Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen,
fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Torill Eidsheim, Olemic Thommessen
og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og
Helge André Njåstad, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Willfred
Nordlund, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen,
og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til representantforslaget
og svarbrev av 27. april 2021 fra statsråd Nikolai Astrup.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at med økende
klimaendringer kommer mer ekstremvær. Alvorlige skred- og rasulykker
de siste årene viser nødvendigheten av å sikre at alt lovverk har nødvendige
sikkerhetsmekanismer.
Flertallet mener tilsyn er
et viktig virkemiddel for å sikre at regelverket etterleves, noe
som bidrar til at bygg får den kvaliteten de skal ha. Flertallet viser
til at dette også var bakgrunnen for at det ble innført en plikt
for kommunene til å føre tilsyn i byggesaker i plan- og bygningsloven
av 2008. Tidligere hadde kommunene kun rett, men ingen plikt til
å føre tilsyn.
Flertallet viser til saker
behandlet i Stortinget våren 2021 og partienes forslag og merknader
der.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til
de vurderinger som ble gjort da kommunens tilsynsplikt ble innført
i plan- og bygningsloven av 2008. Tidligere hadde kommunene kun
rett, men ingen plikt til å føre tilsyn. Kommunene håndterer et
betydelig antall byggesaker, og ressursmessig vil det ikke være
hensiktsmessig å føre tilsyn i alle saker. Ved behandlingen av plan- og
bygningsloven av 2008 ble det lagt til grunn at det bør være opp
til kommunene selv å velge hvordan de skal gjennomføre tilsyn, enten
det gjøres ved tilføring av ressurser, økt eller utvidet kompetanse,
bedre samarbeidsformer, organisasjonsendringer eller andre effektiviseringstiltak. Disse medlemmer vil
vise til at en slik tilnærming fikk støtte av flertallet i kommunal-
og forvaltningskomiteen, også av Sosialistisk Venstreparti.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti vil
understreke at tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre at regelverket
etterleves, og at bygg får den kvaliteten de skal ha. Regjeringen
har et pågående arbeid med å videreutvikle og forbedre reglene for
tilsyn og kontroll, som oppfølging av anbefalingene fra det departementsnedsatte
Byggkvalitetutvalget (2018). Rapporten har vært på høring, og det
er kommet flere innspill som nå utredes om hvordan de best kan følges
opp. Disse medlemmer ser
positivt på regjeringens arbeid og er opptatt av at det føres tilstrekkelig
tilsyn og kontroll for å sikre at regelverket etterleves, samtidig
som at dette gjøres på en måte som er effektiv og rettet inn mot
områdene hvor det erfaringsmessig oppstår flest feil og mangler. Disse medlemmer ser
frem til resultatet av regjeringens pågående arbeid med å endre
reglene for tilsyn og kontroll for å sikre et målrettet tilsyn samt forutsigbarhet
og fremdrift i prosjektene.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet imøteser resultatet av regjeringens pågående
arbeid med å endre reglene for tilsyn og kontroll i tråd med anbefalingene
fra Byggkvalitetutvalget (2018).
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
mener god og helhetlig planlegging, som tar hensyn til dagens og
framtidas klimaendringer, står helt sentralt på veien mot et klimatilpasset
samfunn. I dette arbeidet har kommunene et særlig stort ansvar for
å fatte gode vedtak som gir innbyggerne trygghet og forutsigbarhet.
Med klimaendringene blir flomdemping og evnen til å ta unna overvann
stadig viktigere. Dette gjelder spesielt for områder hvor store
deler av arealet er bebygd med bolig- og næringsbygg, veier, parkeringsplasser
og annen infrastruktur. Tette overflater som ikke lar vannet nå
det underliggende jordsmonnet, men sender det videre langs overflaten,
øker faren for flomdannelse.
Flertallet viser til at klimaendringene
får konsekvenser for veier og jernbane, og det må sikres mot flere og
hyppigere ras. Det må utarbeides en helhetlig plan for dette arbeidet. Flertallet vil
at det skal være trygt å kjøre på norske veier, og vil sikre næringstrafikken fremkommelighet
og gode kjøreforhold. Flertallet er kritisk
til at regjeringen ikke prioriterer rassikring høyere. Skredsikring
av riks- og fylkesveier var en av flertallets respektive
partiers hovedprioriteringer i Nasjonal transportplan 2018–2029,
og flertallet ønsker en
styrking av dette området.
