3. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen,
fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Torill Eidsheim, Olemic Thommessen
og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og
Helge André Njåstad, fra Senterpartiet, Kari Anne Bøkestad Andreassen
og Heidi Greni, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen,
og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til forslag om
endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket
og deres opphold her (utlendingsloven).
Komiteen registrerer regjeringens
forslag om å innføre et nytt tiltak i utlendingsloven i form av
krav om tilleggstid for permanent oppholdstillatelse ved alvorlige
brudd på loven. I endringsforslaget til utlendingsloven § 70 gis
det hjemmel til å vurdere inntil tre års ekstra botid i Norge for
å få permanent oppholdstillatelse. Komiteen merker seg at for
at det ikke alltid skal være nødvendig å bruke ressurser på vurderingen
overfor utlendinger som uansett skal forlate Norge fordi de ikke har
noe oppholdsgrunnlag, foreslås det også at vurderingen av reaksjoner
kan utsettes til det eventuelt søkes om oppholdstillatelse en gang
i fremtiden, dersom UDI finner dette hensiktsmessig.
Komiteen viser til forslaget
om at det inntas en hjemmel i utlendingsloven § 60 for å fastsette
krav om inntil tre års tilleggstid i forbindelse med førstegangs oppholdstillatelse
dersom utlendingen har overtrådt utlendingsloven uten at det er
tatt stilling til spørsmål om tilleggstid i forbindelse med en eventuell
utvisningsvurdering.
Komiteen registrerer at det
fra regjeringens side fremholdes at de nye reglene om tilleggstid
ikke skal danne grunnlag for noen generell oppmyking av praksis med
hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer utlendingsloven.
Endringene er ment å gi større fleksibilitet i særlige tilfeller,
herunder i saker hvor det gjør seg gjeldende spesielle hensyn knyttet
til barn som berøres av vedtaket. Etter dagens regelverk står utlendingsmyndighetene
uten reaksjonsmuligheter overfor utlendinger som har brutt utlendingsloven,
men som av hensyn til barna ikke blir utvist. Komiteen merker seg at lovforslaget
vil gi reaksjonsmuligheter i slike tilfeller.
Komiteen registrerer at regjeringen
ønsker å omlegge og utvide praksis når det gjelder å kunne nekte mulighet
for permanent oppholdstillatelse dersom tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn tilsier det, jf. dagens § 62 tredje ledd. Komiteen viser til at hjemmelen
for å kunne avslå søknad om permanent oppholdstillatelse på dette
grunnlaget trådte i kraft høsten 2016. Komiteen viser for øvrig i
denne forbindelse til de respektive partiers merknader i behandlingen av
Prop. 90 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger
II), jf. Innst. 391 L (2015–2016).
Komiteen merker seg videre
at det foreslås å innta en ny bestemmelse i utlendingsloven som
gir en forankring i loven for ordningen med tilskudd i forbindelse
med retur. Lovbestemmelsen innebærer ingen realitetsendringer fra
dagens situasjon, men sørger for at ordningen med tilskudd til retur
ikke bare er forankret i forskrift og i Stortingets budsjettvedtak,
men også blir hjemlet i utlendingsloven.
Komiteen registrerer videre
at proposisjonen også inneholder forslag til rent tekniske endringer
i bestemmelsene om permanent oppholdstillatelse i utlendingsloven
§ 62.
Komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet viser til uttalelsene i proposisjonen
om at forslaget ikke skal danne grunnlag for noen generell oppmykning
av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer
utlendingsloven. Disse medlemmer forutsetter
at utlendingsforvaltningen forholder seg til dette i praksis. Disse medlemmer viser
til at forslaget til regler om tilleggstid innebærer at utlendingsforvaltningen
nå vil kunne få mulighet til å ilegge reaksjoner i saker hvor brudd
på utlendingsloven tidligere ikke har ført til noen reaksjon. Det
er en innstramming sammenliknet med gjeldende praksis.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til at anmodningsforslaget
om å vurdere alternative reaksjonsformer til utvisning kommer på
bakgrunn av et representantforslag fremmet av representanter fra
Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti. Forslaget uttrykte
tydelig at det trengs et bredere sett av reaksjonsformer, særlig
i saker som omhandler barn. Dette medlem mener at forslagene som
nå fremmes, er for begrenset. Det understrekes tydelig at
«de nye reglene om
tilleggstid ikke skal danne grunnlag for noen generell oppmykning
av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger som overtrer
utlendingsloven, men vil gi større fleksibilitet i særlige tilfeller,
herunder i saker hvor det gjør seg gjeldende spesielle hensyn knyttet
til barn som berøres i vedtaket.»
