Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jorodd Asphjell, Martin Henriksen, Nina Sandberg og Torstein Tvedt
Solberg, fra Høyre, Marianne Synnes Emblemsvåg, Kent Gudmundsen,
Turid Kristensen og Mathilde Tybring-Gjedde, fra Fremskrittspartiet,
lederen Roy Steffensen og Hanne Dyveke Søttar, fra Senterpartiet,
Marit Arnstad og Aud Hove, fra Sosialistisk Venstreparti, Mona Fagerås,
og fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, viser til representantforslaget.
Daværende kunnskaps- og integreringsminister Trine Skei Grande har
uttalt seg om forslaget i brev av 13. februar 2020. Brevet følger som
vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen avholdt åpen høring
i saken 10. mars 2020.
Komiteen merker seg at formålet
med nasjonale prøver er å gi skolene kunnskap om elevenes grunnleggende
ferdigheter i lesing, regning og engelsk. Informasjonen fra prøvene
skal danne grunnlag for underveisvurdering og kvalitetsutvikling
på alle nivå i skolesystemet. Nasjonale prøver gir også skoleledere
og kommunene informasjon som brukes til kvalitetsutvikling i opplæringen,
og forskere kan søke om å få utlevert resultater til forskning på
læring og skoleutvikling.
Komiteen viser til at prøvene
gir resultat om elever på individ-, gruppe- og skolenivå. Resultatene
gir også informasjon til lokale og nasjonale myndigheter og skal kunne
brukes i arbeidet med skoleutvikling. Prøvene er utformet slik at
lærerne skal kunne bruke resultatene til å følge opp elevene i sitt
arbeid, samt bidra til underveisvurdering og bedre tilpasset opplæring.
Det er utviklet eget veiledningsmateriell som skolene og den enkelte lærer
skal kunne støtte seg på i dette arbeidet.
Komiteen er kjent med at resultatene
fra prøvene gir et avgrenset bilde av de ferdighetene og den kompetansen
elevene har. Resultatene skal sees i sammenheng med annen relevant
informasjon man har om den enkelt skole, kommune og elevene. Nasjonale
prøver gir informasjon om elever på alle nivå, og komiteen merker seg at det
derfor er utarbeidet både lette og vanskelige oppgaver. Elever på
5. trinn og 8. trinn skal gjennomføre nasjonale prøver i lesing,
regning og engelsk. Elever på 9. trinn skal gjennomføre nasjonale
prøver i lesing og regning. Prøvene på 9. trinn er de samme som
for 8. trinn, slik at skoler kan sammenligne resultatet for 8. trinn
med resultatet for 9. trinn det samme året.
Komiteen merker seg at dersom
skoler tar vare på resultatene fra 8. trinn det ene året, kan disse
sammenlignes for de samme elevene det neste året. Fra 2014 er det
faste grenser for hvert nivå i engelsk og regning som gjør det mulig
å se utviklingen over tid fra 2015. Det samme vil være mulig fra
høsten 2017 i lesing.
Komiteen viser til at hovedregelen
er at alle elever skal delta på nasjonale prøver. Elever med rett
til spesialundervisning eller rett til særskilt norskopplæring kan
få fritak for nasjonale prøver. Andelen elever som ikke deltar,
har gått ned de siste årene, og antall elever som får fritak, har
økt noe i samme periode. Andelen elever som gjennomfører nasjonale
prøver, er høyt og ligger på 93–96 pst.
Komiteen merker seg at det
ikke er meningen at elevene skal øve på de nasjonale prøvene, men
at man skal være forberedt på oppgavetypene. Bakgrunnen for dette
er at prøvene viser ferdigheter og forståelse innenfor det enkelte
området og at en god forberedelse til prøvene først og fremst er
god ordinær undervisning.
De nasjonale prøvene
utvikles gjennom fagmiljøene ved høgskoler, universitet og nasjonale
senter i samarbeid med lærere og fagpersoner i Utdanningsdirektoratet. Komiteen merker
seg at det tar flere år å utvikle en prøve, samt at oppgavene blir
prøvd ut flere ganger slik at man på forhånd vet at oppgavene fungerer
som de skal, og at de i sin helhet måler det de skal. Utdanningsdirektoratet
har ansvar for at prøvene blir utviklet i samsvar med kvalitetskravene
i rammeverket for nasjonale prøver, samt at de blir tilstrekkelig
kvalitetssikret.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er
bekymret for at skolehverdagen til lærere i for stor grad er preget
av rapporterings- og dokumentasjonsbehov. Disse medlemmer mener at en
god skole forutsetter at dyktige lærere og andre voksenpersoner
gis tid og tillit til å følge opp hver enkelt elev og til å tilrettelegge
undervisningen slik at eleven kan lære på den måten de lærer best. Disse medlemmer viser
til Dokument 8:194 (2017–2018), hvor representanter fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti foreslår en tillitsreform
for skolen. Disse
medlemmer viser til at Stortinget i den forbindelse har vedtatt
følgende, som vedtak 885, 11. juni 2018:
«Stortinget ber regjeringen
fortsette å redusere omfanget av rapportering og dokumentasjon på
nasjonalt nivå, samt ta initiativ til at kommunene gjennomgår sine
lokale planer for rapportering og dokumentasjon når nye læreplaner
innføres. En slik gjennomgang bør gjennomføres i samarbeid med partene,
lærerutdanningsinstitusjonene, elever, lærerstudenter, skoleeiere
og skoleledere, med sikte på å redusere dokumentasjonskravene og
styrke det lokale handlingsrommet til skoleeier.»