Flertallet viser til at kommunene
er ansvarlige for å fatte vedtak som gir innbyggerne trygghet og
forutsigbarhet. Kommunene har ansvar for å ta hensyn til skred,
flom og ras som en del av arealplanleggingen og håndteringen av
byggesaker. Flertallet mener
klimatilpasning må stå høyt på den politiske dagsordenen.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at kommunene årlig
håndterer et betydelig antall byggesaker. Disse medlemmer deler kommunal-
og moderniseringsministerens vurdering av at det ikke er praktisk
mulig for kommunene å føre tilsyn i alle saker. Det er av den grunn
ikke gitt bestemmelser som binder opp kommunenes ressursbruk, eller
gitt bestemte krav til fagkompetanse og organisering. Videre ble
det lagt til grunn ved innføring av tilsynsplikten at det bør være
opp til kommunene selv å velge hvordan de skal gjennomføre tilsyn,
enten det gjøres ved tilføring av ressurser, økt eller utvidet kompetanse,
bedre samarbeidsformer, organisasjonsendringer eller andre effektiviseringstiltak.
Det er imidlertid viktig at dette gjøres på en måte som er effektiv
og rettet inn mot områdene hvor det erfaringsmessig oppstår flest
feil og mangler.
Disse medlemmer viser til kommunal-
og moderniseringsministerens vurdering av at den foreslåtte innføringen
av klagerett vil få praktiske og økonomiske konsekvenser for kommunene,
statsforvalterne og de som ønsker å bygge. Forslaget om klagerett
vil gripe inn i kommunenes frihet til å styre ressursbruken. Disse medlemmer mener
representantforslaget ikke kan vedtas før kostnader er tilstrekkelig
utredet.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til representantforslagets referanse til en undersøkelse fra
Menon Economics (2019). Denne undersøkelsen har en mer forsiktig
tilnærming enn en lovendring. Menon Economics hevder at kommunenes
konsekvensutredninger for klima og miljø i stor grad er mangelfulle.
De skriver:
«De gjennomgåtte
konsekvensutredningene begrunner i liten grad fastsettelse av verdi,
påvirkning og konsekvens for klima- og miljøtemaer. Det redegjøres
nesten ikke for usikkerhet og manglende kunnskap, samtidig som det
i liten grad gjennomføres supplerende undersøkelser for å øke kunnskapsgrunnlaget.
Seks av ti kommuner trekker ikke frem de største negative virkningene
i oppsummeringene av samlede arealbruksendringer og saksfremleggene
presenterer korte tekster med lite informasjon om klima- og miljøtemaene.
Planalternativer for den samlede arealbruken eller for enkeltområder
utredes i liten grad.» (Menon Economics 2019).»
På denne bakgrunn,
og at det er utarbeidet lite veiledningsmateriell, anbefaler Menon
økt og forbedret veiledning for å øke kvaliteten på utredningsarbeidet.
Flertallet viser til at regjeringen
Stoltenberg våren 2012 påpekte viktigheten av å samle all informasjon om
grunnforhold og skredfare. I Meld. St. 15 (2011–2012) «Hvordan leve
med farene» skrev regjeringen:
«Slike samfunnsnyttig
informasjon bør være tilgjengelig uavhengig av om den er i offentlig
eller privat eie.»
Flertallet kan ikke se at det
har skjedd endringer siden 2012, men merker seg at NVE i 2020 har
tatt til orde for å lovfeste en innmeldingsplikt blant annet knyttet
til beredskap. Flertallet mener
en plikt til å melde fra hvis en finner kvikkleire ville løst problemet. Da
ville alle funn av kvikkleire, blitt registrert i NVEs kart.
Flertallet fremmer med dette
følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen utarbeide veiledningsmateriale eller andre tiltak
som øker kompetansen i kommunene om innholdet i konsekvensutredninger, behovet
og verdien av disse som beslutningsgrunnlag.»
«Stortinget
ber regjeringen tydeliggjøre ansvarsfordelingen mellom stat og kommune
slik at risikovurderinger for ras, skred og flom for fremtiden gjøres
grundig nok.»
«Stortinget
ber regjeringen utrede en lovfesting av en innmeldingsplikt av alle
funn av kvikkleire.»
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det med økende
klimaendringer kommer mer ekstremvær og økende kunnskap om viktigheten
av at bygg- og anleggsvirksomhet ikke medfører skade eller økt risiko
for naturskade, skred og ras. Alvorlige skred- og rasulykker de
siste årene gjør det nødvendig å sikre at alt lovverk har nødvendige
sikkerhetsmekanismer. Dette
medlem mener det er behov for innstramminger i plan- og bygningsloven
slik at krav og pålegg for å kunne starte opp utbyggings- og byggeprosjekter
oppfylles, og at det blir kontrollert at disse faktisk gjennomføres
før oppstart – dette for å forebygge skader, ras og skred og sørge
for bedre miljø- og bygningsmessig sikkerhet. Dette kan spare enorme summer
og hindre stor skade.
