1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Klima- og miljødepartementet foreslår i denne proposisjonen to endringar i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven). Svalbardmiljøloven regulerer områdevern, naturinngrep og ferdsel, vern av kulturminne, arealplanlegging i busetjingar, lokal forureining og avfall, og dessutan jakt og fiske på Svalbard.

For det første foreslår departementet i svalbardmiljøloven § 82 a å lovfeste eit generelt forbod mot bruk av tungolje i heile territorialfarvatnet på Svalbard, utforma som eit forbod mot å bruke eller ha om bord petroleumsbaserte drivstoff med høgare tettleik, viskositet eller stivnepunkt enn det som er tillate for marin gassolje. Samtidig blir særreglar om tungoljeforbod i verneforskriftene oppheva, slik at det vil gjelda det same tungoljeforbodet i sjøområda over heile Svalbard. Dagens regulering i verneområda pålegg bruk av ein bestemd type marin gassolje, DMA. Det er i dag derfor ikkje opna for bruk av meir miljøvennlege typar drivstoff, slik som LNG, biogass, hydrogen, metanol, etanol, ammoniakk og petroleumsgass. Forslaget frå departementet inneber at slike meir miljøvennlege typar drivstoff vil vere tillatne.

For det andre foreslår departementet ein ny heimel i svalbardmiljøloven § 51 andre ledd for å gi forskrift om gebyr for behandling av private planforslag. På fastlandet kan kommunane ta gebyr for behandling av private planforslag, med heimel i plan- og bygningsloven § 33-1. Longyearbyen lokalstyre har behov for ein liknande heimel då omfanget av private planforslag aukar.

1.2 Bakgrunnen for forslaga

Svalbard er i hovudsak eit stort, samanhengande villmarksområde. Dei tilnærma urørte naturområda har stor eigenverdi, og er viktige for bevaring av det sårbare biologiske mangfaldet som finst der. Bevaring av Svalbard sin særeigne villmarksnatur er eit av hovudmåla for norsk svalbardpolitikk, og det er norsk politikk at miljøomsyn skal vege tyngst ved konflikt med andre interesser. I alt er 65 pst. av Svalbards landområde og 87 pst. av territorialfarvatnet freda som naturreservat og nasjonalparkar.

Den samla fastbuande befolkninga på øygruppa er frå 2009 til i dag auka med ca. 20 pst. Samtidig er talet på tilreisande auka. I 2008 var talet på overnattingar på hotell og gjestehus i Longyearbyen 92 000. I 2019 var dette talet auka til 162 949. Auka aktivitet og befolkning fører til meir aktivitet og ferdsel, auka energibruk og meir vare- og persontransport til sjøs.

Utslepp av olje frå skip ved ulykker blir rekna som ein av dei største truslane mot økosystema i Arktis frå lokal aktivitet. Tungolje har større konsekvensar ved utslepp til sjø i Arktis enn lettare drivstofftypar fordi dei blir verande i miljøet lenger. I forskriftene om verneområda på Svalbard er det innført forbod mot bruk av tungolje i verneområda. Dette er likevel ikkje tilstrekkeleg. Eit oljesøl utanfor verneområda vil lett gå inn i verneområda. Og miljøet på Svalbard er særleg sårbart over det heile, både i og utanfor verneområda. Det er derfor behov for at tungoljeforbodet dekker 100 pst. av territorialfarvatnet ved Svalbard, og ikkje berre dei 87 pst. av territorialfarvatnet som ligg innanfor verneområda, som i dag. Å innføra eit forbod mot å bruke eller ha om bord petroleumsbasert drivstoff med høgare tettleik, viskositet eller stivnepunkt enn det som er tillatte for marin gassolje, minskar i betydeleg grad miljørisikoen. Dette er nødvendig for å styrke vernet av miljøet på Svalbard mot oljesølskade.

