Innledning

I proposisjonen fremmes forslag om å gjennomføre Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/2102 av 26. oktober 2016 om tilgjengelighet av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner (Web Accessibility Directive, heretter WAD). Det bes om Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning om å innlemme direktivet i EØS-avtalen.

Lov 16. juni 2017 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) og forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger (IKT-forskriften; FOR-2013-06-21-732) stiller krav om universell utforming av IKT.

Universell utforming av IKT-løsninger bidrar til å fremme likestilling og digital inkludering i samfunnet, ved å gjøre digitale løsninger mer brukervennlige.

Direktivet inneholder nye krav som ikke følger av norsk rett. I hovedsak gjelder dette nye krav til universell utforming av forhåndsinnspilte tidsbaserte medier (video), krav om en tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon og krav til universell utforming av nye intranett og ekstranett. Lovforslaget i proposisjonen går ut på å gjennomføre disse kravene for alle offentlige virksomheter.

Krav om universell utforming av intranett og ekstranett gjør at direktivet stiller nye krav som omfatter deler av arbeidslivet. Innføringen av direktivet er viktig da det er 258 000 personer med funksjonsnedsettelse i norsk arbeidsliv. Direktivet kan også virke positivt for øvrige sysselsatte i Norge, noe som er spesielt viktig når arbeidstakere skal stå lenger i arbeid enn tidligere.

I denne innstillingen behandles lovforslagene i Prop. 141 LS (2020–2021) L-delen, som foreslår endringer i likestillings- og diskrimineringsloven og lov 16. juni 2017 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven). Spørsmål som skal reguleres i IKT-forskriften, omtales også i proposisjonen, dette for å sikre en helhetlig fremstilling av gjennomføring av direktivets krav.

Når det gjelder Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 59 av 5. februar 2021 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv (EU) 2016/2102 om tilgjengeligheten av offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner behandles dette i en egen innstilling, jf. Innst. 457 S (2020–2021).

Det vises til proposisjonens kapittel 2, der bakgrunnen for forslagene er redegjort for.

Det er gjennomført to høringer, en i 2017 og en i 2019, samt et eget offentlig høringsmøte i 2019.

I høringen i 2017 ble det særlig bedt om høringsinstansenes innspill på om de kravene som direktivet stiller til offentlige virksomheter, skal utvides til å også gjelde for private virksomheter. Bakgrunnen var at nasjonal lovgivning om universell utforming av IKT regulerer offentlige og private virksomheter likt (felles regelverk).

I høringsnotatet i 2019 ble det foreslått at de nye kravene skulle gjelde for alle offentlige virksomheter og for private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte. Da det i proposisjonen allikevel ikke er fremmet et lovforslag om at alle private virksomheter skulle omfattes av kravene begrunnes dette i at nyttevirkningene av tiltakene er størst for de største private virksomhetene, og at det kan føre til uforholdsmessig store byrder dersom kravene skal gjelde for små og mellomstore virksomheter (virksomheter med under 50 ansatte).

Når det gjelder forslagene i høringsnotatene, høringsinstansenes syn, samt departementets vurderinger vises det til de enkelte kapitlene i proposisjonen.

Det vises til proposisjonens kapittel 4, der regelverket når det gjelder krav til universell utforming av nettsteder og mobilapplikasjoner i andre land, herunder Danmark, Sverige og Finland er nærmere redegjort for.

I proposisjonens kapittel 5 er hovedtrekkene i gjeldende rett beskrevet, i tillegg vises det til at gjeldende rett er redegjort for under hvert kapittel i proposisjonen.

Når det gjelder direktivet er det i proposisjonen beskrevet både hovedinnholdet i direktivet og dets virkeområde, jf. kapittel 7 og 8.

Det vises til proposisjonens kapittel 6 der departementets forslag til valg av modell er detaljert gjort greie for. Det vises her blant annet til at WAD-direktivet pålegger offentlige organer å gjøre nettsteder og mobilapplikasjoner universelt utformet (tilgjengelig) ved å følge internasjonale standarder for universell utforming.

Direktivet er et minimumsdirektiv. Direktivet oppfordrer medlemslandene til å utvide anvendelsen av direktivet til privat sektor som tilbyr offentlige tjenester til allmennheten. Direktivet stiller ikke krav til virksomheter i privat sektor. Utvidelse av direktivets virkeområde til å omfatte private virksomheter, må være i overenstemmelse med EU/EØS-retten generelt. Det vises her til kapittel 9 der harmoniseringsnivået er nærmere redegjort for.

