1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 95. Forslaget går ut på å lovfeste Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Videre foreslås det at nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg for denne gruppen skal fastsettes i forskrift.

1.2 Bakgrunn for lovforslaget

1.2.1 Stortingets anmodningsvedtak nr. 938, 14. juni 2017

Etter Stortingets behandling av et representantforslag om styrket innsats mot at barn utnyttes i menneskehandel (Dokument 8:100 S (2016–2017), jf. også Innst. 397 S (2016–2017)), ble det fattet følgende anmodningsvedtak:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om lovfesting av ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere, hvilken omsorg disse barna har krav på og hvilke krav som stilles til mottak med enslige mindreårige asylsøkere.»

Det vises i proposisjonen til at Stortingets vedtak ikke gir føringer når det gjelder nivået på tilbudet.

1.2.2 Enslige mindreårige asylsøkere

Det vises i proposisjonen til at enslige mindreårige som søker beskyttelse i Norge, er en sammensatt gruppe med ulike behov, men felles for de fleste er at de befinner seg i en sårbar og vanskelig situasjon. Det er derfor viktig at denne gruppen får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud, og at det legges til rette for at den enkelte får en mest mulig meningsfull tilværelse i asylmottak, tilpasset den enkeltes behov.

Ankomsttallene for asylsøkere kan variere mye og er vanskelige å forutse.

I 2015 søkte totalt 31 150 personer asyl i Norge, hvorav 5 480 oppga at de var enslige mindreårige.

Per utgangen av november 2020 bodde 32 enslige mindreårige i asylmottak.

Det redegjøres i proposisjonen for ulike oppholdsgrunnlag enslige mindreårige kan ha.

1.2.3 Enslige mindreåriges opphold i asylmottak

Det pekes i proposisjonen på at enslige, mindreårige asylsøkere er i en situasjon der foreldre eller andre personer med foreldreansvar er fraværende. I deres fravær har barna behov for at andre utøver omsorgsansvaret for dem.

Enslige mindreårige asylsøkere over 15 år bor vanligvis i egne asylmottak for enslige mindreårige, også i ankomst- og transittfasen. En enslig mindreårig kan likevel bo i et ordinært asylmottak dersom den mindreårige bor med følgeperson eller i enkelte andre unntakstilfeller. Tilsvarende kan det også forekomme at en enslig mindreårig under 15 år med følgeperson bor i et asylmottak, og ikke i et omsorgssenter underlagt Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets ansvar. Det vises til at barnevernmyndighetene har omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år. Utlendingsdirektoratet har omsorgen for alle enslige mindreårige med og uten følgeperson som bor i asylmottak, uavhengig av alder og hva slags asylmottak den enslige mindreårige bor i.

Utlendingsdirektoratet har i praksis omsorgsansvaret for de enslige mindreårige som bor i asylmottak, frem til bosetting eller retur.

Omsorgen som tilbys, skal etter gjeldende retningslinjer være forsvarlig. Det fremgår av Utlendingsdirektoratets rundskriv om omsorgsarbeid i asylmottak for enslige mindreårige at asylmottaket skal sikre at denne gruppen får nødvendig oppfølging og gis et godt omsorgstilbud og oppvekstmiljø (se UDI 2011-034, punkt 3). I dette inngår å dekke basisbehov som mat, klær, husrom, samt ivareta trygghet, grensesetting, fellesskap og aktiviteter.

Asylmottakene skal ivareta omsorgen til de enslige mindreårige som bor i asylmottak, men de skal ikke tilby behandling eller terapi. Utlendingsdirektoratet har retningslinjer med krav til kompetanse og omsorgsarbeid som skal sikre at beboerne får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud i asylmottak. Det er et krav at hvert asylmottak skal ha minst én person med barnefaglig utdanning på høyskolenivå. De ansatte skal bidra til at den mindreårige får den oppfølgingen vedkommende har rett til fra andre sektormyndigheter.

Utlendingsdirektoratet krever også at asylmottakene legger til rette for beboermedvirkning, og at beboerne i størst mulig grad kan bruke sine ressurser og utvikle sine evner og sin sosiale kompetanse. Asylmottakene skal ivareta den enkeltes behov gjennom tett daglig oppfølging.