Dette medlem viser til at det
var hensynet til barn som var bakgrunnen for representantforslaget,
og at hensikten var å endre praksis i slike saker. Det skal svært
alvorlige og tungtveiende grunner til for å skille barn fra foreldrene
sine. En utvisning av foreldre vil kunne ramme barn særlig hardt,
og hovedregelen bør være at det reageres med andre virkemidler enn
utvisning ved brudd på utlendingsloven når personen har barn bosatt
i Norge. Forslaget til regjeringen innebærer også at det skal kunne
ilegges tilleggstid for permanent opphold i saker hvor det i dag
ikke utvises, for eksempel av hensynet til barnets beste. Dette
innebærer at det vil ilegges reaksjoner i flere saker enn tidligere,
og det er etter dette
medlems syn en innstramming som ikke er i tråd med det som
var intensjonen med anmodningsforslaget som er utgangspunktet for
endringene. Dette medlem viser
til at flere høringsinstanser er kritiske til en ny og omfattende
praksis med å ilegge krav om tilleggstid overfor utlendinger som
har brutt utlendingsloven, men som i dag ikke utvises fordi dette
ville være uforholdsmessig eller i strid med returvernet. Advokatforeningen
er blant høringsinstansene som er imot forslaget om at det i tilfeller
hvor det i dag ikke treffes vedtak om utvisning, skal vurderes et
krav om tilleggstid. Etter dette medlems syn er det viktig
for den enkelte og for å sikre en god integrering å bestrebe mindre
bruk av midlertidighet i tillatelsene. Det å få en permanent oppholdstillatelse
er viktig for god integrering og en trygghet for å kunne slå rot. Dette medlem støtter derfor
ikke forslaget om å kunne ilegge krav om tilleggstid overfor utlendinger
som har brutt utlendingsloven, men som i dag ikke utvises fordi
dette ville være uforholdsmessig eller i strid med returvernet (forslaget
om § 60 nytt sjette ledd). Dette medlem deler NOAS’ og Redd
Barnas bekymring om at virkeområdet for tilleggstiden blir altfor
smalt. Som Redd Barna skriver i sitt høringsinnspill:
«I høringsnotatet
nevner departementet tre saker der Norge har blitt dømt i EMD (Nunez,
Butt og Kaplan), samt en lagmannsrettsdom fra 2019 som eksempler
på saker der det foreligger ’særlige forhold’ som kan tilsi at tilleggstid
anvendes i stedet for utvisning (høringsnotatets 4.1). Henvisningen
til disse avgjørelsene er tatt ut i proposisjonen, men det er etter
vårt syn fortsatt noe uklart når krav til tilleggstid skal benyttes
i stedet for utvisning. Redd Barna advarer mot at terskelen for
alternative reaksjonsformer legges tett opptil Norges menneskerettslige
forpliktelser. Om tilleggstid kun skal brukes som alternativ til
utvisning i liknende saker vil lovendringen kunne få liten betydning,
utover å bringe praksis i tråd med det som allerede følger av menneskerettighetene.»
Dette medlem understreker
at dersom terskelen for når det kan ilegges tilleggstid i stedet
for utvisning legges her, er det altfor strengt. Dette medlem viser igjen til
at bakgrunnen for anmodningsforslaget var at det skulle tas mer
hensyn til barn i disse sakene.