Hovedprinsipper for universell utforming og unntak fra kravet ved uforholdsmessig stor byrde er redegjort for i proposisjonen kapittel 10 og 11.

Det vises til proposisjonens kapittel 12 og 13 der formodningen om samsvar med tilgjengelighetskravene og ytterligere tiltak er beskrevet.

Når det gjelder kontroll og rapportering, samt håndheving er dette gjort greie for i proposisjonens kapitel 14 og 15.

Når det gjelder frister – innarbeidelse i nasjonal rett legges det opp at lovendringene trer i kraft den tid Kongen bestemmer.

Det legges videre opp til at lovendringene skal tre i kraft 1. januar 2022. Tidspunktet vil markere starttidspunktet for når overgangsperioden(e)/innføringsfristen vil begynne å løpe.

Direktivet er ikke til hinder for å gjennomføre og anvende nasjonale bestemmelser tidligere enn tidsfristene angitt i artikkel 12 nr. 3, slik artikkelen er tilpasset i EØS-komitébeslutningen. Det legges derfor opp til ett års innføringsfrist/overgangsperiode, og ikke den trinnvise innføringen som følger av direktivet og tilpasningene.

Det er ønskelig at Norges regulering så raskt som mulig harmonerer med europeisk regulering. Det vises til at fristene for å anvende kravene i direktivet allerede er utløpt i EU.

Det legges til grunn at virksomhetene i offentlig sektor får tilstrekkelig tid til å innrette seg etter kravene dersom det gis ett års innføringsfrist/overgangsperiode. Fra ikrafttredelse 1. januar 2022 vil pliktsubjektene få 1 år på å etterleve kravene, det vil si fra 1. januar 2023. Det vises til proposisjonens kapittel 16 for nærmere beskrivelse.

Innføring av de nye kravene for offentlige virksomheter krever endringer i likestillings- og diskrimineringsloven, diskrimineringsombudsloven og IKT-forskriften.

De nye kravene gjelder for offentlige virksomheter

Det foreslås å gjennomføre direktivets krav for offentlige virksomheter. Dette innebærer at direktivets krav, som ikke allerede følger av gjeldende rett, ikke vil gjelde for private virksomheter. Det ble i høringsnotatet foreslått å gjennomføre direktivets krav for offentlige virksomheter og for private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte. Basert på innspill fra høringen og en fornyet vurdering har departementet valgt å ikke gå videre med forslaget i høringsnotatet.

Det er behov for å foreta en ny juridisk vurdering av det nasjonale handlingsrommet overfor private virksomheter. Det ble i juni 2019 vedtatt et nytt EU-direktiv om tilgjengelighet av produkter og tjenester (EU 2019/882; heretter EAA). Å utvide kravene WAD stiller til også å gjelde for private virksomheter, bør derfor vurderes i lys av EAA-direktivets krav og i forbindelse med at EAA innlemmes i nasjonal rett.

En slik samkjøring anses nødvendig ettersom WAD og EAA delvis regulerer samme forhold, har mange likhetstrekk og er ment å utfylle hverandre. EAA stiller krav til private tjenesteleverandører, herunder krav til universell utforming av nettsteder og mobilapplikasjoner. Det bør derfor gjøres en helhetlig vurdering av det nasjonale handlingsrommet, i betraktning av EAA-direktivets krav, EØS-retten for øvrig, og gjeldende nasjonal rett.

Krav om tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjonalitet

Det foreslås at offentlige virksomheter pålegges å utarbeide en tilgjengelighetserklæring, som skal publiseres på virksomhetens nettsted, slik direktivet krever. Den skal opplyse om, og i hvilken grad, virksomhetens nettsteder og mobilapplikasjoner etterlever direktivets krav. Slik pålegger direktivet virksomhetene en redegjørelsesplikt. Dette skal følges av en tilbakemeldingsfunksjonalitet som innebærer at brukeren kan be om tilgang til innhold/informasjon som er unntatt fra kravene, og en lenke til klageprosedyre. Erklæringen innebærer ny redegjørelsesplikt for offentlige virksomheter.

Krav om universell utforming av intranett og ekstranett

Direktivet stiller krav om universell utforming av intranett og ekstranett, og medfører en delvis utvidelse av kravene til å omfatte arbeidslivet. Intranett er kun tilgjengelig for ansatte i en virksomhet eller andre som er gitt særskilt tilgang.

Ekstranett bruker gjerne det åpne internettet og gir tredjeparter adgang til avgrenset innhold. Dette krever ofte innlogging/autentisering. Det foreslås lovendring for å gjennomføre direktivets krav.