Asylmottakene skal kartlegge den enslige mindreåriges bakgrunn, situasjon og behov, blant annet for å identifisere sårbarhet og vurdere hvordan han eller hun skal følges opp i asylmottaket.

Utlendingsdirektoratet har i dag et eget rundskriv med krav og retningslinjer til asylmottakene når det gjelder identifisering og oppfølging av beboere som kan være utsatt for menneskehandel, vold i nære relasjoner eller barneekteskap (se UDI 2015-029).

Utlendingsdirektoratet erfarer at en årlig bevilgning til økt bemanning og barnefaglig kompetanse i asylmottak for enslige mindreårige har bidratt til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak, har fått et styrket omsorgstilbud i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse.

Utlendingsdirektoratet forvalter også en tilskuddsordning til aktivitetstilbud for barn i asylmottak.

Selv om botilbudet er frivillig, er det fra myndighetenes side ønskelig at enslige mindreårige bor i asylmottak.

1.2.4 Representantordningen for enslige mindreårige asylsøkere

Enslige mindreårige asylsøkere får oppnevnt en representant som skal ivareta deres interesser i asylsaken og utføre de oppgaver som tilkommer en verge i henhold til vergemålsloven, jf. utlendingsloven § 98 d.

Se proposisjonen for nærmere omtale.

1.2.5 Sektoransvarsprinsippet

Sektoransvarsprinsippet innebærer at den enkelte sektormyndighet har det samme ansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak, som for andre barn.

Vertskommuner for asylmottak mottar et årlig tilskudd fra staten som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene til helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon av slike tjenester til asylmottak i kommunen. Vertskommunene får også tilskudd for elever i grunnskolealder som bor i asylmottak.

Utlendingsdirektoratet skal bistå slik at enslige mindreårige som bor i asylmottak, får tilgang til tjenester de har krav på. I Justis- og beredskapsdepartementets instruks til Utlendingsdirektoratet om innkvartering av asylsøkere (se GI-13/2017, punkt 6) slås det fast at Utlendingsdirektoratet ikke har ansvar for oppgaver som hører under andre sektormyndigheters ansvarsområder. Utlendingsdirektoratet har også egne rundskriv som viser til sektoransvarsprinsippet.

1.2.6 Skillet i tilbudet til enslige mindreårige under og over 15 år

Omsorgsansvaret for barn under 15 år som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar, ble overført fra utlendingsmyndighetene ved Utlendingsdirektoratet til barnevernmyndighetene ved Barne-, ungdoms- og familieetaten i 2008.

Det er gitt nærmere regler i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) kapittel 5A om ansvaret for enslige mindreårige under 15 år og det omsorgstilbudet de har krav på mens de oppholder seg på omsorgssentre for mindreårige. Det er klare forskjeller på det tilbudet som gis i omsorgssentre, og det tilbudet som gis i asylmottak for enslige mindreårige over 15 år.

FNs barnekomité har i sine «Concluding observations» fra 4. juli 2018 anbefalt at enslige mindreårige asylsøkere (inkludert de over 15 år) i alle kommuner skal motta god omsorg. Videre har FNs menneskerettighetskomité i sine «Concluding observations» fra 5. april 2018 anbefalt at enslige mindreårige asylsøkere over 15 år gis et likeverdig omsorgstilbud som de barna barnevernmyndighetene har ansvaret for. FNs rasediskrimineringskomité har gitt en lignende anbefaling i sine «Concluding observations» fra 2. januar 2019.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) anbefalte i sin temarapport for 2016, i sin årsmelding for 2018 og i skyggerapporter til FN at enslige mindreårige mellom 15 og 18 år i asylmottak bør gis et omsorgstilbud som er likeverdig med det tilbudet som gis til enslige mindreårige asylsøkere under 15 år og øvrige barnevernsbarn. NIM mener at gjeldende forskjellsbehandling utgjør diskriminering i strid med barnekonvensjonen artikkel 22 og 20, jf. artikkel 2, og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 26.

1.3 Høringen

Saken har vært sendt på høring. Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser er nærmere redegjort for i proposisjonens punkt 7.

