Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. Det opprettes en midlertidig ordning etter modell av Europautvalget om foreleggelse av saker av viktighet for Norge, med varighet så lenge Norge er medlem av FNs sikkerhetsråd. Ordningen har til hensikt å sikre offentlig debatt, demokratisk forankring og legitimitet til regjeringens politikk i Sikkerhetsrådet.

2. Stortinget ber regjeringen avholde halvårlige åpne redegjørelser i Stortinget som omhandler sentrale saker som har vært og kan antas å komme til behandling i Sikkerhetsrådet.

3. Stortinget ber regjeringen framlegge et politisk totalregnskap over de stemmebytteavtaler og andre typer forpliktelser som er påløpt i forbindelse med kampanjen for Norges sete i Sikkerhetsrådet.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, lederen Anniken Huitfeldt, Martin Kolberg, Marianne Marthinsen og Jonas Gahr Støre, fra Høyre, Hårek Elvenes, Trond Helleland, Ingjerd Schou og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Christian Tybring-Gjedde og Morten Wold, fra Senterpartiet, Emilie Enger Mehl og Liv Signe Navarsete, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Venstre, Trine Skei Grande, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Sigbjørn Toskedal, viser til representantforslaget om det forslagsstilleren mener er behovet for demokratisk forankring av Norges arbeid i FNs sikkerhetsråd. Bakgrunnen er at Norge fra 1. januar 2021 trer inn som medlem av Sikkerhetsrådet for to år.

Komiteen viser til at representantforslaget innebærer opprettelse av et nytt, ad hoc, konsultativt organ mellom Stortinget og regjeringen for arbeidet i Sikkerhetsrådet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti understreker at opprettelsen av et slikt organ forutsetter endringer i Stortingets forretningsorden. Disse medlemmer understreker at Stortinget ikke har tradisjon for å opprette midlertidige komiteer og utvalg.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, kan ikke slutte seg til argumentet om at opprettelsen av et slikt organ forutsetter endringer i Stortingets forretningsorden, og vil påpeke at Stortingets forretningsorden § 18 om særskilte komiteer åpner for at Stortinget unntaksvis kan nedsette egne komiteer for å behandle saker av et bestemt slag. Stortinget kan selv vedta å nedsette en slik komité basert på innstilling fra Stortingets presidentskap; en endring av Stortingets forretningsorden er altså ikke nødvendig. Stortinget har i løpet av det siste tiåret nedsatt to ekstraordinære komiteer: Den særskilte komité for å behandle spesielle saker vedrørende koronakrisen («koronakomiteen») og Den særskilte komité til å behandle redegjørelse fra justisministeren og forsvarsministeren i Stortingets møte 10. november 2011 om angrepene 22. juli («22. juli-komiteen»).

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, legger til grunn at Stortingets institusjonelle kontroll med regjeringen vil følge en innarbeidet funksjonsfordeling. Parlamentarisk kontroll er, etter dette flertallets syn, ikke slik forslagsstilleren henviser til. Den skjer som en etterfølgende kontroll rettet mot avsluttede embetshandlinger. Stortinget ytrer seg gjennom generelle vedtak i forkant, der regjeringen har et gjennomføringsansvar for de aktuelle sektorområder. Etter at f.eks. et lovvedtak er truffet av Stortinget, overlates rettsanvendelsen dels til forvaltningen og dels til justis- og domstolsektoren. I tillegg har regjeringen gjennom Grunnloven og konstitusjonell sedvane enekompetanseområder – såkalte prerogativer – der Stortinget ikke griper inn av hensyn til maktfordelingen og av hensynet til klare instruks- og ansvarslinjer.