Dette medlem mener også det
er et stort behov for å forsterke faglig kompetanse på feltet i
kommunene, da mange lokalsamfunn har risiko for flom og skred og
er utsatt for leirskred.
I dag er det kontrollutvalget
i kommunen, og i siste instans kommunestyret, som har ansvaret for
å påse at bygningsetaten oppfyller sitt tilsyns- og oppfølgingsansvar
etter loven. Det er en klar mangel at det ikke er mulig for andre
å reise spørsmålet om hvorvidt kommunen oppfyller sine forpliktelser
etter loven, og i ettertid vanskelig å få fastslått om tilsyn og
oppfølging har vært forsvarlig.
Dette vil i noen
situasjoner kunne få alvorlige konsekvenser for naboer og andre
berørte. Det foreslås derfor at loven § 25-1 får justeringer som
klargjør og løfter frem dette ansvaret på en bedre måte enn denne
bestemmelsen nå gjør, ved at det tas inn i bestemmelsen en regel
om klage over beslutning om ikke å etterkomme anmodning om tilsyn.
Slik klagerett får da, her som ellers, de som blir eller kan bli
så sterkt berørt av konsekvensene av en slik unnlatelse at de har
såkalt «rettslig klageinteresse» etter forvaltningsloven § 28 første
ledd.
Dette medlem viser til statsrådens
uttalelse i brev av 27. april 2021, hvor han viser til at det ble
innført en plikt for kommunene til å føre tilsyn i byggesaker i plan-
og bygningsloven av 2008, og at det ikke er praktisk mulig for kommunene
å føre tilsyn i alle saker. Representantforslaget sier ingenting
om hvordan tilsyn skal utføres og organiseres. Det er heller ikke
et forslag som pålegger kommunen en utvidet tilsynsplikt, bare en
plikt til å foreta en vurdering av om dette er påkrevd ut fra de
opplysninger som måtte foreligge, og til å treffe en formell beslutning
om dette hvis det foreligger anmodninger fra berørte, slik at det
er mulig å få vurdert om det eventuelt var forsvarlig å ikke gjøre
noen form for undersøkelse av forholdet.
Dette medlem viser til statsrådens
uttalelse om at departementet i 2018 oppnevnte et utvalg, og at
departementet er i gang med å utrede hvordan de skal følge opp og
gjennomføre utvalgets anbefalinger. Dette medlem etterspør klart
angitte standardkrav til kvalitet og omfang av tilsynet og etablering
av et system for kontroll med hvordan dette fungerer i praksis.
Dette medlem viser til statsrådens
vurdering av forslag til endringer i § 25-1 om tilsynsplikt. Representantforslaget
legger til grunn at samarbeid skal skje innenfor kommunelovens system,
og den praktiske modellen er ved vertskommunesamarbeid, der én kommune
påtar seg ansvaret for den praktiske gjennomføringen av kontrollen,
men hele tiden under administrativ og politisk ledelses ansvar for
den enkelte kommune.
Dette medlem understreker
at poenget med den foreslåtte tilsynsplikten er at dette ikke bare
er tale om noe en kommune kan gjøre når det passer, men om et viktig
ansvar for å opprettholde en effektiv kontroll med byggetiltak og
at nødvendige forebyggende tiltak der det er risiko, faktisk blir
gjennomført før tiltaket blir gjennomført.
Dette medlem viser til statsrådens
vurdering av klageretten og bekymring for unødige omkamper som kan
gå ut over effektivitet, økonomi og forutsigbarhet. Dette medlem understreker
at denne typen klage ikke er en klassisk forvaltningsklage, der
det skal tas stilling til alle sider av et noen ganger komplisert
saksforhold, men et krav om at man kontrollerer lovligheten av et
byggetiltak, herunder miljømessige konsekvenser og ikke minst sikkerhet.
Hvis det foreligger en grundig saksutredning i forkant av den aktuelle
tillatelsen, vil det ikke være nødvendig med noen omfattende ytterligere
undersøkelser ut over den kontroll som alltid skal være – eller
skulle vært – foretatt med at vilkårene i denne er oppfylt. Og en
klage har som alminnelig regel ikke oppsettende virkning. Kommunen
eller statsforvalteren vil bare stoppe et tiltak der man nå ser
at det er klart behov for å stoppe det inntil dette er avklart.
Dette medlem viser til statsrådens
vurdering av at den foreslåtte innføringen av klagerett vil kunne
få store praktiske og økonomiske konsekvenser for kommunene, statsforvalterne
og de som ønsker å bygge. Dette medlem vil påpeke at
dette bare vil inntreffe dersom det i dag ikke er tilstrekkelig
kontroll med at lovlighet, forsvarlighet og miljømessig sikkerhet
er ivaretatt i saksbehandlingen. Spørsmålet er heller om behovet
for ikke å kontrollere eller ikke å bli kontrollert er beskyttelsesverdig. Dette medlem vil
påpeke de alvorlige følgene om kontroll ikke blir gjennomført.
