1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

I proposisjonen fremmes forslag om en midlertidig lov om kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbruddet av covid-19.

Lovforslaget er i all hovedsak en videreføring av midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 735 om kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbruddet av covid-19 fastsatt med hjemmel i koronaloven, men enkelte av bestemmelsene i forskriften foreslås noe omredigert i loven.

Det forslås at loven trer i kraft straks og oppheves 1. november 2020.

I tillegg foreslås det i proposisjonen enkelte tilpasninger i folketrygdloven for å videreføre forskriftens bestemmelser om at kompensasjonsytelsen skal telle som opptjeningstid for ytelser etter folketrygdloven kapittel 8 Sykepenger, kapittel 9 Stønad ved barns og andre nærståendes sykdom og kapittel 14 Ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon.

Det vises til proposisjonens kapittel 6, der merknadene til de enkelte bestemmelsene er nærmere beskrevet.

1.2 Bakgrunn

Stortinget fattet følgende vedtak i forbindelse med behandlingen av Prop. 53 LS (2019–2020):

«Vedtak nr. 395, 16. mars 2020

Stortinget ber regjeringen innføre en midlertidig ordning for selvstendig næringsdrivende og frilansere som nå mister hele eller deler av inntektsgrunnlaget sitt som en følge av korona-pandemien. Disse får en kompensasjon der dekningsgraden er om lag 80 % av gjennomsnitt av siste tre års inntekt begrenset oppad til 6 G. Kompensasjonen dekkes fra og med 17. dag etter at inntektsbortfallet inntraff. Dette er en midlertidig ordning inntil videre. Endringen trer i kraft umiddelbart og utbetalingene skjer så raskt Nav får på plass en teknisk løsning.»

Kompensasjonsytelsen for selvstendig næringsdrivende og frilansere er en ny stønad og vil anvendes i sammenheng med andre ordninger som er regulert i folketrygdloven. Det er imidlertid ikke hjemmelsgrunnlag i folketrygdloven for å kunne gi forskrift om denne ordningen. Med bakgrunn i at Stortinget ba om at ordningen kom på plass raskt, ble ytelsen hjemlet i midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 mv. (koronaloven) § 2.

Stortingets vedtak ble fulgt opp gjennom midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 735 om kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbrudd av covid-19, fastsatt med hjemmel i koronaloven. Forskriften ble iht. retningslinjene for bruk av koronaloven oversendt Stortinget 8. april 2020 og trådte i kraft 9. april 2020.

Som følge av at covid-19-pandemien krever rask handling, samt at Stortinget ønsket at ordningen skulle tre i kraft umiddelbart, var forslaget til forskrift ikke på alminnelig høring.

Ved en feil ble det ikke gitt hjemmel for automatisert saksbehandling for disse sakene da forskriften ble vedtatt 8. april 2020. Det var videre behov for å ta inn en bestemmelse om at kompensasjonsytelsen ga opptjening til ytelser etter folketrygdloven kapittel 8, 9 og 14.

I tillegg var det behov for justeringer i bestemmelsen om utmåling av ytelsen, slik at det ved beregningen av ytelse til selvstendig næringsdrivende tas utgangspunkt bare i inntekt for 2019, og ikke inntekt fra 2017 og 2018. Begrunnelsen var at inntektsopplysningene fra Skatteetaten for denne gruppen ikke er tilstrekkelig spesifisert til at de uten videre kan legges til grunn for en automatisert løsning, og vil gi en stor feilmargin. Inntektsopplysningene for 2019 ville gi et mer riktig grunnlag for å beregne inntektstapet, fordi inntekten må antas å være mer representativ for det som var normalinntekten i forkant av pandemien, enn inntekt for tidligere år. Med inntekt for 2019 blir beregningsperioden tilnærmet lik som for frilansere på samme ordning, der det bare benyttes oppdragsinntekter innenfor de siste 12 månedene. Tilsvarende benyttes gjennomsnitt for de siste 12 måneder ved beregning av arbeidsinntekt som kommer til fratrekk i kompensasjonsgrunnlaget. Det er mest hensiktsmessig at denne perioden er den samme som perioden for beregning av kompensasjonsgrunnlaget. Endringene ble tatt inn ved endringsforskrift vedtatt 24. april 2020, sendt Stortinget samme dag, og trådte i kraft 25. april 2020.