Dette flertallet understreker at selv om den konstitusjonelle kontrollen må foregå innenfor formelle rammer, vil representantene på vanlig måte følge regjeringens arbeid i Sikkerhetsrådet og ytre seg om dette eller anvende spørsmålsinstituttet i Stortingets forretningsorden. Maktfordelingsprinsippet, med adskilte kompetanseområder mellom statsmaktene, hviler på at Stortinget ikke involveres i regjeringens embetsførsel.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at innenfor utenriks- og forsvarsområdet står regjeringens prerogativer særlig sterkt, både fordi det må kunne tas raske beslutninger, og fordi det er den utøvede makt som representerer Norge utad. Det er etter disse medlemmers oppfatning ikke plass til noen rådgiverrolle for Stortinget overfor regjeringen. Stortinget kan treffe vedtak innenfor sin grunnlovskompetanse eller utøve etterkontroll.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil på juridisk, politisk og historisk grunnlag markere sin uenighet i påstanden «[i]nnenfor utenriks- og forsvarsområdet står regjeringens prerogativer særlig sterkt.» Forskjellene mellom utenriks- og forsvarspolitikken kommer tydelig fram i Grunnloven §§ 25 og 26: Mens regjeringen ifølge § 26 første ledd har særskilt beslutningskompetanse innen utenrikspolitikken, fastslår § 25 første ledd at forsvarsmakten ikke kan «forøkes eller forminskes uten Stortingets samtykke». Disse medlemmer erkjenner altså regjeringens særrett (prerogativ) innen utenrikspolitikken, men vil understreke at det samme ikke kan sies om forsvarspolitikken. Det ville innebære en dramatisk endring av norsk utenriks- og forsvarspolitikk om et stortingsflertall skulle gi uttrykk for at regjeringens særrett i utenrikspolitikken også gjelder forsvarspolitikken.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at regjeringen selv kan velge å konsultere Stortinget i forkant av viktige saker. Til dette formål er det etablert et konsultasjonsorgan mellom regjeringen og Stortinget, i form av Den utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK), som vil kunne stå til rådighet hvis regjeringen ønsker å forhøre seg om synspunkter fra Stortingets ulike grupper.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, vil mene at konsultasjon og orientering vedrørende Norges arbeid i FNs sikkerhetsråd hensiktsmessig vil kunne finne sted i DUUFK.

Dette flertallet anser forslagsstillerens henvisning til Stortingets Europautvalg som lite treffende. EØS-avtalen står i en særstilling ved at Stortingets egen lovgivningskompetanse berøres, og at eventuell tilslutning til de ulike rettsakter fra EU/EØS får praktiske konsekvenser for Stortingets etterfølgende lovgivning. Dette flertallet påpeker at vedtak og resolusjoner fra FNs sikkerhetsråd i all hovedsak ikke vil være gjenstand for en slik behandling i Stortinget.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, mener også at ønsket om fremleggelse av såkalte stemmebytteavtaler inngått under kandidaturkampanjen for Norges plass i Sikkerhetsrådet, slik representantforslaget etterspør, er uttrykt på en misvisende måte. Det er en del av ordinær diplomatisk virksomhet å sondere holdninger hos andre lands diplomater, både for å orientere seg og i noen grad opptre samlet om å bearbeide initiativer og forslag, og hvor partene opptrer i gjensidig forståelse med andre. Dette omtales gjerne som «reciprocal understanding». Norge påtar seg ikke forpliktelser som vil binde folkerettslig, da slike avtaler forutsettes inngått etter traktatretten.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, legger til grunn at regjeringen orienterer Stortinget om utenrikspolitiske spørsmål på egnet måte, enten det er spørsmål som fremkommer gjennom norsk deltagelse i FNs sikkerhetsråd eller regjeringens øvrige arbeid internasjonalt.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti finner etter dette i utgangspunktet ikke noe grunnlag for å etablere en ny ordning, men vil kunne akseptere en redegjørelse som et kompromiss.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at arbeidet med kampanjen for Norges kandidatur ble gjennomført gjennom ordinær diplomatisk virksomhet, og at en detaljert oversikt over samtlige kostnader forbundet med denne er publisert på regjeringens nettsider.