Unntak fra kravene ved uforholdsmessig stor byrde

Det foreslås at direktivets bestemmelser om å gjøre unntak fra kravene, dersom de medfører en «uforholdsmessig stor byrde», innføres.

Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) fører i dag tilsyn med kravene om universell utforming av IKT etter gjeldende rett, og virksomhetene må søke om dispensasjon fra Digdir.

Direktivets system krever at det er offentlige virksomheter selv som skal stå for vurderingen av hvorvidt kravene medfører en uforholdsmessig stor byrde. Denne vurderingen skal dokumenteres i tilgjengelighetserklæringen. Digdir fører kontroll med erklæringene, og brukere kan påklage virksomhetens vurdering til Diskrimineringsnemnda. Terskelen for å gjøre unntak fra kravene skal være høy.

Nye regler om håndheving

Diskrimineringsnemnda skal behandle samtlige klager fra enkeltpersoner på brudd på likestillings- og diskrimineringslovens regler om universell utforming av IKT, herunder klager på brudd på den nye redegjørelsesplikten (plikten å utarbeide en tilgjengelighetserklæring). EU-kommisjonens gjennomføringsbeslutning fastsetter omfattende regler om tilsynsorganets (Digdirs) plikt til kontroll og rapportering. Det foreslås at de nye kravene om håndheving skal innføres gjennom lovendring.

Engangskostnader og løpende kostnader for stat og kommune

Det redegjøres detaljert i proposisjonens kapittel 17.4.2 for de ulike kostnadene fordelt mellom engangskostnader/omleggingskostnader og løpende kostnader (årlig) for stat og kommune.

Engangskostnadene består av:

• kostnadene knyttet til nye intranett og ekstranett,

• kostnader ved omlegging av IKT-løsningen pga. 12 nye krav (WCAG 2.1),

• kostnader til opplæring av ansatte – synstolkning,

• kostnader til opplæring av ansatte – øvrige krav, herunder publisering av innhold,

• kostnader til utvikling av en sentral løsning for tilgjengelighetserklæring,

• kostnader knyttet til veiledning.

De løpende (årlige) kostnadene utgjør:

• løpende kostnader ved publisering av video,

• oppdatering av tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon.

Kostnader for Staten

For staten utgjør de totale engangskostnadene 39 mill. kroner. Dette omfatter kostnader ved nye intranett og ekstranett, kostnader ved 12 nye krav, sentral løsning for tilbakemeldingsfunksjon og opplæring av ansatte. De totale løpende (årlige) kostandene for staten er estimert til 19,9 mill. kroner. Av disse utgjør 0,9 mill. kroner oppdatering av tilgjengelighetserklæringen og 19 mill. kroner synstolkning av video.

Statens kostnader dekkes innenfor gjeldende rammer. Digdir vil imidlertid få særlige utgifter knyttet til nytt regelverk, herunder utvikling av sentral løsning, veiledning og tilsyn.

Kostnader for kommuner og fylkeskommuner

For kommuner og fylkeskommuner utgjør engangskostnadene totalt 85,3 mill. kroner. Dette omfatter kostnader ved nye intranett og ekstranett, kostnader ved 12 nye krav og opplæring av ansatte, herunder opplæring i synstolkning.

De totale løpende (årlige) kostnadene for kommuner og fylkeskommuner er estimert til 15,3 mill. kroner. Av disse er 13,1 mill. kroner knyttet til synstolkning, mens 2,2 mill. kroner gjelder oppdatering av tilgjengelighetserklæringen.

Det legges opp til at regelverksendringene skal tre i kraft 1. januar 2022. Fra ikrafttredelsen (1. januar 2022) vil pliktsubjektene få 1 år på å etterleve kravene, det vil si at kravene skal etterleves fra 1. januar 2023. Engangskostnadene/omleggingskostnadene vil derfor inntreffe i 2022. De løpende kostnadene vil i hovedsak inntreffe fra og med 2023.

Kravet om å publisere synstolket video vil tidligst måtte etterleves av virksomheter i offentlig sektor fra 1. januar 2023.

Regjeringen kommer tilbake til spørsmål om kompensasjon til kommunesektoren i statsbudsjettene for 2022 og 2023.

økonomiske konsekvenser for Digdir

Det foreslås at Tilsyn for universell utforming av ikt ved Digdir skal ha oppgaver knyttet til kontroll og rapportering av nettsteder og mobilapplikasjoner. Tilsynet må utvide sin kjernevirksomhet for kontroll, veiledning, områdeovervåkning og regelverksutvikling.