1.3 Nærare om departementet sitt forslag til endring i svalbardmiljøloven § 82 a om krav til drivstoff for motorferdsel til sjøs

Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen IMO har godkjent endringar til vedlegg I i MARPOL-konvensjonen (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships) som vil fasa ut bruk og transport av tungolje i Arktis frå og med 2024. Desse regelendringane skal endeleg fastsetjast i juni 2021, og vil med ei slik avgjerd tre i kraft 1. november 2022. I utkastet til regulering blir det tillatte for arktiske statar å gje unntak frå regelen for skip som seglar under flagga deira fram til 1. juli 2029. I denne reguleringa blir tungolje definert basert på tettleik og viskositet. Det tungoljeforbodet som allereie finst i verneområda på Svalbard, er strengare enn IMO sitt utkast til regulering. I forslaget som er godkjent i IMO, vil det vere lov å nytta kategoriar av drivstoff som eksempelvis hybridolje, som ikkje er tillatne i verneområda på Svalbard i dag, og som kan vere vel så skadeleg for miljøet som tungolje.

Reglane i MARPOL-konvensjonen set minimumskrav, og er ikkje til hinder for eit strengare drivstoffkrav på Svalbard.

Departementet foreslo å innføra eit tungoljeforbod for alle skip som skal segla i farvatnet ved Svalbard, og at forbodet også skulle inkludere eit forbod mot å bruke og ha om bord såkalla hybridoljer. Forslaget var å lovfesta i § 82 a eit forbod mot å bruke eller ha om bord anna petroleumsbasert drivstoff enn naturgass og marin gassolje, og med ei lovføresegn om at departementet gjev forskrift med ein definisjon av marin gassolje. Ved å knytte reguleringa til petroleumsbasert drivstoff stenger ein ikkje for bruk av andre meir miljøvennlege drivstoff slik som elektrisitet og LNG.

Departementet foreslo også at lovføresegna om tungoljeforbod i verneforskriftene blei oppheva, slik at det vil gjelda det same tungoljeforbodet i sjøområda over heile Svalbard.

Departementet sende den 6. november 2020 på høyring forslag til endringar i svalbardmiljøloven. Det har komme inn kommentarar til høyringa frå 18 av høyringsinstansane. Dei fleste høyringsinstansane som har merknader, er positive til eit forslag om tungoljeforbod som foreslått. Nokon av høyringsinstansane meiner at ei regulering burde vere strengare enn foreslått, og forby petroleumsbasert drivstoff. Det er berre Norges Rederiforbund som ikkje støttar forslaget. Dei uttaler at dei støttar intensjonen med forslaget, men ønsker eit tungoljeforbod i regi av IMO.

Svalbard er stort, og det kan vere svært langt frå ein ulykkesstad til tilgjengeleg oljevernutstyr. Oljeutslepp vil sannsynlegvis ha spreitt seg over eit større område før oljevernstiltak kan setjast i verk. Dessutan vil oljevernutstyret fungere dårlegare i kalde og islagde område, og mørke og dårleg vêr kan gjere oljevernstiltak vanskelegare. Grunnstøyting vil primært skje i kystnære farvatn med kort drivtid for eit utslepp til land. Det må derfor også forventast landpåslag med etterfølgjande strandaksjon i samband med denne typen hendingar. Det knyter seg svært store logistikkutfordringar til å gjennomføra ein strandaksjon av eit visst omfang på dei fleste delar av øygruppa.

Departementet vurderer at risikoen for miljøskade ved eit oljesøl på Svalbard i dag er slik at det er nødvendig med eit regelverk som forhindrar bruk av dei mest miljøskadelege drivstofftypane. På den måten reduserer ein miljørisikoen utanfor verneområda, og med det også risikoen innanfor verneområda.