Det vil være behov for den særskilte ytelsen til selvstendig næringsdrivende og frilansere også etter 27. mai 2020, da koronaloven som trådte i kraft 27. mars 2020, oppheves. Når loven opphører, opphører dermed også forskriftene gitt etter loven. Det foreslås derfor at den midlertidige ytelsen for selvstendig næringsdrivende og frilansere reguleres i en midlertidig lov. Det legges opp til at den nye loven trer i kraft straks og oppheves 1. november 2020.

Folketrygdloven deler de ulike stønadstypene etter hvilken risiko de er ment å dekke. Kompensasjonsytelsen er en ren inntektssikringsordning og er ikke knyttet til en bestemt risiko. Den vil dermed ikke passe inn i folketrygdlovens system. I tillegg er ytelsen kun ment å skulle være en midlertidig stønadsordning, hvor det blant annet ikke skal stilles krav om medlemskap i folketrygden for å få rett til ytelsen. Det er derfor ikke hensiktsmessig at stønaden legges inn i folketrygdloven.

Det vil være mulig å motta to livsoppholdsytelser samtidig dersom de dekker to ulike inntektstap. Når det kan gis to livsoppholdsytelser samtidig, vil det kunne oppstå situasjoner der begge ytelsene vil avkortes på grunnlag av samme arbeid. Gitt Stortingets forutsetning om at kompensasjonsordningen til næringsdrivende og frilansere skulle settes i verk så raskt som mulig etter 16. mars 2020, har det ikke vært mulig å få til en løsning for å unngå en slik dobbelavkortning for de som får innvilget to livsoppholdsytelser for samme tidsperiode. Det antas at dette vil gjelde et svært begrenset antall tilfeller.

1.3 Departementets vurderinger og forslag

Ytelsen har betydelige praktiske svakheter. Dette gjelder særlig manglende muligheter til å kontrollere om det rapporterte inntektsbortfallet som kompenseres, er reelt. Disse uheldige sidene ved ordningen blir større jo lenger ordningen varer. Den økonomiske situasjonen vil trolig bedre seg fremover, og de mest restriktive smitteverntiltakene er lempet på.

1.3.1 Formål og virkningstidspunkt

Den nye ytelsen kompenserer for noe av inntektsbortfallet som selvstendig næringsdrivende og frilansere har som en følge av covid-19-pandemien. Det er et vilkår at det samme inntektsbortfallet ikke kan dekkes av andre ordninger som gir ytelser til livsopphold. Dette er direkte regulert i forskriften og foreslås videreført i loven. Ordningen er knyttet til tap av inntekt for personer, ikke til omsetningssvikt i virksomheter.

Det er lagt opp til at ordningen skal forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten.

1.3.2 Målgruppe

Kompensasjonsytelsen kan gis til selvstendig næringsdrivende og frilansere som hadde aktiv virksomhet i Norge før 1. mars 2020 og fra og med 13. mars 2020 har mistet personinntekt som følge av covid-19-pandemien. Ytelsen utbetales først fra og med dag 17 etter det dokumenterte inntektsbortfallet. De 16 ventedagene vil telles som løpende kalenderdager (inkludert lørdag og søndag), mens kompensasjonsytelsen utbetales for fem ukedager (ikke lørdag og søndag).

Det stilles ikke vilkår om medlemskap i folketrygden. Forutsetningen om automatisert behandling vanskeliggjøres dersom det må gjøres en medlemskapskontroll. Det legges til grunn at de aller fleste vil fylle medlemskapsbetingelsene fordi de forutsettes å ha etablert virksomheten og ha hatt inntekt fra denne før 1. mars 2020.

