Sammendrag

Straffegjennomføringsloven kapittel 3 A inneholder midlertidige regler om tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19. Kapittelet oppheves 1. juni 2021, jf. straffegjennomføringsloven § 45 f. De behovene som ligger til grunn for dagens kapittel 3 A, antas å kunne gjøre seg gjeldende også etter 1. juni 2021. Videre må det påregnes å kunne komme nye pandemier.

I proposisjonen foreslås det derfor et nytt kapittel 3 A med regler som skal komme til anvendelse under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, og som kan bidra til en forsvarlig straffegjennomføring også i en slik situasjon.

Kapittel 3 A foreslås innledet med en bestemmelse som angir virkeområdet for kapittelet (forslag til § 45 a). Den går ut på at bestemmelsene i kapittelet kan komme til anvendelse når det har brutt ut en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, og det på grunn av sykdomsutbruddet er nødvendig med tiltak etter kapittelet. For at det skal være aktuelt å benytte de hjemlene som ligger i kapittelet, må Kriminalomsorgsdirektoratet ha konstatert at det foreligger en slik situasjon. Videre inneholder forslaget de samme elementene som ligger i dagens kapittel 3 A, det vil si:

• en bestemmelse om besøk i fengsel (forslag til § 45 b)

• en bestemmelse om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge overføring av smitte (forslag til § 45 c)

• en bestemmelse om straffegjennomføring utenfor fengsel, i hovedsak med elektronisk kontroll (forslag til § 45 d)

• en bestemmelse om permisjon og frigang (forslag til § 45 e), og

• en bestemmelse om straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet (forslag til § 45 f).

I tillegg inneholder proposisjonen forslag til endringer i straffegjennomføringsloven § 17 og § 31. Disse forslagene er tekniske konsekvenser av forslaget til henholdsvis § 45 c og § 45 b.

Sammenlignet med dagens midlertidige regler, er innholdet i bestemmelsene tilpasset til å skulle omfatte utbrudd også av andre allmennfarlige smittsomme sykdommer enn covid-19. Bestemmelsen om besøk i fengsel er dessuten bygget noe ut, på to forskjellige måter. For det første fremgår det av forslaget til § 45 b første ledd at kriminalomsorgen under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom kan kreve at et besøk skal gjennomføres i samsvar med råd fra Folkehelseinstituttet. For det annet inneholder forslaget til § 45 b annet ledd annet punktum en klar hjemmel for at kriminalomsorgen, dersom situasjonen krever det, for en periode på inntil to uker kan beslutte at det som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk i et fengsel eller en del av et fengsel. Bestemmelsen vil fortsatt kreve konkrete vurderinger av forholdene ved det aktuelle fengselet. Videre er bestemmelsen om utelukkelse noe justert, blant annet ved at det nå foreslås at utelukkelse etter bestemmelsen skal medføre avkortning i straffen for innsatte som sitter i varetekt, jf. forslaget til § 45 c fjerde ledd.

Lovforslaget er ment å danne grunnlag for permanente regler. Proposisjonen inneholder derfor ikke forslag til et tidspunkt for opphevelse. Etter lovforslaget del II skal de nye reglene tre i kraft «straks». Dersom lovgivningsprosessen går raskt, betyr det at de nye reglene kan tre i kraft før 1. juni 2021. I så fall vil de avløse gjeldende kapittel 3 A før samme dato.

Departementet ser ikke at forslagene innebærer særskilte økonomiske eller administrative konsekvenser. Eventuelle merutgifter til gjennomføring av reglene dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets eksisterende budsjettrammer.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Martin Henriksen, lederen Lene Vågslid og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss, Peter Frølich og Frida Melvær, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen og Kjell-Børge Freiberg, fra Senterpartiet, Jan Bøhler og Jenny Klinge, og fra Sosialistisk Venstreparti, Petter Eide, viser til at det i denne proposisjonen foreslås et nytt kapittel 3A i straffegjennomføringsloven med regler som skal bidra til en forsvarlig straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Komiteen viser videre til at departementet på bakgrunn av erfaringene som er høstet gjennom midlertidige regler for å avhjelpe covid-19-pandemien nå foreslår permanent lovfesting. Både fordi pandemien ikke er over og fordi de midlertidige reguleringene må videreføres, og i erkjennelsen av at det kan komme nye pandemier som krever tilsvarende virkemidler.