EU-kommisjonen har i gjennomføringsbeslutning (EU 2018/1524) besluttet hvordan, og hvor ofte, kontrollen skulle gjennomføres. Metoden for kontroll, og omfanget av kontrollaktiviteten, er mer omfattende enn det risikobaserte tilsynet og statusmålingene som tilsynsmyndigheten utfører i Norge i dag. Norge skal rapportere til ESA årlig.

Det er i hovedsak kravene i gjennomføringsbeslutningen som gjør det kostnadskrevende å føre kontroll med etterlevelsen av kravene.

Anslagene viser at det er behov for cirka 7,6 årsverk i tilsynet. Dette er i tillegg til årsverkene tilsynet per i dag bruker til tilsyn og områdeovervåkning i offentlig sektor. Videre er det behov for ressurser til informasjonsarbeid og veiledning estimert til 1 årsverk, og behandling av klagesaker tilsvarende 0,5 årsverk. Utvidelse av oppgaver og økt antall ansatte medfører også et noe større behov for ressurser til ledelse og administrasjon, tilsvarende 1 årsverk. Totalt tilsvarer dette 10,1 årsverk.

Tilsynet gir Diskrimineringsnemnda IKT-faglige uttalelser, og vil ha behov for økte midler dersom antall henvendelser til nemnda øker.

Digdir har planlagt prosjektet: Et datadrevet digitalt tilsyn, som skal vare fra 2021 til 2023. Prosjektet inkluderer blant annet utvikling av en sentral digital løsning for utfylling av tilgjengelighetserklæring, som det legges til grunn at virksomhetene skal benytte (obligatorisk). Tilsynet har estimert at offentlige virksomheter kan spare 252 mill. kroner ved å bruke denne løsningen.

Departementet har innenfor sine rammer avsatt 9,5 mill. kroner til prosjektet for 2021, 9,5 mill. kroner for 2022 og 9,5 mill. kroner for 2023-budsjettet.

Et datadrevet digitalt tilsyn forutsetter investeringer i teknologi og prosessforbedring, samt bemanning. Formålet er håndheving og oppfølging av WAD i offentlig sektor, samtidig som det eksisterende norske regelverket for nettsider, applikasjoner og selvbetjeningsautomater skal håndheves i privat sektor og for lag og organisasjoner. Ressursbehovet for nye årsverk i direktoratet ved gjennomføring av WAD vil være litt lavere, totalt 9,1 årsverk.

Konsekvenser for Diskrimineringsnemnda

Lovforslaget innebærer at Diskrimineringsnemnda fremdeles skal behandle klager om eventuelle brudd på plikten til universell utforming av IKT etter den foreslåtte likestillings- og diskrimineringsloven § 18, jf. revidert § 7 i diskrimineringsombudsloven.

Etter forslaget skal det lovfestes en plikt for de berørte virksomhetene til å utarbeide en tilgjengelighetserklæring (en redegjørelsesplikt), jf. forslag til ny § 19 a første ledd andre punktum og andre ledd. Det foreslås at Diskrimineringsnemnda skal håndheve aktivitets- og redegjørelsesplikten knyttet til universell utforming av IKT som foreslås regulert i likestillings- og diskrimineringsloven § 19 a.

Kostnadsestimatene bygger på følgende:

• det antas at en saksbehandler behandler 2–4 saker i måneden,

• de totale kostnadene for et gjennomsnittlig årsverk, inkl. arbeidsgiveravgift og andre kostnader, er om lag 800 000 kroner,

• for å behandle 10 nye saker vil det være behov for cirka ett ekstra nemndsmøte i året. Det vil ikke være behov for å øke antall avdelinger i nemnda.

De foreslåtte endringene vil innebære at Diskrimineringsnemnda får nye oppgaver. Diskrimineringsnemnda har for 2020 et årlig budsjett på om lag 22,2, mill. kroner. Det er usikkert hvor stor økning i saker de foreslåtte endringene vil medføre for Diskrimineringsnemnda.

Ressursmessig vil endringene medføre behov for økt saksbehandlingskapasitet i sekretariatet for Diskrimineringsnemnda og behov for å avholde flere nemndsmøter.

Lovforslaget vil trolig medføre en økning i et antall klagesaker i intervallet 1–20.

Ved behov vil Diskrimineringsnemndas budsjett bli justert.

Det foreslås at Digdir skal foreta oppgavene knyttet til kontroll og rapportering av nettsteder og mobilapplikasjoner. Det ble tatt høyde for omdisponering av eksisterende ressurser.