Ut over det som fremgår av Svalbardloven §§ 2 og 3, gjelder ikke norsk lovgivning automatisk for Svalbard. For å sikre at ytelsen også vil omfatte norsk nærings- og/eller frilansvirksomhet på Svalbard, legges det opp til å presisere at ytelsen også skal kunne gis til næringsdrivende og frilansere som er medlem i folketrygden iht. reglene i folketrygdloven § 2-3.

Formålet med ordningen er å, opp til et visst nivå, kompensere for inntektsbortfall som ikke kan kompenseres gjennom andre ordninger. Noen næringsdrivende og frilansere som kombinerer virksomheten med lønnsarbeid, vil fortsatt ha lønnsinntekt selv om de ikke kan drive som selvstendig eller frilanser, og andre kan ha rett på sykepenger, foreldrepenger, dagpenger, mv.

1.3.3 Utmåling og utbetaling av ytelsen

Intensjonen med ordningen er at den skal kompensere for tap av inntekt som følge av krisen og omfatte personer som er aktive næringsdrivende eller frilansere. Ytelsen er ment å sikre privatpersoner midler til livsopphold og skal ikke dekke kostnader eller tap knyttet til næringsvirksomheten eller frilansvirksomheten. Ytelsen fastsettes derfor på grunnlag av den næringsdrivendes/frilanserens personinntekt fra næring eller oppdrag.

Ved å legge opplysninger om nylige inntekter til grunn vil man få riktig størrelse på ytelsen og ivareta intensjonen med Stortingets vedtak.

I den midlertidige forskriften er det lagt opp til at ytelsen ikke gis til virksomheter som startet opp etter 1. mars 2020, eller som var registrert, men var uten inntekter før denne datoen. Dette foreslås videreført i loven.

Ved beregning av kompensasjonsgrunnlaget for selvstendig næringsdrivende foreslås det at det, på samme måte som i den midlertidige forskriften, tas utgangspunkt i pensjonsgivende årsinntekt fra næring fra 2019. For nyetablerte selskaper, med oppstart etter 1. januar 2020, kan inntekter frem til 1. mars 2020 inngå i grunnlaget.

Ved beregning av grunnlaget for frilansere tas det utgangspunkt i den gjennomsnittlige inntekten som frilanseren har hatt i oppdrag, og som er rapportert til a-ordningen de siste 12 månedene før mars 2020. For frilansere som har startet opp mellom 1. mars 2019 og 1. mars 2020, legges hele driftsperioden til grunn.

Det beregnede grunnlaget sammenlignes med inntekten den næringsdrivende eller frilanseren har i den aktuelle måneden det er søkt stønad for. Det er ikke tidspunktet som oppdraget faller bort, men tidspunkt for utbetalingen, som har betydning.

Det gis en kompensasjon med 80 pst. av grunnlaget opp til et tak på 6 G omregnet til årlig beløp. Taket på beregningsgrunnlaget reduseres med annen inntekt fra arbeid, herunder arbeidsinntekten som ligger til grunn for ytelser som erstatter arbeidsinntekt. For personer som er både selvstendig næringsdrivende og frilanser og som søker støtte for den ene inntekten, behandles den andre inntekten på samme måte som annen arbeidsinntekt og trekkes fra taket. Arbeidsinntekt beregnes som et gjennomsnitt over de siste 12 månedene. Inntekter som selvstendig næringsdrivende hhv. frilanser (den inntektstypen man søker kompensasjon for) i stønadsperioden (den aktuelle måneden) kommer til fradrag i ytelsen med 80 pst. På denne måten gis det insentiv til å drive virksomheten i den grad det er mulig også i stønadsperioden.

Det er prinsipielt uheldig at kompensasjonsgraden i denne ordningen er høyere enn i dagpengeordningen. En selvstendig næringsdrivende kunne valgt å organisere seg som et aksjeselskap og være arbeidstaker i egen bedrift og ville da fått alle rettigheter og plikter som følger herunder rett til dagpenger ved arbeidsløshet og plikt til å betale arbeidsgiveravgift. Denne ytelsen vil premiere de som har valgt en organisasjonsform som innebærer mer risiko, men med en lavere innbetaling til folketrygden. Det foreslås derfor at departementet gis hjemmel i forskrift til å sette kompensasjonsgraden lavere enn 80 pst. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av kompensasjonsgraden i forbindelse med tilleggsproposisjonen 29. mai 2020 i lys av Holden-utvalgets anbefalinger.