Komiteen merker seg at departementet anfører at formålet med forslagene i proposisjonen er å ivareta de behovene for en særskilt regulering av kriminalomsorgen som utbruddet av covid-19 har medført, også etter 1. juni 2021, og tilsvarende behov under eventuelle fremtidige utbrudd av allmennfarlige smittsomme sykdommer. Komiteen registrerer videre at departementet ikke vil at loven skal favne andre typer hendelser og at forslagene i proposisjonen dermed begrenses til situasjoner med utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte.

Komiteen viser til at departementet har vurdert å foreslå bare en midlertidig forlengelse av dagens kapittel 3 A, fremfor mer permanente lovbestemmelser. Videre merker komiteen seg at det er valgt en annen tilnærming dels fordi det er behov for et visst supplement i bestemmelsen om besøk men også at det ellers gir anledning til å styrke den generelle kvaliteten i denne delen av regelverket. Etter departementets vurdering vil det også være en fordel at det regelverket som nå er utviklet, basert på erfaringene fra tre prosesser med vedtakelse av midlertidige bestemmelser, inngår som en del av beredskapen ved eventuelle fremtidige utbrudd av lignende sykdommer som covid-19.

Komiteen viser til at departementet mener det ikke er naturlig å foreslå en angitt opphørsdato for regelverket, og at det videre nevnes at det er ressurskrevende kontinuerlig å følge opp en midlertidig regulering med nye forslag. Komiteen merker seg at departementet viser til at det har betydelige oppgaver med å styrke kvaliteten i regelverket om straffegjennomføring og fengsel, herunder med oppfølgning av regelverksmessige svakheter påpekt i Sivilombudsmannens særskilte melding fra 2019 om isolasjon

Komiteen viser til at kapittel 3 A foreslås innledet med en bestemmelse som angir virkeområdet for kapittelet (forslag til § 45 a). Den går ut på at bestemmelsene i kapittelet kan komme til anvendelse når det har brutt ut en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, og at det på grunn av sykdomsutbruddet er nødvendig med tiltak etter kapittelet. For at det skal være aktuelt å benytte de hjemlene som ligger i kapittelet, må Kriminalomsorgsdirektoratet ha konstatert at det foreligger en slik situasjon.

Komiteen viser til at forslaget inneholder de samme elementene som ligger i dagens kapittel 3 A, det vil si:

• en bestemmelse om besøk i fengsel (forslag til § 45 b)

• en bestemmelse om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge overføring av smitte (forslag til § 45 c)

• en bestemmelse om straffegjennomføring utenfor fengsel, i hovedsak med elektronisk kontroll (forslag til § 45 d)

• en bestemmelse om permisjon og frigang (forslag til § 45 e), og

• en bestemmelse om straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet (forslag til § 45 f).

Komiteen viser til at proposisjonen i tillegg inneholder forslag til endringer i straffegjennomføringsloven § 17 og § 31. Disse forslagene er tekniske konsekvenser av forslaget til henholdsvis § 45 c og § 45 b.

Komiteen viser videre til at sammenlignet med dagens midlertidige regler, er innholdet i bestemmelsene tilpasset å skulle omfatte utbrudd også av andre allmennfarlige smittsomme sykdommer enn covid-19. Bestemmelsen om besøk i fengsel er dessuten bygget noe ut, på to forskjellige måter. For det første fremgår det av forslaget til § 45 b første ledd at kriminalomsorgen under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom kan kreve at et besøk skal gjennomføres i samsvar med råd fra Folkehelseinstituttet. For det andre inneholder forslaget til § 45 b annet ledd annet punktum en klar hjemmel for at kriminalomsorgen, dersom situasjonen krever det, for en periode på inntil to uker kan beslutte at det som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk i et fengsel eller en del av et fengsel. Bestemmelsen vil fortsatt kreve konkrete vurderinger av forholdene ved det aktuelle fengselet. Videre er bestemmelsen om utelukkelse noe justert, blant annet ved at det nå foreslås at utelukkelse etter bestemmelsen skal medføre avkortning i straffen for innsatte som sitter i varetekt, jf. forslaget til § 45 c fjerde ledd.