1.4 Gjeldende rett

1.4.1 Regulering av innkvarteringstilbudet i utlendingsloven mv.

Utlendingsloven § 95 slår fast at en utlending som søker beskyttelse (asyl), skal gis tilbud om innkvartering, og at en utlending som har fått avslag på søknad om beskyttelse, kan gis tilbud om innkvartering i påvente av utreise.

Departementet har i instruks GI-13/2017 om innkvartering av asylsøkere delegert ansvaret for innkvarteringen til Utlendingsdirektoratet.

Instruksen slår fast at Utlendingsdirektoratet har omsorgsansvaret for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år som bor i asylmottak. I dette ansvaret ligger at Utlendingsdirektoratet skal sikre at denne gruppen får nødvendig omsorg og trygghet.

Videre har Utlendingsdirektoratet gitt retningslinjer til leverandørene av innkvarteringstjenester (driftsoperatørene) om tilbudet i asylmottak og utøvelsen av omsorgen for enslige mindreårige i asylmottak. Driftsoperatørene er, gjennom privatrettslige avtaler med Utlendingsdirektoratet, pålagt å gi enslige mindreårige et forsvarlig omsorgstilbud.

Det redegjøres i proposisjonen for reglene i utlendingsloven § 97 vedrørende politiattest mv.

Det redegjøres i proposisjonen for regler om taushetsplikt i forvaltningsloven og i UDIs rundskriv UDI 2008-026 og om unntak, jf. utlendingsloven § 84 b første ledd.

1.4.2 Regulering av innkvarteringstilbudet i lov om barneverntjenester

Ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år ble overført fra Utlendingsmyndighetene ved Utlendingsdirektoratet til barnevernmyndighetene ved Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) i 2008, jf. Ot.prp. nr. 28 (2007–2008). Omsorgssentrene ble dermed regulert i et nytt kapittel 5A i barnevernloven.

Omsorgssenteret skal utøve omsorgen på vegne av Bufetat. Omsorgssenteret skal gi barnet god omsorg og trygghet og bidra til at barnet får den oppfølgingen og behandlingen det har behov for. Bufetat har ansvar for at det etableres og drives omsorgssentre.

Det er gitt nærmere regler i barnevernloven kapittel 5A om ansvaret for enslige mindreårige mens de oppholder seg på omsorgssenteret.

Ved innføringen av kapittel 5A i barnevernloven ble det besluttet at kvaliteten på, og de rettslige rammene for, omsorgen til enslige mindreårige asylsøkere skulle være tilsvarende som for barn i ordinære barnevernsinstitusjoner.

I barnevernloven med forskrifter stilles det krav til at barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre skal ha forsvarlig standard, herunder en stillingsplan som sikrer forsvarlig drift, og tilsatt personell med tilstrekkelig bredde og nivå i kompetansen. Det følger av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter loven skal være forsvarlige.

1.4.3 Barneverntjenestens ansvar for enslige mindreårige som bor i asylmottak

Barnevernloven gjelder for alle barn som bor og har vanlig bosted i Norge, uavhengig av statsborgerskap.

Barneverntjenestens ansvar for enslige mindreårige asylsøkere i asylmottak er presisert i Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv Q-06/2010 av 16. desember 2010, men dette rundskrivet er nå under revisjon. Dersom barneverntjenesten mener det er rimelig grunn til å tro at det er forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet og eventuelt også utrede saken.

Kommuner med asylmottak der det bor enslige mindreårige, kompenseres for utgifter knyttet til oppfølgingen fra lokale barneverntjenester gjennom vertskommunetilskuddet og kan søke Utlendingsdirektoratets regionkontor om refusjon for særlig høye utgifter (særtilskudd) til plassering utenfor asylmottak.

Barneverntjenesten kan være forpliktet til å iverksette tiltak for enslige mindreårige som har vist alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernloven § 4-24.

Asylmottakene er pålagt å ha rutiner for varsling av barneverntjenesten i asylmottakets vertskommune når det ankommer enslige mindreårige.

Dersom det fremkommer opplysninger av den karakter som fremgår av barnevernloven § 6-4 første ledd, har ansatte i utlendingsforvaltningen og asylmottak en plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten uten hinder av taushetsplikten, jf. også utlendingsforskriften § 17-6.