Disse medlemmer viser videre
til at Stortinget også har vedtatt følgende, som vedtak 886, 11. juni
2018:
«Stortinget ber regjeringen
nedsette et utvalg der partene i skolesektoren er representert,
for å gjennomgå Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i lys av fagfornyelsen
og fremme forslag til endringer på egnet måte.»
Disse medlemmer er skuffet
over at regjeringen Solberg ikke har fulgt opp disse vedtakene,
og mener det er kritikkverdig at regjeringen ikke har foretatt en
grundig gjennomgang av Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem (NKVS)
som en del av fagfornyelsen. Disse medlemmer har lenge tatt
til orde for en slik grundig gjennomgang for å endre det som ikke
fungerer godt nok i dag, og gjøre endringer som sikrer skolene og
lærerne gode verktøy for kvalitetsutvikling og oppfølging av den enkelte
elev. Disse medlemmer mener
dette arbeidet må starte opp raskt slik at vi får et kunnskapsgrunnlag
som gjør det mulig å diskutere nasjonalt kvalitetsvurderingssystem.
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Kristelig Folkeparti mener store deler av poenget med
nasjonale prøver bortfaller om de gjøres om til utvalgsprøver. Skole-Norge
er avhengig av gode verktøy som lærerne kan ta i bruk, samt forskningsbaserte
og kvantitative undersøkelser for å drive kvalitetsutvikling i skolen.
Å gå fra nasjonale prøver til utvalgsprøver slik som Senterpartiet
foreslår, vil føre til større forskjeller mellom skoler og klasserom.
De som taper mest på en slik endring, vil være elevene som trenger
tettest og mest tilrettelagt faglig oppfølging. Utvalgsprøver vil ikke
gi tilgang på samme informasjon til kommunen, skoleledelsen og lærerne,
og vil derfor ikke være et verktøy som kan brukes til kvalitetsutvikling
og særskilt tilrettelegging. Informasjonen nasjonale prøver gir, kommer
ikke bare lærere og skoleeiere til gode. Hvor godt elevene lærer,
henger tett sammen med lærernes evne til å tilpasse undervisningen
og tilrettelegge etter elevenes behov. Derfor er det viktig med
verktøy som måler elevenes tilegnede ferdigheter på individnivå, slik
at elevene får den hjelpen og tilretteleggingen de trenger. Disse medlemmer mener
nasjonale prøver gir oss et godt innblikk i hvor gode elevenes ferdigheter i
lesing, regning og engelsk er.
Disse medlemmer legger til
grunn at det ikke skal gjennomføres mer kartlegging og prøver enn
nødvendig, og at intensjonen med prøvene er at skoleeier har et
grunnlag for god skoleutvikling lokalt og at lærerne skal komme
tettere på oppfølgingen og tilpasningen av undervisningen til den
enkelte elev og elevgruppe. Det aller viktigste er at hver enkelt
elev blir fulgt opp. Intensjonen er videre at kartlegginger og nasjonale
prøver skal være et av flere verktøy for utvikling av skolen til nytte
for lærere, elever, ledelse og skoleeiere, og med det klare mål
å skape en bedre skole.
Disse medlemmer viser til at
utvalgsprøver ikke vil gi informasjon om hvorvidt tiltakene som
gjennomføres på de respektive skolene, bidrar til økt læring hos
elevene. Disse
medlemmer er klare på at nasjonale prøver gir et avgrenset
bilde av innhold og kvalitet i skolen, men mener at det er et viktig
verktøy for lærere, skoleeiere og politikere for å kunne drive med
kvalitetsutvikling i skolen. Disse medlemmer viser til veiledningsmateriellet
som er utviklet over flere år, og mener dette bør gjøres lettere
tilgjengelig for den enkelte lærer. Dette vil bidra sterkere til
at lærerne og skolelederne har enklere tilgang til god støtte til
både gjennomføring og oppfølging av resultatene.