Dette medlem viser til at
eksempelet som regjeringen bruker i proposisjonen for å si noe om
hvor terskelen for når det kan ilegges tilleggstid i stedet for
utvisning ligger, er en au pair som har oppgitt falsk identitet vs.
en au pair som har gitt falske opplysninger om at vedkommende ikke
har barn i hjemlandet. Det de sier i proposisjonen, er:
«Hvorvidt tilleggstid
kan være et aktuelt alternativ til utvisning må bero på en konkret
helhetsvurdering i den enkelte sak. Det kan ikke sies generelt hva
som bør bli løsningen i noen av disse tilfellene. Men det er nærliggende
å se det slik at det ut fra samfunnsmessige hensyn er viktigere
å reagere med utvisning overfor personer som oppgir falsk identitet
enn overfor personer som har et barn i hjemlandet som det ikke er
opplyst om.»
UDI, UNE og PU pekte
også i sine høringsuttalelser på manglende veiledning om når det
kan være aktuelt å anvende tilleggstid i stedet for å utvise. De
opplevde det som uklart og mente det var behov for klargjøring på
en rekke punkter.
Regjeringen understreker
i proposisjonen:
«Heller ikke i saker
som gjelder barn, legges det opp til en generell oppmykning i praksis.»
Dette medlem mener det derfor
er behov for å understreke at hovedregelen bør være at tilleggstid
for permanent oppholdstillatelse bør være utgangspunktet som reaksjon
for brudd på utlendingsloven når utlendingen har barn bosatt i Norge.
Dette medlem fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om at hovedregelen
for brudd på utlendingsloven skal være andre reaksjonsformer enn utvisning,
som for eksempel tilleggstid for permanent oppholdstillatelse, når
utlendingen har barn bosatt i Norge.»
Som vist
til i representantforslaget om å sikre hensynet til barnets beste
i utvisningssaker, Representantforslag 93 S (2019–2020), jf. Innst.
61 S (2020–2021), ivaretar ikke norske myndigheter godt nok hensynet
til barnets beste i disse sakene. Rapporten Barnets beste i utvisningssaker,
utgitt av Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Redd Barna
viser sviktende utredning av barnets beste i disse sakene. Det ble
i representantforslaget fremmet en rekke forslag for å bedre situasjonen,
som blant annet tydeligere regelverk, at barn må få selvstendig
rett til fri rettshjelp, og at barna må bli hørt og få mulighet
til å møte i nemndsmøte. Dessverre fikk ikke disse forslagene flertall.
UNEs egen gjennomgang fra oktober 2019 av 54 utvisningssaker viste
at UNE ikke hørte barnet muntlig i noen av sakene.
Det er bra at regjeringen
nå vil utrede praksis i utvisningssaker ,og at UDI skal lyse ut
et oppdrag om å utrede behovet for mer muntlig og direkte høring
av barn. Samtidig viser dette medlem til at det ligger
mye kunnskap om hva som er behovet fra før, som for eksempel i rapporten
til NOAS og Redd Barna. Dette medlem påpeker at skal
hensynet til barnets beste i utvisningssaker være bedre sikret,
er det nødvendig å følge opp forslagene som ble fremmet i det tidligere nevnte
representantforslaget.
Dette medlem understreker
at det er behov for endringer i utlendingsforskriften tilsvarende
endringene som ble gjort i sakene til lengeværende asylbarn og enslige
mindreårige asylsøkere for å sikre at hensynet til barnets beste
blir tillagt nok vekt. Det bør spesifiseres hvilke momenter som
skal utredes og vektlegges i vurderingen av barnets beste i utvisningssaker,
og at vedtak om utvisning skal være forsvarlig ut fra hensynet til
barnets beste.
For å sikre at hensynet
til barnets beste tillegges mer vekt enn det som er praksis i dag,
er det etter dette medlems syn
avgjørende at det eksplisitt går fram av forholdsmessighetsvurderingen
i utlendingsloven § 70 samt tilhørende forskrift.
Dette medlem fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med nødvendige lov-
og forskriftsendringer som eksplisitt sier at hensynet til barnets
beste i utvisningssaker skal tillegges større vekt enn innvandringsregulerende
hensyn.»