1.4.4 Behandling av personopplysninger

Utlendingsloven § 83 a trådte i kraft samtidig med ny personopplysningslov. Bestemmelsen bygger på artikkel 6 nr. 1 bokstav e i personvernforordningen og gir utlendingsmyndighetene en generell hjemmel for å behandle opplysninger når det er «nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her». Etter bestemmelsens annet ledd er det gitt uttrykkelig hjemmel for å behandle personopplysninger ved utøvelse av omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere.

Utlendingsdirektoratet vil være ansvarlig for at opplysninger som asylmottaket innhenter på vegne av Utlendingsdirektoratet, behandles i tråd med kravene som nevnt over. Personopplysninger asylmottaket innhenter for egne formål, for eksempel praktiske opplysninger om den mindreårige som er relevante for den daglige omsorgen, er asylmottaket selv behandlingsansvarlig for.

1.5 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Prinsippene om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i handlinger og avgjørelser som berører barn, og om barns medvirkning, er nedfelt i Grunnloven § 104.

Norge har ratifisert flere internasjonale konvensjoner som berører ivaretakelse av barn. Departementet viser i denne sammenheng til FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) av 20. november 1989, FNs konvensjon om flyktningers rettsstilling av 28. juli 1951, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 16. desember 1966 og Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK) av 4. november 1950.

Det vises til proposisjonen for en nærmere omtale av sentrale bestemmelser i barnekonvensjonen og i EMK.

1.6 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene er kritiske til forslaget til regulering av dagens omsorgstilbud for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år.

Flere høringsinstanser anbefaler at det bør etableres en uavhengig tilsynsordning med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Endelig har flere høringsinstanser hatt synspunkter på de nærmere krav til innkvarteringstilbudet.

1.7 Departementets vurdering

1.7.1 Behovet for regulering

Departementet mener at regulering av omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak, vil klargjøre dagens rettstilstand, noe som vil gi de enslige mindreårige større forutsigbarhet og danne grunnlag for økt ekstern kontroll og en mer helhetlig tilrettelegging av bo- og omsorgstilbudet. I tillegg vil forskriftsfesting av tilbudet og rettighetene i asylmottak bidra til å styrke rettssikkerheten til de enslige mindreårige under oppholdet i asylmottak.

Videre vil regulering av Utlendingsdirektoratets omsorgsansvar bidra til å klargjøre hva Utlendingsdirektoratet har – og ikke har – ansvar for sett hen til sektoransvarsprinsippet, slik at rette myndigheter kan ansvarliggjøres. På lengre sikt kan dette føre til mer effektiv samhandling mellom Utlendingsdirektoratet og andre sektormyndigheter, og en mer effektiv forvaltning.

Reguleringen i lov og forskrift bør avgrenses til rettslige standarder og overordnede krav, mens de mer detaljerte kravene bør fremgå av rundskriv fra Utlendingsdirektoratet, slik som i dag. En slik innretning vil ivareta hensynet til fleksibilitet.

1.7.2 Lovfesting av omsorgsansvaret

Departementet foreslår et nytt annet ledd i utlendingsloven § 95 som innebærer at Utlendingsdirektoratets ansvar for omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak,lovfestes. Samtidig foreslås det at nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg for enslige mindreårige som bor i asylmottak, fastsettes i forskrift.

Departementet foreslår en justering i forslaget til lovtekst sammenlignet med forslaget som var på høring, slik at målgruppen for forslaget endres fra «enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år som bor i mottak» til «enslige mindreårige som bor i asylmottak». Det justerte lovforslaget gjenspeiler at også enslige mindreårige under 15 år i visse unntakstilfeller kan bo i asylmottak dersom de bor med en følgeperson, og at Utlendingsdirektoratet har omsorgen også for disse enslige mindreårige. Videre gjenspeiler lovforslaget at Utlendingsdirektoratet ikke bare har omsorgsansvaret for enslige mindreårige som har en søknad om beskyttelse til behandling (asylsøkere), men også de enslige mindreårige som har fått oppholdstillatelse, og som venter på bosetting, de som får en tidsbegrenset oppholdstillatelse, og de som har fått endelig avslag og skal returnere.