Kystverket framheva i sitt høyringsinnspel at nødlossing av tungolje frå eit av dei store cruiseskipa som er i trafikk ved Svalbard i dag, ville krevja eit omfattande og langvarig forarbeid. Fleire av cruiseskipa har kapasitet på 2 500–3 000 m³ drivstoff (bunkers). Til samanlikning er hendinga med Full City i 2009 eit av dei største utsleppa frå skip i Noreg. Utsleppet var på ca. 300 m³ bunkers, og førte til kraftig forureining av kysten frå Stavern i Vestfold til Lillesand i Agder.

Norges Rederiforbund har i høyringa vist til at dei meiner at forslaget bør harmonerast med IMO sitt forslag til tungoljeforbod som ikkje inkluderer hybridolje, gjeldande frå 2024.

Departementet vurderer at det ikkje vil gje ein tilstrekkeleg beskyttelse for dei særlege verneverdiane ved Svalbard, om ein skulle innføre eit tungoljeforbod som det som er utarbeidt i IMO. IMO (i MARPOL Annex I), tillèt hybridoljer som ikkje vil vere tillatne med departementsforslaget. Hybridoljer kan ved eit utslepp ha like negative miljøkonsekvensar som tungolje. Av same grunn kan ein ikkje vente på resultata som følgje av reiarlagsnæringas klimastrategi og arbeid for eit internasjonalt forbod mot drivstofftypar som ikkje er karbonnøytrale frå 2050, og ikkje heller IMO sitt krav om ei halvering av klimagassutslepp frå internasjonal skipsfart innan 2050.

Norges Rederiforbund peiker også på at DNV GL i sine berekningar ikkje har vurdert auke i kostnadane knytte til investeringar i skipa for å gå over til lettare drivstoff, og viser til at for ei internasjonal næring som skipsfart er, vil eit internasjonalt samanhengande regelverk vere eit viktig føresetnad for å unngå krav til undervegs tanktømming, reinsing og de-bunkring.

Departementet har forstått det slik at eit behov for ekstrainvesteringar for tilpassing av maskineri for å kunne operere på marin gassolje er antatt å vere lågt, eller ingen, basert på at desse skipa allereie er antatt å vere tilpassa å operere på destillat i EU-hamner og ev. ECA-områder.

1.4 Overgangsordningar

Departementet foreslo at det for stykkgodstrafikken til og frå Longyearbyen og Barentsburg skulle vere ein overgangsperiode avgrensa i tid til to år, fram til 2024, av omsyn til aktørane og lokalsamfunna, slik at dei får noko tid til å gjere tilpassingar og byte drivstoff.

Departementet har vurdert høyringsinnspela, og finn det riktig at næringsverksemd på Svalbard får tilstrekkeleg tid på å omstilla seg. Av omsyn til det sårbare naturmiljøet på Svalbard må ei overgangsordning ikkje vere lang. Departementet finn det naturleg med ei overgangsordning fram til 2024 for skip som transporterer kol frå Barentsburg og Longyearbyen, lik overgangsordninga for varetransport til og frå dei same stadene, i lys av innspelet frå Trust Arktikugol i høyringa. Ei overgangsordning heilt til 2029 ville vere for lang sett i lys av miljørisikoen knytt til tungolje.

1.5 Den nærmare utforminga av tungoljeforbodet

Lovforslaget er utforma som eit forbod mot å bruke eller ha om bord petroleumsbasert drivstoff med høgare tettleik, viskositet eller stivnepunkt enn det som er tillatt for marin gassolje. Så vil desse krava bli nærare beskrivne i forskrifta. Formålet er å ikkje stengje for bruk av alternative drivstoff som kan hjelpe til med å redusere konsekvensar av eit utslepp til sjø frå skip, slik som drivstoff basert på metanol, etanol, hydrogen, ammoniakk og petroleumsgass, men som også kan innehalde hydrokarbon.