Dette medlem vil
også understreke, som Redd Barna påpeker i sitt høringsinnspill,
at økt botid for permanent oppholdstillatelse også vil kunne medføre
konsekvenser for barna, og at det er viktig at tilleggstid vurderes
individuelt og med barnets beste som et grunnleggende hensyn i vurderingen.
Overgangsbestemmelsen
I proposisjonen
vises det til at regjeringen vil foreslå i en overgangsbestemmelse
at de nye reglene ikke skal gi grunnlag for omgjøring av saker som
allerede er endelig avgjort. Dette medlem viser til at
det i brevet fra statsråden av 10. mars 2021 er understreket at
«den overgangsbestemmelsen
som er varslet i lovproposisjonen vil ikke endre muligheten for
den som mener å kunne påberope nye forhold av vesentlig betydning
for utvisningsspørsmålet, til å anmode UNE om omgjøring. Det vil
i arbeidet med overgangsbestemmelsene bli klarlagt nærmere når den
nye bestemmelsen skal kunne anvendes dersom det først foreligger vesentlige
nye opplysninger eller omstendigheter som krever en reell ny vurdering
av saken».
Det er etter dette medlems syn
avgjørende at det i saker som omhandler barn, vil være mulig å kunne få
en ny vurdering også der det foreligger endelig utvisningsvedtak
fra UNE, fordi barns tilknytning blir sterkere jo lengre tid som
går, og ber derfor om at dette ivaretas i utformingen av overgangsbestemmelsen.
På denne bakgrunn
fremmes følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen i utformingen av overgangsbestemmelsene knyttet
til lovendringene foreslått i Prop. 83 L (2020-2021), ivareta hensynet
til at barns tilknytning blir sterkere jo lengre tid som går, og at
det gir grunnlag for en ny vurdering også der det foreligger endelige
utvisningsvedtak fra UNE.»
Å nekte mulighet for permanent oppholdstillatelse
Regjeringen foreslår
at det skal «legges til rette for en mer omfattende praksis med
å nekte mulighet for permanent oppholdstillatelse (dvs. at det ikke
bare stilles krav til tilleggstid) dersom tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn tilsier det, jf. dagens § 62 tredje ledd». Det vises videre
til at Stortinget ved behandlingen av gjeldende § 62 tredje ledd
forutsatte at terskelen skal ligge høyt for denne typen vedtak.
Dette er en ytterligere innstramming i de sakene hvor det i dag
ikke kan utvises. Forslaget har ikke vært på høring, og det vises
til komitéflertallets (Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig
Folkeparti) uttalelser i Innst. 391 L (2015–2016) om at det må utvises
forsiktighet ved bruk av hjemmelen, samt dette medlems øvrige merknader
til behandlingen av gjeldende § 62 tredje ledd i ovennevnte innstilling.
På denne bakgrunn går dette
medlem imot dette forslaget (forslagene om § 70 nytt annet
ledd annet punktum og § 60 nytt sjette ledd tredje og fjerde punktum).
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til anmodningsvedtaket og
til at Stortinget har pekt på behovet for å utrede tiltak som kan
gi et alternativ til utvisning i særlige tilfeller der hensynet
til barnets beste tilsier det, og videre til at alternativer til
utvising kan gjøre det mulig med en forvaltningsreaksjon i de tilfeller
hvor det i dag ikke blir truffet vedtak om utvisning til tross for
at det foreligger grove eller gjentatte brudd på utlendingsloven.
De nye reglene om tilleggstid skal ikke danne grunnlag for noen
generell oppmyking av praksis med hensyn til utvisning av utlendinger
som overtrer utlendingsloven. Samtidig viser disse medlemmer til at det
nå vil gis større fleksibilitet i særlige tilfeller enn det utlendingsforvaltningen
har i dag. Særlige tilfeller er typisk konkrete enkeltsaker der
hvor det samfunnsmessig sett er mindre viktig med utvisning. Hensynet
til berørte barn vil med dette lovforslaget lettere kunne få avgjørende betydning
i slike saker.