I all hovedsak vil det imidlertid fremdeles være enslige mindreårige over 15 år i asylmottak Utlendingsdirektoratet vil ha ansvaret for, slik som i dag. Justeringen vil likevel sikre at Utlendingsdirektoratet har ansvar for alle de enslige mindreårige de har omsorgen for i dag, også de unntakstilfellene som nevnt over. Det vises i proposisjonen til at lovforslaget derfor ikke innebærer noen materiell endring sammenlignet med dagens praksis eller det forslaget som var på høring.

Departementet foreslår videre å lovfeste at utøvelsen av den daglige omsorgen for de enslige mindreårige som bor i asylmottak, kan gis av asylmottaket ved driftsoperatøren. Det er de ansatte i asylmottaket som følger opp de enslige mindreårige i det daglige, og forslaget innebærer en videreføring av dagens ordning. Selv om dette i praksis vil være hovedregelen, fratar det ikke Utlendingsdirektoratet det overordnede ansvaret.

1.7.3 Forslag til forskriftshjemmel

Departementet foreslår også at innholdet i omsorgsansvaret for enslige mindreårige som bor i asylmottak, reguleres i forskrift. Departementet foreslår derfor å lovfeste en adgang for Kongen til å fastsette nærmere bestemmelser om innkvartering og omsorg til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Departementet mener at en nærmere angivelse av omsorgen som skal gis, innholdet i botilbudet og kravene til asylmottakene bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Også detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering, tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, som igjen må utdypes i rundskriv, rutiner og retningslinjer.

1.7.4 Nivå på omsorgstilbudet tilpasset barnets alder og behov

Departementet legger til grunn at Stortingets anmodningsvedtak nr. 938 (2016–2017) ikke gir føringer om at lovregulering av omsorgstilbudet skal innebære en heving av nivået på den omsorgen som gis. Det legges derfor til grunn for forslaget at dagens standard og nivå videreføres.

Kritikken i høringen knytter seg i hovedsak ikke til hvorvidt enslige mindreårige i asylmottak gis et forsvarlig omsorgstilbud, men at gruppen får et mer begrenset omsorgstilbud enn de barna som barnevernsmyndighetene har omsorgen for. I utgangspunktet har alle barn rett på likeverdig omsorg, uavhengig av barnets alder og oppholdsstatus, jf. barnekonvensjonens artikler 22 og 20, jf. artikkel 2. Det pekes i proposisjonen på at det imidlertid ikke utgjør diskriminering dersom forskjellsbehandlingen kan begrunnes i ulike omsorgsbehov eller andre legitime formål.

Departementet bestrider ikke at enslige mindreårige over 15 år får en mer begrenset oppfølging og omsorg enn både enslige mindreårige som bor i omsorgssentre, og øvrige barn som oppholder seg i barnevernsinstitusjoner. Departementets syn er imidlertid at Utlendingsdirektoratet i dag gir et forsvarlig omsorgstilbud til enslige mindreårige som bor i asylmottak, og at omsorgstilbudet ikke innebærer ulovlig diskriminering.

Norge har et alderstilpasset omsorgstilbud til enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse. Yngre barn trenger normalt mer oppfølging enn eldre barn, og slik er det også for enslige mindreårige som har søkt om beskyttelse. Eldre barn har blant annet behov for mer selvstendighetstrening enn yngre barn, slik at de i større grad kan forberedes på et liv som voksen. Eldre barn har vanligvis heller ikke et like stort ønske om kontinuerlig og tett oppfølging fra voksne som det de yngste barna har. Også i omsorgssentre for enslige mindreårige og i ordinære barnevernsinstitusjoner er det i dag slike individuelle tilpasninger i omsorgstilbudet på bakgrunn av barnas alder og utviklingsnivå, med blant annet flere tilrettelagte plasser med høyere grad av voksentetthet for de yngre barna.