Flertallet vil tilrå at forslaget avvises.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at FNs sikkerhetsråds ansvar er å løse internasjonale interessekonflikter gjennom dialog. Rådet anses derfor å være en viktig arena for verdens stormakter for å løse potensielle konflikter på fredelig vis. Disse medlemmer frykter imidlertid at et aktivt norsk engasjement og standpunkt i viktige internasjonale spørsmål kan bidra til at Norge helt unødvendig kommer i konflikt med interessene til ett eller flere av landene med fast sete i rådet. Dette kan etter disse medlemmers vurdering føre til at Norge settes under press som potensielt vil kunne skade nasjonale interesser, ikke minst innenfor internasjonal handel. Disse medlemmer mener at et norsk medlemskap i Sikkerhetsrådet vil føre til at Norges interesser utsettes for unødvendig risiko i en tid preget av økte spenninger og stormaktsrivalisering, der vestlige verdier i økende grad er under press. Disse medlemmer mener på dette grunnlag at Norge burde ha trukket sitt kandidatur til Sikkerhetsrådet. Disse medlemmer mener det er svært viktig å sikre offentlig debatt og demokratisk forankring av Norges standpunkter i Sikkerhetsrådet, særlig der det berører stormaktene. Disse medlemmer mener videre det er viktig at nasjonalforsamlingen blir gjort kjent med dilemmaer og potensielle utfordringer som berører norske interesser. Disse medlemmer viser til at det er presedens for at Stortinget under ekstraordinære omstendigheter oppretter midlertidige komiteer og utvalg, og mener at det norske medlemskapet i FNs sikkerhetsråd kan rettferdiggjøre opprettelse av et adhocorgan. Disse medlemmer gir derfor sin støtte til forslag 1 og 2 i det foreliggende representantforslaget.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti anerkjenner viktigheten av at Norges rolle, initiativer og posisjonering i FNs sikkerhetsråd blir gjenstand for både Stortingets oppmerksomhet og kritisk, offentlig debatt. Gjennom deltakelsen i Sikkerhetsrådet blir Norge en aktør på en arena hvor stormaktsspill og rivalisering preger dagsordenen. Deltakelsen vil gjøre at norske myndigheter blir møtt med større interesse internasjonalt, og at risikoen for å havne under press øker. I en slik situasjon vil dette medlem påpeke verdien av både demokratisk forankring og åpenhet, både overfor det folkevalgte organ regjeringen står til ansvar for, og, viktigst av alt, befolkningen som både storting og regjering svarer til.

Dette medlem peker på at Stortinget, på tross av regjeringens særretter (prerogativer) i utøvelsen av utenrikspolitikken, har lang tradisjon for nettopp å diskutere både utenrikspolitiske hovedlinjer og norske posisjoner i internasjonale samarbeidsforum. Videre viser dette medlem også til at stortingsarbeidet som helhet i lengre tid har gått gjennom en internasjonaliseringsprosess, hvor en lang rekke komiteer arbeider aktivt med spørsmål som kan gjøre seg gjeldende på FNs sikkerhetsråds agenda. Dette medlem påpeker videre at deltakelsen i Sikkerhetsrådet vil medføre at Norge må ta stilling i en rekke saker som ligger i kjernen av rivaliseringen mellom stormaktene, og at det ikke kan utelukkes at flere av dem vil kunne påvirke eller berøre både overordnede prioriteringer og spesielt avgjørende hensyn i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. At Stortinget da konsulteres på egnet måte, bør være en selvfølge. Likevel bør både regjeringen og Stortinget være forberedt på at de begrensede kanalene som i dag eksisterer for konsultasjon og debatt om utenriks- og sikkerhetspolitiske enkeltsaker, ikke nødvendigvis er tilstrekkelige eller egnede for å sikre den forankring, åpenhet og gjensidige tillit som det norske arbeidet i FNs sikkerhetsråd bør bære preg av.