Komiteen merker seg at departementet ønsker seg en rask behandling slik at de nye reglene kan tre i kraft før 1. juni 2021. I så fall vil de avløse gjeldende kapittel 3 A før samme dato.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at departementet viser til de midlertidige reglene i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A som inneholder tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19. Kapittelet oppheves 1. juni 2021. De behovene som ligger til grunn for dagens kapittel 3 A, antas å kunne gjøre seg gjeldende også etter 1. juni 2021. Videre må det påregnes å kunne komme nye pandemier. I proposisjonen foreslås det derfor et nytt kapittel 3 A med regler som skal komme til anvendelse under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, og som kan bidra til en forsvarlig straffegjennomføring også i en slik situasjon.

Flertallet viser til at det dermed foreslås at man ikke bare skal forlenge de midlertidige tiltakene, men gjøre dem permanente, det vil si en lov som skal virke hvis det bryter ut «en allmennfarlig smittsom sykdom» som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, og at det på grunn av sykdomsutbruddet er nødvendig med tiltak etter kapittelet. Proposisjonen inneholder derfor ikke forslag til et tidspunkt for opphevelse, men foreslår at de nye reglene skal tre i kraft «straks».

Flertallet peker på at for at det skal være aktuelt å benytte de hjemlene som ligger i kapittelet, må Kriminalomsorgsdirektoratet ha konstatert at det foreligger en slik situasjon. Videre inneholder forslaget de samme elementene som ligger i dagens kapittel 3 A, det vil si:

• en bestemmelse om besøk i fengsel (forslag til § 45 b)

• en bestemmelse om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge overføring av smitte (forslag til § 45 c)

• en bestemmelse om straffegjennomføring utenfor fengsel, i hovedsak med elektronisk kontroll (forslag til § 45 d)

• en bestemmelse om permisjon og frigang (forslag til § 45 e), og

• en bestemmelse om straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet (forslag til § 45 f).

Flertallet viser til at det også er foreslått andre mindre endringer.

Flertallet vil understreke at de i utgangspunktet har et åpent sinn til forslag om å gjøre midlertidig endringer som har virket, permanente. I denne proposisjonen hvor endringene blant annet inneholder muligheter for isolasjon av fanger, har flertallet likevel valgt å legge en særlig forsiktighetsregel til grunn for standpunktet som inntas. Særlig fordi tunge høringsinstanser har utvist rimelig stor grad av skepsis til å gjøre reglene permanente. Flertallet viser til følgende uttalelser:

• Folkehelseinstituttet (FHI) mener at det ikke er påtrengende viktig å lage generelle lovparagrafer nå midt under en pandemi for å møte den neste pandemien.’

• Riksadvokaten uttaler: ‘Etter riksadvokatens syn etterlater høringsnotatet en viss tvil om nødvendigheten av å fastsette et permanent kapittel i loven som foreslått. Tatt i betraktning utkastets mer generelle og permanente karakter, kan det være grunn til å utrede i noe større bredde enkelte spørsmål knyttet til virkemidlene som inngår i utkastet.’

• Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg påpeker at forslaget gjelder bestemmelser som vil gi hjemmel til svært inngripende tiltak som berører sentrale menneskerettslige prinsipper, og gå på bekostning av viktige menneskerettighetsprinsipper uten at det er tilstrekkelig grunnlag for disse. De anbefaler at man ikke går videre med lovforslaget, eller i det minste avventer til dagens pandemisituasjon er over.

• International Commision of Jurists (ICJ) påpeker at lovforslaget inneholder vide hjemler, og at bruken av disse kan medføre betydelige inngrep i sentrale menneskerettigheter og normer om soningsforhold etter De europeiske fengselsreglene og Mandela-reglene. Bruken av isolasjon er sterkt kritisert fra flere hold gjennom mange år. De anbefaler at man ikke går videre med lovforslaget, og at lovarbeidet i det minste må utsettes til etter pandemisituasjonen, slik at man kan ta i bruk de samlede erfaringer til å utforme best mulig regler.