Disse medlemmer viser til at
skolen skal gi barna kunnskap, mestring og gode verdier for livet,
og at det er viktig med kunnskap om sammenheng mellom lærernes kompetanse,
lærertetthet og læringsutbytte. Spesielt gjelder dette de yngste
barna og de med de største læringsutfordringene. Disse medlemmer viser til at andelen
elever som ikke deltar på de nasjonale prøvene, har gått ned, men
at fritaksprosenten har økt noe. Disse medlemmer mener det er
viktig at man har en streng praksis for fritak med bakgrunn i de
faglige anbefalingene i veiledningsmateriellet, slik at alle elever
som har grunnlag for å delta, gjør det. Med et slikt utgangspunkt
vil man ha et bredest og best mulig kunnskapsgrunnlag om elevene
i skolen. Disse
medlemmer viser videre til at det ved måling, testing og kartlegging som
omhandler mennesker, alltid må sikres en etisk forsvarlig praksis.
Komiteens medlemmer
fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til representantforslaget,
som presenterer bakgrunnen for Senterpartiets kritikk av omfanget
av, og bruken av resultatene av, de nasjonale prøvene. Disse medlemmer viser
til at nasjonale prøver er et av elementene i Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem
(NKVS) med formål om å gi lokale og nasjonale skolemyndigheter informasjon
om elevenes ferdigheter i lesing, regning og engelsk. Informasjonen
fra prøvene skal danne grunnlag for underveisvurdering og kvalitetsutvikling
på alle nivåer i skolesystemet.
Disse medlemmer viser til at
målsettingen med de nasjonale prøvene i starten var «Ut fra nasjonale
behov for informasjon om elevers og lærlingers kunnskaps- og ferdighetsnivå
(…)», jf. St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, og på den
måten gi et øyeblikksbilde av elevenes kunnskaps- og ferdighetsnivå
– først og fremst på nasjonalt nivå. Etter hvert har det imidlertid
skjedd en målforskyvning der nasjonale prøver har endret karakter
og nå er utformet slik at de kan benyttes til å måle læringsresultater
over tid. Intensjonen er at prøvene både skal gi styringsinformasjon
til politikere og skoleadministrasjonen på nasjonalt og lokalt nivå. Prøven
skal også gi informasjon til lærerne om hva elevene mestrer og ikke
mestrer, for å gi elevene en bedre tilpasset undervisning. Disse medlemmer viser
til at det har skjedd en utvikling der de nasjonale prøvene er gitt
en utvidet funksjon. Både kommunene og nasjonale skolemyndigheter
benytter resultatene fra nasjonale prøver som begrunnelse for tiltak
og for kontroll og styring av skolen.
Disse medlemmer viser til tidligere
initiativ og behovet for en helhetlig gjennomgang av alle elementene i
det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Disse medlemmer viser til at
Stortinget har vedtatt følgende:
«Stortinget ber regjeringen
nedsette et utvalg der partene i skolesektoren er representert,
for å gjennomgå Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i lys av fagfornyelsen
og fremme forslag til endringer på egnet måte.» (Vedtak 886, 11. juni
2018)
Disse medlemmer mener at innføringen
av fagfornyelsen, der de nye læreplanene trer i kraft fra høsten 2020,
gjør at dette arbeidet haster, og forventer at regjeringen så raskt
som mulig kommer tilbake til Stortinget med forslag til endringer.
En omgjøring av nasjonale prøver til utvalgsprøver vil være et viktig
første skritt i dette arbeidet. Disse medlemmer vil understreke nødvendigheten
av at gjennomgangen av NKVS må organiseres slik at endringene forankres
i sektoren og på den måten sikres legitimitet blant lærere, skoleledere
og skolemyndigheter.
Disse medlemmer viser til at
både Utdanningsdirektoratet, lærere, forskere og de som utvikler
nasjonale prøver, er enige om at de nasjonale prøvene ikke kan benyttes
som mål på kvaliteten på undervisningen. Til tross for dette brukes
elevresultater – blant annet fra nasjonale prøver – til å ansvarliggjøre
rektorer og lærere. Skolens oppdrag er definert gjennom opplæringsloven og
læreplanene. Men med offentliggjøring og rangering av resultatene
fra nasjonale prøver er det et faktum at ønsket om å kunne vise
til gode resultater sammenlignet med andre skoler påvirker det pedagogiske
arbeidet og prioriteringene på den enkelte skole. En styring av skolen
basert blant annet på elevresultater fører til en konflikt mellom
resultatansvar og pedagogisk og faglig ledelse på bakgrunn av læreplanene. Disse medlemmer mener
slike flertydige styringssignaler fra myndighetene er et grunnleggende
problem som skaper et spenningsforhold mellom målbare resultater
gjennom nasjonale prøver og de delene av skolens oppdrag som ikke
blir målt – og som ikke kan måles.
