1. Sammendrag

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. Stortinget ber regjeringen etablere nasjonale retningslinjer for utredning og håndtering av eldrevoldssaker.

2. Stortinget ber regjeringen etablere meldeplikt til tilsynsmyndighetene når det er grunn til å tro at eldre blir utsatt for vold og overgrep, etter modell fra Sverige.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Hilde Kristin Holtesmo, Ingvild Kjerkol, Hege Haukeland Liadal, Tuva Moflag og Tellef Inge Mørland, fra Høyre, Erlend Larsen, Mari Holm Lønseth, Sveinung Stensland og Camilla Strandskog, fra Fremskrittspartiet, Kari Kjønaas Kjos og Morten Stordalen, fra Senterpartiet, Kjersti Toppe, fra Sosialistisk Venstreparti, Nicholas Wilkinson, fra Venstre, Carl-Erik Grimstad, og fra Kristelig Folkeparti, lederen Geir Jørgen Bekkevold, viser til forslagene i Dokument 8:218 S (2020–2021) om nasjonale retningslinjer og meldeplikt i eldreomsorgen for å motvirke vold og overgrep mot eldre. Statsråden har uttalt seg om forslagene i brev til komiteen av 30. april 2021. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen. Det har kommet inn to skriftlige innspill til saken.

Komiteen er enig med forslagsstillerne i at ingen eldre skal oppleve frykt for å bli utsatt for vold og overgrep, og at alle har rett på en trygg og god eldreomsorg. Komiteen vil understreke at det er kommunene som har ansvar for å forebygge og avverge vold og overgrep i den kommunale helsetjenesten, og at det er behov for økt kunnskap og kompetanse på dette området. Komiteen mener det er viktig at sykehjem og andre tjenester for eldre har gode rutiner, regler og prosedyrer for å forebygge, oppdage og håndtere vold og overgrep som skjer i tjenesten. Forslagsstillerne viser til en nasjonal kartlegging av vold i sykehjem fra 2019, som viste et urovekkende høyt omfang av vold og psykiske overgrep begått av pleiere mot beboere. Også Aftenpostens kartlegging av eldrevold fra 2018 viste at det skjedde minst 13 000 voldsepisoder på norske sykehjem i 2018.

Komiteen viser til at forslagsstillerne etterlyser en bedre rapporteringsplikt for hendelser som har ført til eller kunne ført til alvorlig skade for pasienten, og at det i den forbindelse vises til at en slik rapporteringsplikt er innført i Sverige.

Komiteen viser til høringsinnspill fra Pensjonistforbundet, som støtter at en slik meldeplikt som foreslås, utredes. Pensjonistforbundet mener at dagens lovverk ikke er tilstrekkelig for å sikre at saker som handler om vold og overgrep mot eldre, blir rapportert og fulgt opp gjennom adekvate tiltak. Det vises til forskning som tyder på at ansatte i helse- og omsorgstjenesten er usikre på når eller hvordan de skal varsle om vold og overgrep mot eldre. Det vises også til TryggEst, som gjennom pilotperioden 2018–2020 har vist seg å bidra til at kommunen jobber mer systematisk og målrettet med saker som angår vold mot voksne, også eldre.

Komiteen viser til høringsinnspill fra Nasjonalforeningen for folkehelsen, som også støtter forslagene, der det understrekes at personer med demens har høyere risiko for å bli utsatt for vold og overgrep enn den eldre befolkningen for øvrig. Det pekes på at et viktig tiltak for å forebygge at pårørende utøver vold, er å sørge for nok hjelp, støtte og avlastning. Det pekes også på behovet for flere ansatte i tjenestene med riktig kompetanse og at faste stillinger vil bidra til at beboerne kjenner personalet. Det vil skape mer forutsigbarhet, redusere stress og forebygge vold og utagering.

Komiteen viser til at Stortinget både i 2015 og i 2018 behandlet representantforslag fra representanter fra Sosialistisk Venstreparti om menneskerettigheter i eldreomsorgen (Dokument 8:108 S (2014–2015) og Dokument 8:146 S (2017–2018)). Nasjonal institusjon for menneskerettigheters rapport «Menneskerettigheter i norske sykehjem» fra 2014 dokumenterte omsorgssvikt og overgrep som har ført til dødsfall, seksuell utnyttelse, grov tvang og neglisjering og videre at det er dokumentert en utbredt praksis som strider med retten til å kontrollere egen kropp og helse, som ulegitimert tvang og tvangsmedisinering.