Dette medlem viser til statsrådens
bekymring for at forslaget om klagerett vil gripe inn i kommunenes frihet
til å styre ressursbruken, og at dette i seg selv krever gode begrunnelser. Dette medlem peker
på at kommunalt selvstyre ikke er en rett til å sette seg ut over lover
og regler, verken når det gjelder miljøkrav eller sikkerhet.
Dette medlem viser til statsrådens
bekymring for at det å innføre klagerett på slike avgjørelser som
er nevnt i §§ 25-1 og 32-1, vil kunne føre til at flere saker bringes
inn for domstolene, som igjen kan få ytterligere økonomiske og administrative
konsekvenser for alle involverte parter og samfunnet som helhet. Dette medlem understreker
at dette er en ubegrunnet og lite troverdig påstand. Rettssaker
vil oppstå der det enten har oppstått skade eller frykt for skade.
Det er ingen grunn til å tro at naboer eller andre vil stå i kø
for å pådra seg store utgifter ved å gå til domstolene. En effektiv
og tillitvekkende saksbehandling og kontroll er tvert imot det beste
vern mot mistillit og sterk misnøye. En betryggende klagebehandling
er prosessforebyggende.
Dette medlem noterer seg statsrådens
bekymring for at forslaget kan bety tap av nødvendig forutsigbarhet
og fremdrift i prosjekter og føre til at prosjekter blir trenert
så lenge at de ikke lar seg gjennomføre. Dette medlem understreker
at klager av denne typen ikke har oppsettende virkning. Arbeidet
kan gjennomføres i overensstemmelse med den gitte tillatelsen så lenge
ikke kommunen eller statsforvalteren mener det er nødvendig å stoppe
det.
Dette medlem understreker
at forslaget innebærer et politisk valg basert på en avveining mellom
på den ene siden de interesser som lovens regler om miljø og sikkerhet
skal ivareta, og på den andre et ønske om å slippe å ta i bruk de
virkemidler som er nødvendige for å sørge for at det lovgivningen
lover, faktisk blir overholdt. Dette medlem mener det må
være en forutsetning for forsvarlig offentlig forvaltning og kontroll
at lovverket ikke oppfattes som veiledende med mindre det finnes
forpliktende bestemmelser om saksbehandling og kontroll.
Dette medlem mener at dette
bidrar til å nedbygge respekten for forvaltning og lovgivere og
ikke minst gir en økt og helt unødvendig risiko ved utbygginger.
På denne bakgrunn
fremmer dette
medlem følgende forslag:
«Vedtak til lov
om endringer i
plan- og bygningsloven
(skjerpet ansvar for tilsyn med at utbyggings- og
byggeprosjekter gjennomføres i samsvar med gitte
tillatelser og bestemmelser)
I
I lov 27. juni
2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende
endringer:
§ 25-1 skal lyde:
§ 25-1 Tilsynsplikt
Kommunen har plikt
til å føre tilsyn i byggesaker for å sikre at tiltaket gjennomføres
i samsvar med gitte tillatelser og bestemmelser gitt i eller i medhold
av denne lov på
grunnlag av forsvarlig utredning av miljømessige konsekvenser og
bygningsmessig sikkerhet, og at ansvarlig foretak er kvalifisert. Tilsyn kan skje
av eget tiltak eller etter anmodning fra berørte. Beslutning om
ikke å etterkomme anmodning om tilsyn kan påklages av naboer eller
andre med rettslig klageinteresse etter reglene i forvaltningsloven
§§ 28–36.
Kommunen skal føre
tilsyn ved allerede gitte pålegg og når den blir oppmerksom på ulovligheter
utover bagatellmessige forhold. Kommunen skal føre tilsyn med særlige
forhold etter nærmere forskrift fra departementet.
Kommunen kan samarbeide
med andre kommuner eller instanser om tilsyn, men har selv ansvaret for å sikre
den faglige kvalitet av tilsynet og de vurderinger det bygger på.
§ 32-1 skal lyde:
§ 32-1 Plikt til
å forfølge ulovligheter
Kommunen skal forfølge
overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.
Er overtredelsen
av mindre betydning, kan kommunen avstå fra å forfølge ulovligheten.
Beslutning om dette kan påklages
etter reglene i forvaltningsloven av nabo eller andre med rettslig
klageinteresse etter reglene i forvaltningsloven §§ 28–36.
II
Loven trer i kraft
fra den tid Kongen bestemmer.»