Dette medlem ønsker derfor initiativet om en bredere debatt om åpenhet og Stortingets rolle i det norske arbeidet i FNs sikkerhetsråd velkommen. Dette medlem viser til utenriksministerens uttalelse av 2. desember 2020 om det ovennevnte representantforslag, hvor det vektlegges at Stortinget vil bli orientert gjennom Den utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK). Dette medlem understreker at DUUFK er et svært lite egnet forum for kontinuerlig oppfølging av et medlemskap som vil ha stor betydning for Norges utenrikspolitiske prioriteringer de neste to år. Dersom regjeringens konsultasjoner med Stortinget begrenser seg til sporadiske orienteringer i DUUFK, kan man ende opp i en situasjon der Stortingets rolle og mulighet til debatt blir svært begrenset.

Dette medlem ser derfor behovet for en bredere og mer åpen konsultasjonsmekanisme i forbindelse med den norske deltakelsen i FNs sikkerhetsråd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Det opprettes en midlertidig ordning etter modell av Europautvalget om foreleggelse av saker av viktighet for Norge, med varighet så lenge Norge er medlem av FNs sikkerhetsråd. Ordningen har til hensikt å sikre offentlig debatt, demokratisk forankring og legitimitet til regjeringens politikk i Sikkerhetsrådet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti minner om at utenriksministeren selv la vekt på offentlig åpenhet og gjennomsiktighet som viktige prinsipper i arbeidet med FNs sikkerhetsråd i sin redegjørelse for Stortinget 8. desember 2020. Utenriksministeren fremhevet en ambisjon om regelmessig kontakt med relevante sivilsamfunnsaktører og forskningsmiljø og om et offentlig ordskifte om internasjonale spørsmål og sikkerhet – både i Norge og internasjonalt. Disse medlemmer anser denne ambisjonen som både riktig og nødvendig og mener at en institusjonalisering av praksisen med regelmessige, åpne redegjørelser kan bidra til å realisere den. I sammenheng med dette mener disse medlemmer videre at regjeringen bør orientere spesifikt om det konkrete arbeidet med de prioriterte temaområdene som regjeringen selv fremhevet i forkant av inntredenen i Sikkerhetsrådet.

Komiteen ber regjeringen, ut over den faste årlige utenrikspolitiske redegjørelse for Stortinget, om å avholde en åpen redegjørelse som omhandler norske satsingsområder og sentrale saker som har vært og kan antas å komme til behandling i Sikkerhetsrådet i den tiden Norge er medlem av rådet. Det bes også om at disse tema inngår i den faste årlige utenrikspolitiske redegjørelsen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at behovet for åpenhet rundt Norges deltakelse i FNs sikkerhetsråd overskrider de kontinuerlige vurderingene om saker på dets dagsorden. Regjeringen har tidligere offentliggjort det økonomiske regnskapet for sikkerhetsrådskampanjen. Kostnadene ved en slik kampanje strekker seg imidlertid ut over dette. I opptakten til valget av Norge for sikkerhetsrådsperioden 2021–2022 var et av de mest omdiskuterte temaene hvilke former for politisk gjenytelse til andre land Norge har forpliktet seg til, herunder stemmebytteavtaler. Dette medlem anerkjenner at det er nødvendig å finne en balanse mellom hensynet til åpenhet og hensynet til ivaretakelse av mellomstatlige relasjoner i slike prosesser. I tråd med åpenhetslinjen regjeringen tidligere har vist, mener dette medlem likevel at en orientering om de eventuelle mellomstatlige forpliktelsene og forståelsene som ble inngått eller kommunisert i forbindelse med kampanjen, er betimelig og ønskelig.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen orientere Stortinget om de stemmebytteavtaler og andre typer mellomstatlige forpliktelser eller forståelser som er inngått i forbindelse med kampanjen for Norges sete i Sikkerhetsrådet.»