Den første mulige dag for utbetaling av ytelsen vil være 30. mars 2020. Det må søkes om ytelsen for en gitt kalendermåned, etterskuddsvis. Det kan av forvaltningsmessige hensyn være hensiktsmessig å sette en søknadsfrist, noe som er særlig viktig i en midlertidig ordning. Ytelsen beregnes per dag, og den utbetales etterskuddsvis for den måneden det søkes om. Det kan søkes om ytelse flere ganger. Venteperioden på 16 dager inntrer bare fra første dato for inntektsbortfall. Dette gjelder selv om det er opphold mellom periodene.

Etter skatteloven § 5-1 vil alle fordeler vunnet ved arbeid, virksomhet eller kapital (alminnelig inntekt) være skattepliktige. For arbeidsinntekt (frilansere) følger det av skatteloven § 5-10 bokstav c at dette også gjelder «ytelser som trer i stedet for arbeidsinntekt». For virksomhetsinntekt (næringsdrivende/enkeltpersonforetak) følger det samme av skatteloven § 5-30 tredje ledd, som viser tilbake til § 5-10. Kompensasjonsytelsen vil dermed regnes som personinntekt både for frilansere og for næringsdrivende/enkeltpersonforetak, jf. skatteloven §§ 12-2 bokstav a og 12-11 første ledd.

Etter dekningsloven § 2-7 andre ledd bokstav e kan det tas utlegg i en skyldners krav på forfalt eller uforfalt pensjon eller annen ytelse etter lovgivningen om offentlig trygd eller lignende. Kompensasjonsytelsen vil regnes som en slik ytelse som kommer inn under reglene i dekningsloven § 2-7 andre ledd bokstav e.

1.3.4 Saksbehandlingsregler

Ordningen skal forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten, og krav om kompensasjonsytelsen skal settes frem på den måten Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer.

Loven viser til enkelte av folketrygdlovens saksbehandlingsregler som anses relevante for denne ytelsen, herunder bestemmelser om innhenting av opplysninger og kontroll. Det gis dermed adgang til å kontrollere i etterkant om noen har fått for stor ytelse, og kreve beløpet tilbake. Det legges også opp til at folketrygdlovens regler om opplysningsplikt mv. gjøres gjeldende tilsvarende for denne ytelsen.

Ved krav om tilbakebetaling av feilutbetalte ytelser gjelder folketrygdloven § 22-15 tilsvarende. Da dette er en midlertidig ytelse som ikke inngår i folketrygdloven, legges det opp til at de alminnelige klagereglene vil gjelde, og at ytelsen ikke skal kunne ankes inn for Trygderetten.

For en fortsatt mest mulig automatisert saksbehandling foreslås det at bestemmelsene i den midlertidige forskriften om behandling av personopplysninger videreføres.

1.3.5 Forholdet til EØS-reglene

1.3.5.1 Forordning 883/2004 – trygdeforordningen

Det følger av forordning 883/2004 (trygdeforordningen) artikkel 2 nr. 1 at forordningen omfatter alle EØS-borgere.

Artikkel 3 nr. 1 i trygdeforordningen definerer hvilke deler av trygdesystemet som omfattes av forordningen. Det vises til proposisjonens kapittel 3.5.1, der disse områdene er spesifikt angitt.

For at en ytelse skal omfattes av trygdeforordningen, må den både anses å være en trygdeytelse samt omfattes av ett av de områdene som spesifikt er angitt i artikkel 3 nr. 1.

Slik den nye kompensasjonsytelsen er utformet, vil den iht. EU-domstolens praksis anses for å være en trygdeytelse.

Ved vurderingen av om en ytelse faller inn under et av de formål som er angitt i artikkel 3 nr. 1, har EU-domstolen lagt avgjørende vekt på ytelsens hovedformål.