Utlendingsmyndighetene arbeider systematisk for å sikre best mulig omsorg for alle enslige mindreårige som bor i asylmottak. Omsorgen som tilbys enslige mindreårige over 15 år, er tilpasset for å møte behovene til denne gruppen. Det samme gjelder tilbudet som gis til enslige mindreårige med følgeperson, som unntaksvis også kan bo i asylmottak. Hva som er «forsvarlig», må vurderes ut fra botilbudets formål og målgruppe, og det må følgelig være tilpasset barnets individuelle behov, alder og modenhet. En standard som fastsetter krav om forsvarlig omsorg vil etter departementets oppfatning ivareta hensynet til fleksibilitet i regelverket. Departementet mener det ikke er diskriminering at det som følge av et alderstilpasset tilbud brukes flere ressurser på de yngste barna, så lenge alle enslige mindreårige gis et tilstrekkelig omsorgstilbud ut fra alder.

Tilbudet som gis enslige mindreårige i asylmottak, er også ulikt hva som tilbys andre mindreårige som er under barnevernets omsorg i Norge. Tilbudet som gis, må tilpasses den mindreåriges behov og forutsetninger. Dette gjelder også for enslige mindreårige i asylmottak. Krav til kartlegging og individuell oppfølging, samt retten til medvirkning, sikrer at den enkelte mindreårige blir ivaretatt ut ifra sine individuelle behov, også når den mindreårige bor i asylmottak.

Departementet viser også til at ved særskilte behov vil enslige mindreårige i asylmottak overføres til barnevernsmyndighetene. Departementet har også foreslått å forskriftsfeste at asylmottaket skal ha en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den mindreårige får nødvendige tjenester fra andre sektormyndigheter, herunder også fra barnevernsmyndighetene.

Departementet har tidligere synliggjort for Stortinget at ressursinnsatsen og omsorgstilbudet for enslige mindreårige over og under 15 år er ulik, blant annet i forbindelse med stortingsbehandlingen av representantforslaget om bedre vilkår for enslige mindreårige asylsøkere i 2017 (Dokument 8:125 S (2016–2017)). I behandlingen av dette representantforslaget ble det ikke flertall på Stortinget for et forslag om å overføre omsorgen for enslige mindreårige i asylmottak fra utlendingsmyndighetene til barnevernsmyndighetene.

På denne bakgrunn mener departementet at forskjellsbehandlingen er rimelig og har et legitimt formål, og at omsorgstilbudet til enslige mindreårige i asylmottak ikke er diskriminering i strid med våre internasjonale forpliktelser.

1.7.5 Vurdering av forslag om å overføre ansvar til barneverntjenesten

Departementet har vurdert høringsinnspillene knyttet til å overføre omsorgsansvaret til barneverntjenesten.

Departementet fastholder at de enslige mindreårige over 15 år ivaretas på en forsvarlig måte i asylmottak gjennom dagens ordning.

Omsorgen som tilbys de enslige mindreårige som bor i asylmottak, er tilpasset for å møte behovene til denne gruppen. Utlendingsforvaltningen har over mange år utviklet et mottaksapparat med detaljerte krav til asylmottakene knyttet til bemanning, kompetanse og omsorgsarbeid, tilpasset behovene til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Disse kravene skal bidra til at enslige mindreårige gis et forsvarlig og tilpasset bo- og omsorgstilbud, som igjen skal sikre at de enslige mindreårige ivaretas på en best mulig måte under oppholdet i asylmottak.

Utlendingsdirektoratet har de siste årene også fått tilført flere profesjonelle omsorgsarbeidere med barnefaglig kompetanse som arbeider i asylmottak med enslige mindreårige. Utlendingsdirektoratet erfarer at denne styrkingen har bidratt til at de enslige mindreårige som bor i asylmottak, har fått et forbedret omsorgstilbud i form av tettere oppfølging, bedre omsorg og en mer meningsfull tilværelse. I tillegg har Utlendingsdirektoratet gjort en rekke utbedringer etter råd og evalueringer fra eksterne kompetansemiljøer, blant annet Fafo-rapporten Et trygt sted å vente – Omsorgspraksiser på asylmottak for enslige mindreårige (2018). Som en del av oppfølgingen av Fafos evaluering har Utlendingsdirektoratet iverksatt omfattende kompetansehevingstiltak for ansatte i asylmottak, der blant annet kosthold, søvn, trygghet, relasjonsbygging og ledelse vektlegges som en integrert del av omsorgsarbeidet. Departementet forventer at Utlendingsdirektoratet også i fremtiden løpende vurderer hvordan enslige mindreårige som bor i asylmottak, kan gis et best mulig omsorgstilbud under oppholdet i asylmottak.

