterende samarbeid mellom operatører av infrastruktur for elektrisk kraft og energimyndighetene, er den samlede vurderingen at forordningene kan gjennomføres i Norge uten større økonomiske og administrative konsekvenser.

Gjennomføringen av CACM, EB, FCA og SOGL antas samlet sett ikke å føre med seg vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige. Økt samarbeid og ressursbruk for Statnett som TSO, norske kraftbørser (NEMOer) og RME som reguleringsmyndighet vil etter departementets vurdering samlet oppveies av nytten ved et mer harmonisert regelverk.

1.6 Konklusjon

Ved behandlingen av Prop. 4 S (2017–2018) vedtok Stortinget samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017 om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som inngår i den tredje energimarkedspakken. De fire forordningene som er omfattet av EØS-komiteens beslutninger og behandlet i proposisjonen, utfyller og bidrar til gjennomføring av forordning 714/2009, som inngikk i den tredje energimarkedspakken.

Innlemmelse av CACM, EB, FCA og SOGL i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett vil bidra til likere rammebetingelser og gir norske aktører tilgang til det europeiske kraftmarkedet i tråd med EØS-avtalen. Norske aktører slik som Statnett og RME gis også rett til deltagelse i samarbeid i EU.

For å sikre et godt internasjonalt samarbeid mellom reguleringsmyndigheter er det viktig at den norske reguleringsmyndigheten RME deltar i ACER. Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen viderefører rettighetene hos RME til å delta fullt ut i ACER, med unntak av stemmerett. Den norske systemansvarlige, Statnett, og utpekte kraftbørser som opererer i Norge, kan delta fullt ut, med stemmerett, sammen med tilsvarende europeiske aktører, ved utvikling og vedtagelse, herunder endringer, av vilkår og metoder. Samtidig er det oppnådd EØS-tilpasninger om at sensitiv informasjon kan beskyttes.

Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen bidrar til en styrket regulering av markedene for elektrisitet i og utenfor Norge. Innlemmelsen forventes samlet å gi bedre forsyningssikkerhet, legge til rette for bedre integrering av fornybar energi i kraftsystemet og å bidra til mer velfungerende markeder og effektiv nettvirksomhet. Dette er til nytte for produsenter, forbrukere og andre virksomheter og aktører i Norge.

Gjennomføring av forordningene i norsk rett innebærer endringer i energiloven. Det foreslås en bestemmelse som gir RME kompetanse til ved enkeltvedtak å fastsette eller godkjenne vilkår eller metoder om utøvelsen av avregningsansvaret, en klargjøring av departementets forskriftskompetanse om vilkår for organiserte markedsplasser for elektrisk energi, en ny bestemmelse om organiserte markedsplasser som omfattes av harmonisert EØS-regelverk (CACM), samt en bestemmelse om utlevering av informasjon.

Departementet foreslår at Stortinget gir samtykke til at forordningene innlemmes i EØS-avtalen, og at de gjennomføres i norsk rett med de endringer i energiloven som er beskrevet ovenfor.