Komiteen vil være tydelig på at menneskerettighetsbrudd i eldreomsorgen ikke skal skje. Komiteen vil også understreke at det overordnede bildet er at Norge har en god eldreomsorg, drevet av mange dyktige fagarbeidere. Samtidig slutter komiteen seg til viktige påpekninger om at det er rom for forbedringer.

Komiteen viser til at sykehjemspasienter har klare pasientrettigheter, og at forebygging og avdekking av vold og at eldre sikres verdig omsorg, er et ledelsesansvar. Komiteen viser til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, som har som formål å bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester, kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet.

Komiteen mener at kompetanse i helsetjenesten er avgjørende for å avdekke og følge opp eldre som har blitt utsatt for vold og overgrep. Komiteen viser til statsrådens svar, der det omtales at det er lagt fram en ny plan for rekruttering, kompetanse og fagutvikling (Kompetanseløft 2025). Komiteen vil særlig fremheve satsingen på økt etisk bevissthet og videreføring av satsing på etisk kompetanseheving i kommunene og tilskudd til Senter for medisinsk etikk, som jobber for å øke kunnskapen om helsefaglig etikk i tjenestene. I statsrådens brev vises det også til at Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress har utarbeidet en elektronisk veileder for helse- og omsorgstjenestens arbeid mot vold og overgrep. Statsråden viser også til at Helsedirektoratet har fått i oppdrag å kartlegge eksempler på kommuner som jobber godt med å forebygge og følge opp vold og overgrep i sykehjem, og at man kan hente lærdom fra TryggEst-modellen, som kan bidra til å forhindre, avdekke og håndtere vold og overgrep mot eldre. Komiteen viser til at fra 1. juli 2019 ble varselsordningen til Statens helsetilsyn utvidet til å gjelde alle virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, samt at pasienter og pårørende ble gitt rett til å varsle Statens helsetilsyn.

Komiteen merker seg at helselovgivningen har blitt justert med mål om å tydeliggjøre helse- og omsorgstjenestens og lederes ansvar for å forebygge, avdekke og avverge vold og overgrep. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-3 a sier at kommunene er pålagt å ha særlig oppmerksomhet rettet mot at pasienter og brukere kan være utsatt for, eller kan stå i fare for å bli utsatt for, vold eller seksuelle overgrep. Tilsvarende endringer er gjort i spesialisthelsetjenesteloven og tannhelsetjenesteloven for å tydeliggjøre de regionale helseforetakenes og fylkeskommunenes ansvar. I forskrift om ledelse- og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten er det tydeliggjort at toppledelsen har ansvaret for at virksomheten er i stand til å overholde sine plikter etter loven.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, merker seg at det blir gjort en rekke tiltak for å forebygge vold samt hjelpe og beskytte voldsutsatte. Blant tiltakene er Kompetanseløft 2025, som består av om lag 60 tiltak. KS har fått bevilget midler for å videreføre satsingen på etisk kompetanseheving i kommunene. Også Senter for medisinsk etikk har fått midler for å fortsette sitt arbeid for å øke kunnskapen om helsefaglig etikk i helsetjenestene. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress har på oppdrag fra Helsedirektoratet utarbeidet en elektronisk veileder for helse- og omsorgstjenestenes arbeid med vold og overgrep med en egen del om vold og overgrep mot voksne og eldre. Helsedirektoratet arbeider med å kartlegge eksempler på kommuner som jobber godt med å forebygge og følge opp vold og overgrep i sykehjem.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at det er behov for en forpliktende opptrappingsplan for å bedre bemanningen i eldreomsorgen i kommunene. Mange tilfeller av vold i eldreomsorgen kunne vært avverget med nok bemanning, og etter hvert som flere eldre med demens kommer inn på norske sykehjem, vil det være behov for å ha nok folk på jobb til å håndtere situasjoner og til å skape trygghet for ansatte, for de eldre selv og for deres pårørende.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en forpliktende opptrappingsplan for å bedre bemanningen i eldreomsorgen i kommunene.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at ingen eldre skal oppleve frykt for å bli utsatt for vold og overgrep. Alle eldre har rett på en trygg og god eldreomsorg, men dessverre er ikke dette realiteten for alle. Flertallet viser til at det ofte er nærstående eller tillitspersoner som står bak vold og overgrep også mot eldre. Flertallet mener det dessverre er for liten oppmerksomhet om dette samfunnsproblemet, og eldre lider fordi volden ikke blir forhindret eller stoppet. Både internasjonale og nasjonale studier har avdekket at særlig hjemmeboende eldre utsettes for vold og overgrep. Likevel er også eldre på sykehjem en utsatt gruppe.