Det har vært vurdert om kompensasjonsytelsen kan anses som en ytelse ved sykdom (artikkel 3 nr. 1 bokstav a), ytelse ved uførhet (artikkel 3 nr. bokstav c) eller en ytelse ved arbeidsløshet (artikkel 3 nr. bokstav h).

Formålet med ytelsen til næringsdrivende og frilansere er å sikre at de får en kompensasjon for bortfall av personinntekt som følger av covid-19-pandemien. Stønaden er således ikke en ytelse ved sykdom eller uførhet. Stønaden kan videre gis til næringsdrivende og frilansere som fortsatt er i fullt arbeid, forutsatt at de som følge av covid-19-pandemien har mistet inntekten. Stønaden er ikke en arbeidsløshetsytelse, men en ren inntektssikringsordning, og er kun knyttet til covid-19-pandemien og ikke til et av de områdene som uttrykkelig er nevnt i artikkel 3 nr. 1.

Ytelsen faller derfor utenfor det materielle virkeområdet til forordning 883/2004.

1.3.5.2 Statsstøtte

Det er vurdert om ytelsen kan anses som statsstøtte, jf. EØS-avtalen artikkel 61 (1). Etter denne bestemmelsen anses direkte eller indirekte støtteordninger som statsstøtte.

Den nye kompensasjonsytelsen til næringsdrivende og frilansere er ment å dekke bortfall av personinntekt. Ytelsen fastsettes på grunnlag av den næringsdrivendes personinntekt og ikke virksomhetens tap. Ytelsen må dermed anses som en trygdeytelse som gis til privatpersoner, og ikke som støtte til foretak/næringsstøtte.

Kompensasjonsytelsen er generell og vil omfatte alle næringsdrivende og frilansere uavhengig av sektor eller bransje, og stønaden vil derfor heller ikke anses som selektiv.

Kompensasjonsytelsen til næringsdrivende og frilansere vil derfor ikke anses som statsstøtte som omfattes av forbudet i artikkel 61 (1).

1.4 Opptjening av rett til ytelser etter folketrygdloven

Det fremgår av midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 753 om kompensasjonsytelse for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbrudd av covid-19 § 7 andre ledd at ytelsen gir opptjening av rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 8 (sykepenger), 9 (stønad ved barns og andre nærståendes sykdom) og 14 (ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon). En videreføring av dette når kompensasjonsytelsen nå reguleres i egen lov, krever endring i folketrygdloven.

Tidsrom man har mottatt denne midlertidige kompensasjonsytelsen, bør fortsatt likestilles med forutgående arbeid hva gjelder opptjeningstid, og på den måten gi rett til ytelser etter folketrygdloven kapittel 8, 9 og 14. Ytelsen skal dekke tapt inntekt på samme måte som dagpenger etter folketrygdloven kapittel 4 gjør for arbeidstakere. Hvis ikke kompensasjonsytelsen skal gi samme rettigheter, vil det bli en uforholdsmessig forskjellsbehandling av arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende/frilansere som lider et tap av arbeidsinntekt som følge av statens tiltak mot smitte av covid-19.

1.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Kompensasjonsytelsen vil medføre økte kostnader på stønadsbudsjettet samt administrative kostnader til økt saksbehandling og tilrettelegging av fagsystemer. Stortinget har bevilget midler over kap. 2543 post 70 til ordningen, jf. Stortingets behandling av Prop. 67 S (2019–2020), jf. Innst. 216 S (2019–2020). Løsningen for søknad og utbetaling vil bli automatisert, mens kontroll med utbetalinger i ettertid vil bli delvis manuell.

Da Stortinget fattet anmodningsvedtaket som ligger til grunn for ordningen, 16. mars 2020, var koronaloven ennå ikke vedtatt, og Stortinget tok heller ikke stilling til varigheten av ordningen den gang. Når det gjelder de midlertidige ordningene som er iverksatt som følge av covid-19-pandemien og hjemlet i koronaloven, legger regjeringen til grunn at lovene som hovedregel ikke bør vare lenger enn til 31. oktober 2020. Det foreslås derfor at loven gis varighet ut oktober 2020.