Dersom enslige mindreårige i asylmottak har behov som skal dekkes av andre sektormyndigheter, skal den enslige mindreårige følges opp av rette myndighet i henhold til sektoransvarsprinsippet.

I slike situasjoner har imidlertid asylmottaket en særskilt aktivitetsplikt for å sikre at den mindreårige får nødvendige tjenester fra andre berørte sektormyndigheter.

Selv om andre berørte sektormyndigheter har et ansvar for å følge opp en enslig mindreårig under oppholdet i asylmottak, er det likevel først etter bosetting i en kommune at den enslige mindreårige vil kunne få en mer helhetlig og varig oppfølging fra berørte sektormyndigheter. Oppholdet i asylmottak skal være midlertidig og tidsbegrenset frem til den enslige mindreårige bosettes i en kommune eller returnerer til hjemlandet. De siste årene har også den gjennomsnittlige botiden i asylmottak blitt vesentlig redusert. Enslige mindreårige som får en oppholdstillatelse, skal bosettes så raskt som mulig, og det er først i bosettingskommunen den viktigste oppfølgingen vil skje.

Oppsummert mener departementet at enslige mindreårige i dag får et forsvarlig bo- og omsorgstilbud i regi av Utlendingsdirektoratet, og at det ikke er hensiktsmessig eller nødvendig å flytte omsorgsansvaret til barneverntjenesten. Forslaget her innebærer dermed en lovfesting av dagens ordning, der Utlendingsdirektoratet har ansvaret for omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak.

1.7.6 Uavhengig tilsyn

Departementet registrerer at en sentral anbefaling fra høringen er at det bør etableres en uavhengig tilsynsordning for omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak.

Departementet viser til at Utlendingsdirektoratet i dag skal kontrollere at driftsoperatørene driver innkvarteringsstedene i henhold til gjeldende kontrakt og leverer den tjenesten de har forpliktet seg til. Utlendingsdirektoratets arbeid med å gjennomføre etterkontroll av innkvarteringsstedene er begrunnet i behovet for å kontrollere at staten mottar de tjenestene den betaler for, men det er ikke definert som et statlig tilsyn.

Selv om Utlendingsdirektoratet gjennom sin kontraktsoppfølging etter departementets syn sikrer god kontroll med at bo- og omsorgstilbudet til enslige mindreårige i asylmottak holder avtalt kvalitet, ser departementet at et tilsyn fra en uavhengig instans kan gi en merverdi ut over Utlendingsdirektoratets kontraktsoppfølgingsarbeid. En uavhengig instans kan i større grad ha en nøytral rolle og på den måten bedre ivareta tilsynsoppgaver knyttet til enslige mindreårige i asylmottak på en rettssikker og tillitvekkende måte.

Departementet viser også til Stortingets anmodningsvedtak nr. 921 av 16. juni 2016, der Stortinget ber regjeringen «etablere en uavhengig tilsynsordning for asylmottaksdrift». Anmodningsvedtaket er fremdeles til behandling i departementet. Departementet vil i det videre arbeidet med å følge opp anmodningsvedtaket se hen til høringsinnspillene i nærværende sak, der det anbefales et uavhengig tilsyn med omsorgs- og innkvarteringstilbudet til enslige mindreårige som bor i asylmottak. Departementet vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte når det gjelder oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 921 av 16. juni 2016.

1.7.7 Nærmere krav til innkvarteringstilbudet

Høringsinnspillene som gjelder de nærmere kravene til innkvarteringstilbudet, knytter seg i all hovedsak til kravene til bemanning, kompetanse, utforming mv. i departementets forslag til forskriftsendringer. Disse høringsinnspillene vil bli fulgt opp av departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det fremgår av proposisjonen at forslaget ikke antas å ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning, og at eventuelle merutgifter dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. Det fremgår videre at på lengre sikt kan reguleringen av Utlendingsdirektorats omsorgsansvar føre til mer effektiv samhandling mellom Utlendingsdirektoratet og andre sektormyndigheter.