Departementet er einig med dei som meiner at det å forby all bruk av petroleumsbasert drivstoff ville redusert miljørisikoen ytterlegare. Det er likevel ikkje mogleg slik skipsnæringa er i dag, utan at det ville fått betydelege konsekvensar for lokalt næringsliv på Svalbard. Departementet finn derfor at lovforslaget gjer ei god avveging på kva som må til for å beskytte miljøet mot skadelege utslepp, samtidig som andre omsyn blir ivaretekne.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvensar av lovendringsforslaga

Lovforslaget inneber at alle skip som i dag bruker tungolje eller hybridolje, må byte til lettare drivstofftypar om dei skal bruke petroleumsbasert drivstoff.

Ifølgje DNV GL var det i 2019 totalt 190 ulike skip med aktivitet i Svalbard sitt territorialfarvatn. Av 190 skip var 158 observerte i verneområda, medan 32 var innanfor territorialfarvatnet, men ikkje innanfor verneområda. Av desse 32 var det 25 som brukte tungolje. Av desse er cruiseskip den største gruppa, men også bulkskip (skip med større lasterom bygde for transport av lausmasse av ulike slag, som kol, korn, mineral mv.), fryse-/kjøleskip, stykkgodsskip og fiskebåtar er blant desse.

For dei 25 skipa som er identifiserte som tungoljebrukarar, vil forslaget innebera at dei må endra prioritert drivstoff og reinsa tankar. Ifølgje DNV GL, som har hatt samtalar med cruiseoperatørar, vil det neppe vera aktuelt å gjera tanktømming, reinsing og re-bunkring undervegs i eit cruise. Det betyr at heile turen må skje med det drivstoffkravet som gjeld ved Svalbard.

Departementet har vurdert konsekvensar av tungoljeforbod innanfor ulike verksemder. Fleire av desse får ein konsekvens for lokalsamfunna. Særleg gjeld det cruisenæringa, koltransport og varetransport. Ifølgje analysar frå DNV GL er det berre dei tradisjonelle (oversjøiske) cruiseskipa som vil bli påverka av dei reguleringane som er foreslått. Ifølgje DNV GL vil lovforslaget medføra ein forventa reduksjon i inntekt frå den tradisjonelle cruisetrafikken på ca. 5,6 mill. kroner. DNV GL seier samtidig at ved ein reduksjon i tala på oversjøiske cruiseskip vil fleire velje ekspedisjonscruise, som inneber betydeleg større inntekt i lokalsamfunna.

Det er også ei utvikling i at fleire cruiseskip i ordre globalt uansett vil ha LNG som primære drivstoff. Det kan føra til at ein reduksjon i inntekta til lokalsamfunna blir mellombels.

Eit tungoljeforbod kan bety at for varer som tradisjonelt er frakta med tungoljeskip, vil ein kunne forventa ein prisauke på ca. 1 pst. Varer som kjem med den delen av stykkgodsskipa som går på destillat allereie i dag, altså 80 pst. av skipa, vil ikkje påverkast. Kol blir transportert frå lokalsamfunna med skip som bruker tungolje. Eit tungoljeforbod vil gje ei auking i transportkostnader på ei utskiping på 6 pst. Hovuddelen av dei auka omkostningane ville uansett kome ved IMO sitt forslag til tungoljeforbod i høvesvis 2024 og 2029.

Utslepp av tyngre oljekvalitetar kan føra til betydeleg og langvarig miljøskade som reduserer Svalbard sin verdi som reiselivsmål. Krav til drivstoffkvalitet kan antakast å redusera risikoen for slike skadar betydeleg. Verdien av dette må vurderast i lys av at turisme er ein av basisaktivitetane på Svalbard, som i stor grad er avhengig av eit i det vesentlege urørt naturmiljø. Dette har også ei økonomisk side som er viktig for lokalsamfunna.

Foreslått endring om at Longyearbyen lokalstyre kan ta gebyr for behandling av private planforslag etter sjølvkostprinsippet vil føre til at dei får dekt nokon av dei kostnadene dei har til behandling av planforslag. Forslaget vil òg føre til nokon auka kostnader for dei som skal ha saker til behandling i lokalstyret. Kostnaden vurderast som rimeleg og i samsvar med handteringa på fastlandet.