• Advokatforeningen mener at det ikke er holdepunkter for å gjøre bestemmelsene i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A permanente, idet eksisterende regler i straffegjennomføringsloven allerede inneholder bestemmelser som kan benyttes i krisesituasjoner. Høringsinstansen påpeker at det er særlig inngripende tiltak som foreslås i kapittel 3 A, og at fengselsinnsatte gjennom nesten ett år med pandemi har fått merke de store påkjenningene som nedstengte fengsler og strengere regelverk i fengslene har medført.»

Flertallet viser videre til at komiteen i tillegg har gjennomført en skriftlig høring i forbindelse med behandlingen av saken. Flertallet vil vise til Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund som har svart blant annet at det kan diskuteres hvorvidt det er klokt å innføre permanente regler midt under en pandemi. NFF viser også til at tiltakene blir ekstra inngripende og omfattende fordi kriminalomsorgen over lang tid har blitt underfinansiert:

«Derfor vil NFF på det nåværende tidspunkt se det som formålstjenlig å heller videreføre de midlertidige endringene i lovverket knyttet til pandemien, for så å heller utarbeidet et permanent lovverk når evalueringen av covid-19 pandemien gir et tilstrekkelig grunnlag for dette.»

På denne bakgrunn mener flertallet det vil være klokt å vente med en innføring av et nytt kapittel 3A på dette tidspunktet. Det er imidlertid et faktum at pandemien ikke er over og at de midlertidige reglene oppheves 1. juni. Det tilsier etter flertallets mening at reglene må oppheves 1. desember 2021 og at behovet for reglene må vurderes etter dette.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«II

Loven trer i kraft straks.

Loven oppheves 1. desember 2021.»

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at covid-19 over tid har krevd særskilte tiltak for å redusere faren for smittespredning i fengsel og ta høyde for redusert kapasitet i kriminalomsorgen. Disse medlemmer registrerer at det etter flere perioder med midlertidige regler nå foreslås varige regler som kan komme til anvendelse under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Disse medlemmer viser til at straffegjennomføringsloven kapittel 3 A i dag inneholder midlertidige regler om tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19, og er tidsbegrenset til 1. juni 2021. Disse medlemmer registrerer at for å dekke behovet for smittevernregler også ut over dette tidspunktet, foreslår regjeringen nå å gjøre kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven varig. Disse medlemmer viser til at de nye reglene vil styrke kriminalomsorgens beredskap både for covid-19 og for mulige fremtidige utbrudd av lignende sykdommer.

Disse medlemmer vil påpeke at man over en relativt lang tidsperiode har gjort erfaringer med de midlertidige reglene i kapittel 3 A. Reglene har vært gjenstand for flere høringer og revisjoner under covid-19-pandemien, og fremstår i dag relevante både for den pågående pandemien og eventuelle fremtidige allmennfarlige smittsomme sykdommer. Disse medlemmer er enige med regjeringen i at det nå er hensiktsmessig å gjøre kapittel 3A i straffegjennomføringsloven varig, og mener at kriminalomsorgen med dette vil få et viktig verktøy for å møte lignende sykdommer også i fremtiden.

Disse medlemmer merker seg at reglene er begrenset til å komme til anvendelse når det har brutt ut en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, og det på grunn av sykdomsutbruddet er nødvendig med tiltak etter kapittelet (§ 45 a).

Disse medlemmer registrerer at Kriminalomsorgens høyskole og utdanningssenter (KRUS) og Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) i all hovedsak slutter seg til departementets forslag og ser behovet for varige regler for å avhjelpe negative konsekvenser ved eventuelle fremtidige ekstraordinære kriser. Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) påpeker at de i all hovedsak støtter de faglige rådene gitt av KRUS og KDI, men mener tidspunktet for å innføre varige regler kan diskuteres. Disse medlemmer er enige med NFF som uttaler at en lovfesting av inngripende tiltak skal og må undergis en grundig behandling. Disse medlemmer vil imidlertid hevde at en slik grundig behandling nettopp er gjort i denne saken, og viser for øvrig til merknader over.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«II

Loven trer i kraft straks.»