Flertallet viser til en nasjonal kartlegging av vold i sykehjem fra 2019, utført av forskere på NTNU, som viste et urovekkende høyt omfang av vold og psykiske overgrep begått av pleiere mot beboere. Nesten 3 700 pleieansatte fra 100 sykehjem deltok i studien, og åtte av ti hadde observert én eller flere hendelser av vold, overgrep eller forsømmelser det siste året. Flertallet viser til at 60 pst. av de ansatte svarte at de selv hadde utsatt beboere for det samme. Mange hadde også observert flere typer av vold og overgrep mot beboere utført av pårørende.

Flertallet viser til at det er kommunene som i dag har ansvaret for å forebygge, avdekke og avverge vold og overgrep mot eldre, og dette ansvaret ble tydeligere i helselovgivningen fra 1. januar 2018. Til tross for dette er det fortsatt et stort behov for å øke kunnskapen om det ansvaret man har som ansatt i eldreomsorgen.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til regjeringens satsing på å øke kunnskapen og kompetansen til ansatte i helse- og omsorgtjenestene.

Komiteen peker på at det er et stort behov for ytterligere tiltak mot vold og overgrep overfor eldre på sykehjem, slik at dette i større grad enn i dag avverges og følges opp. Som samfunn mener komiteen vi ikke kan akseptere at syke og pleietrengende eldre på sykehjem opplever slike hendelser. En av utfordringene er at det ikke finnes nasjonale retningslinjer for utredning og håndtering av eldrevoldssaker i Norge.

Komiteen mener dette må på plass for at helsepersonell skal ha gode verktøy for å håndtere slike saker på en systematisk måte. Det er viktig at alle sykehjem får gode rutiner, regler og prosedyrer for hvordan de ansatte skal forholde seg til vold og overgrep på sykehjem.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etablere nasjonale retningslinjer for utredning og håndtering av eldrevoldssaker.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at det i dag er meldeplikt til barnevernet når det er grunn til å tro at barn blir utsatt for blant annet vold og overgrep, og flertallet mener den samme plikten også bør gjelde for eldre. De eldre er en ekstra sårbar gruppe, som i mange tilfeller ikke har mulighet til å gi beskjed selv hvis de utsettes for vold og overgrep.

Flertallet mener helsepersonell som blir kjent med slike forhold, derfor må ha en plikt til å melde fra til tilsynsmyndighetene. Flertallet viser til at det i Sverige er en rapporteringsplikt for helsepersonell som krever at de rapporterer om hendelser som har ført til, eller kunne ført til, alvorlig skade for pasienten. En tilsvarende rapporteringsplikt mener flertallet bør innføres i Norge også.

Komiteen vil understreke at det må bli enkelt både for beboere, pårørende og ansatte å kunne melde om hendelser i en slik meldeordning, og at den også må omfatte nesten-hendelser som er viktige for å kunne lære av feil og hindre at feil faktisk skjer.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etablere meldeplikt til tilsynsmyndighetene når det er grunn til å tro at eldre blir utsatt for vold og overgrep.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten. Ifølge Helsetilsynets rapport som er omtalt i Meld. St. 11 (2020–2021) om kvalitet og pasientsikkerhet, er det ulikheter i hvor langt virksomhetene er kommet i arbeidet med forskriften, og ifølge Helsetilsynet kan det også skorte på etterlevelsen. Disse medlemmer mener at man ikke kan være tilfreds med å ha utarbeidet en forskrift, men at det viktige er å sikre at alle tjenester implementerer denne på en god måte, og at den blir gjort kjent for alle som arbeider i tjenesten.

Disse medlemmer viser til at regjeringspartiene og Fremskrittspartiet i 2018 la ned meldeordningen etter § 3-3 i spesialisthelsetjenesteloven. Dette var den mest brukte meldeordningen, den var sanksjonsfri med læring som formål og den eneste der man kunne melde nesten-hendelser. Disse medlemmer viser til NOU 2015:11 Med åpne kort – Forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene, der utvalget anbefalte å utvide denne meldeordningen til alle tjenesteytere i spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Komiteen viser til at forebygging av vold, overgrep og krenkelser i helsetjenesten for eldre handler om de grunnleggende verdiene helse- og omsorgstjenesten må bygge på, og at det må utarbeides en kultur basert på disse verdiene. Sentrale verdier er blant annet menneskeverd, likeverd, rettferdighet, verdighet, respekt, rettssikkerhet, forsvarlighet, kvalitet, sikkerhet og medvirkning. Alle mennesker har lik verdi i kraft av å være menneske. Komiteen vil understreke at disse grunnleggende verdiene særlig utfordres ved omsorg og behandling av personer med demens eller med andre sykdommer som fører til kognitiv svikt og gjerne utagerende adferd. Personer med demens utgjør i dag et flertall av beboere på sykehjem. Komiteen mener at en verdibasert ledelse på hvert enkelt sykehjem og i hjemmetjenestene er nøkkelen til å sikre en kultur i tjenesten der disse grunnleggende verdiene blir fremmet og ivaretatt. Komiteen vil også fremheve at medvirkning, åpenhet og tillit er en forutsetning for å skape en slik kultur, og at dette også er svært viktig i arbeidet med å forebygge vold og overgrep. At også pårørende blir involvert, respektert og lyttet til, er en forutsetning for å lykkes med verdibasert ledelse.