Disse medlemmer viser til
at utvisning kan oppleves som et svært inngripende tiltak, spesielt
i saker som berører barn. Disse medlemmer viser til
at det er opplyst om at departementet arbeider med å etablere en
arbeidsgruppe som skal vurdere terskelen for utvisning i saker som
berører barn. Disse
medlemmer imøteser dette arbeidet.
Disse medlemmer viser videre
til at Utlendingsdirektoratet 7. april 2021 lyste ut et oppdrag
om å utrede hvorvidt det er behov for endringer i praksis og regelverk
om høring av barn i utvisningssaker. Dette er et arbeid som vil
komme i tillegg til arbeidsgruppen som skal settes ned, og som vil
styrke barns rettsvern ytterligere.
Disse medlemmer merker seg
at departementet i proposisjonens avsnitt 2.4.3.5 har redegjort
nærmere for når det er særlig aktuelt å ilegge tilleggstid i stedet for
utvisning. I redegjørelsen er det vist til at det i praksis forekommer
saker hvor vedtak blir omgjort etter ny vurdering i forvaltningen
eller etter prøving av domstolene, og at det er grunn til å tro
at det nye tiltaket i flere slike saker kunne ført til at forvaltningen
selv ville unnlatt å utvise eller omgjort utvisningsvedtaket tidligere
i prosessen.
Disse medlemmer viser til
at tiltaket kan få betydning i tilfeller hvor forvaltningen er i
tvil om hva som bør bli resultatet. Det er pekt på at det ved valg
av reaksjonsform i slike tvilstilfeller vil kunne være særlig relevant
hvor samfunnsmessig viktig det er å reagere med utvisning. Konkrete
eksempler på hva det her siktes til, er nevnt i lovproposisjonen.
Rettspraksis viser eksempler på helt særegne enkeltsaker hvor retten
har kommet til at forvaltningens vedtak har vært ugyldige, og i noen
av disse tilfellene er det nærliggende å tenke at forvaltningen
ville vurdert krav om tilleggstid dersom dette var etablert som
et tydelig alternativ. Disse
medlemmer vil vise til de tre utvisningssakene hvor Norge har
blitt dømt av Den europeiske menneskerettsdomstolen for brudd på
barns rett til familieliv. Disse vil alle være eksempler på det
som ved denne lovendringen vil kategoriseres som særlige tilfeller,
og viser viktigheten av de justeringer som her foreslås.
Disse medlemmer viser igjen
til at dette forslaget kommer som en justering av dagens praksis.
Utvisning kan oppleves svært inngripende i saker som omhandler barn,
og nå gis forvaltningen det rommet den trenger til å ha større fleksibilitet
i de sakene hvor det samfunnsmessig sett er mindre viktig med utvisning. Disse medlemmer mener
dette gir forvaltningen større rom for å ta hensyn til barnets beste
og gir fleksibiliteten som er nødvendig.
Disse medlemmer viser til
at de nye reglene ikke begrenser muligheten til å anmode om omgjøring f.eks.
i tilfeller hvor et utvisningsvedtak ikke er effektuert, og hvor
det foreligger vesentlig endrede omstendigheter knyttet til barns
tilknytning mv.
Disse medlemmer viser til
det som er bemerket på s. 16 i proposisjonen om at det ikke legges
opp til at terskelen for å nekte permanent oppholdstillatelse skal senkes.
Det fremgår imidlertid av lovforslaget at departementet foreslår
to endringer. Mens det i dag først avklares om permanent oppholdstillatelse
skal nektes når det søkes om slik tillatelse etter tre eller fem
års opphold, åpnes det nå for det første for å beslutte at permanent
oppholdstillatelse skal nektes, som et alternativ til utvisning
i tråd med Stortingets anmodning om å foreslå alternative reaksjoner.
For det andre åpnes det for å klarlegge at det vil bli nektet permanent
oppholdstillatelse allerede i forbindelse med at førstegangs oppholdstillatelse
blir gitt – utlendingen får altså en tidligere avklaring av dette
viktige spørsmålet.