Komiteen viser til at vold og overgrep i eldreomsorgen er svært alvorlig. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) publiserte i desember 2017 en undersøkelse som indikerer at rundt 65 000 eldre over 65 år er utsatt for vold i Norge. Ved behandlingen av Sosialistisk Venstrepartis forslag i Dokument 8:146 S (2017–2018), jf. Innst. 283 S (2017–2018), slo komiteen fast at dette er et høyt tall som må tas på alvor, og at det kreves systematisk arbeid for å få redusert tallene. Vold mot eldre må bekjempes, enten eldre bor hjemme i egen bolig eller i institusjon.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at overmedisinering er utbredt i eldreomsorgen, og omfanget er så stort at disse medlemmer mener det må sees i et menneskerettsperspektiv. Én av tre sykepleiere oppgir at de minst én gang i måneden deler ut beroligende og angstdempende medisin som pasienten ikke trenger, grunnet tidspress, ifølge en undersøkelse bestilt av tidsskriftet Sykepleien. Mange eldre har fått utskrevet for omfattende resepter. Mange eldre flytter også mellom ulike leger og får med det ikke en samlet vurdering over tid. Disse medlemmer mener det mangler forskning på eldrehelse og medisinbruk, og at det må gjøres mer arbeid på dette feltet.

Disse medlemmer viser til at en av de langsiktige løsningene på brudd på menneskerettigheter i eldreomsorgen er høyere grunnbemanning. Flere fagfolk på jobb vil gi mer tid til omsorg og forsvarlig behandling av alle pasienter. Det vil også være lettere å oppdage omsorgssvikt og overgrep. Videre er manglende kompetanse i dag en utfordring i sykehjemmene og et hinder for å sikre grunnleggende rettigheter. Disse medlemmer mener derfor det er avgjørende for gjennomføringen av Kompetanseløft i helse og omsorg at det følger med finansiering og forpliktelser til bemanning i kommunene.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre konkrete tiltak for å forebygge overgrep i sykehjem gjennom god grunnbemanning og opplæring av ledelse og ansatte i sykehjem.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til rapporten som Nasjonal institusjon for menneskerettigheter la frem i 2014, «Menneskerettigheter i norske sykehjem», og at det fortsatt ikke er foretatt en grundig kartlegging med løsninger for å sikre menneskerettighetene til de eldre. Rapporten avdekket grove tilfeller der omsorgssvikt og overgrep førte til dødsfall, seksuell utnyttelse, grov tvang og neglisjering, men også en bruk av ulegitimert tvang og tvangsmedisinering. Det finnes omfattende systemer for kontroll med situasjonen i institusjoner der mennesker er sårbare for overgrep, men det fremsettes få klager om situasjonen i sykehjem, og det er uklart om Helsetilsynets virksomhet fører til en faktisk bedring av situasjonen for beboerne. Disse medlemmer mener derfor det er behov for en gjennomgang av kontrollordningene for å se på hvorfor det fremsettes så få klager, om Helsetilsynet har tilstrekkelige virkemidler, og om flere saker bør prøves rettslig.

Disse medlemmer mener det er nødvendig å foreta en full gjennomgang av menneskerettssituasjonen og fremme nødvendig tiltak for å bedre situasjonen. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen snarest mulig igangsette en kartlegging av menneskerettighetssituasjonen på norske sykehjem og i hjemmetjenesten, der også beboere og brukere selv, og deres pårørende, er kilder. Regjeringen bes rapportere til Stortinget på egnet måte.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til forslag fremmet av Sosialistisk Venstreparti i Innst. 167 S (2019–2020), jf. Dokument 8:24 S (2019–2020), om å sikre grunnleggende menneskerettigheter og kompetansebaserte bemanningsnormer i eldreomsorgen og andre kommunale omsorgstilbud. Dette medlem viser til at det ble fremmet forslag om en kvalitets- og kompetansebasert bemanningsnorm i eldreomsorgen, og en forpliktende opptrappingsplan for å øke grunnbemanningen i helse og omsorg i kommunene.