Disse medlemmer anerkjenner
at både nasjonale og lokale myndigheter har behov for informasjon om
situasjonen i skolen. Tilbakemeldingene fra lærere og elever viser
at dagens nasjonale prøver ikke er et egnet verktøy i sin nåværende
form. Disse medlemmer vil
understreke at en forutsetning for god styringsinformasjon er en
kontinuerlig og tett dialog mellom kommunen og skolene i kommunen.
Det er bare gjennom en slik dialog kommunene vil få et riktig og
oppdatert bilde av situasjonen ute på skolene, som i sin tur kan danne
grunnlag for god forvaltning av ansvaret som påligger den lokale
skolemyndighet. Disse
medlemmer mener at situasjonen i dag er at nasjonale prøver tillegges
for mye vekt som et endelig kvalitetsmål, med den følge at kommunene
får en smalere og mindre nyansert styringsinformasjon enn nødvendig.
Disse medlemmer merker seg
at lærerne opplever andre prøver som mer treffsikre, og at de har
behov for flere og bedre diagnostiske verktøy enn dagens obligatoriske
nasjonale prøver. Disse
medlemmer mener det haster med å utvikle prøver som er skreddersydd
for å kunne tjene som gode pedagogiske verktøy for lærere, og som
lærerne og skolene selv skal kunne ta i bruk ved behov. Disse medlemmer bestrider
ikke at de nasjonale prøvene kan gi lærerne nyttig informasjon,
men merker seg at den faktiske nytteverdien blir vurdert så lavt
at disse medlemmer mener
det ikke kan forsvare omfanget og tidsbruken.
Disse medlemmer viser til komiteens
åpne høring og den øvrige debatten om nasjonale prøver, og merker
seg at nytteverdien av de nasjonale prøvene vurderes svært ulikt.
De som utvikler de nasjonale prøvene, framhever den potensielle
nytteverdien, men tilbakemeldingene fra lærerne og lærernes organisasjoner
er at den faktiske nytteverdien er liten. Disse medlemmer oppfatter
at det er flere årsaker og begrunnelser for at den faktiske nytteverdien
er lav, men uansett årsak, mener disse medlemmer at dette er
et faktum som understreker behovet for å endre innretningen og omfanget
av nasjonale prøver. Dagens system har, etter disse medlemmers mening, ikke
den nødvendige legitimitet i sektoren.
Disse medlemmer viser til
representantforslaget og kritikken mot at nasjonale prøver påvirker
undervisningen i fagene og at det foregår øving og innretning av
undervisning for å forberede elevene på de nasjonale prøvene. Disse medlemmer viser
til at elevenes representanter i den åpne høringen bekreftet dette og
underbygget dette med eksempler.
Disse medlemmer mener på denne
bakgrunn det er grunn til å stille spørsmål om hvorvidt dagens system
med nasjonale prøver i realiteten gjør det vanskeligere for skolen
å realisere det helhetlige formålet for norsk skole. Disse medlemmer fastholder
kritikken av den funksjonen de nasjonale prøvene har fått i styringen
av skolen og utviklingen av skolepolitikken.
Disse medlemmer mener en omlegging
av nasjonale prøver til utvalgsprøver vil forhindre at resultatene
brukes til uheldige rangeringer av skoler og kommuner. Disse medlemmer mener
at nasjonale prøver i hovedsak skal tilfredsstille informasjonsbehovet på
nasjonalt nivå. Til dette formålet vil informasjonen fra et statistisk
utvalg elever og skoler være tilstrekkelig. Når det gjelder kommunenes
behov for informasjon, mener disse medlemmer at dette vil
kunne dekkes på en mer hensiktsmessig måte enn dagens bruk av nasjonale
prøver. Siden kommunenes informasjonsbehov vil variere, blant annet
på grunn av ulik størrelse og skolestruktur, mener disse medlemmer at kommunene
bør ha større innflytelse på informasjonsinnhentingen enn med dagens
system. Det vil kunne sikres gjennom tilgang på ulike prøver og
valg av omfang definert ut ifra kommunens eget behov. Disse medlemmer mener
en slik omlegging vil ivareta myndighetenes informasjonsbehov på
de ulike nivå, samt gi skoleledere og lærere bedre læringsstøttende
verktøy enn dagens standardiserte nasjonale prøver.
Disse medlemmer reagerer på
at det i diskusjonen om nasjonale prøver blir argumentert med at
foreldre, elever, og samfunnet for øvrig, har behov for informasjon
om den enkelte skoles resultater på nasjonale prøver. Disse medlemmer mener
dette nettopp viser hvordan offentliggjøringen av resultatene bidrar til
en skjev, uriktig og ikke minst urettferdig oppfatning av kvaliteten
og læringsarbeidet ved enkeltskoler – helt ned på klassenivå.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen gjennomføre nasjonale prøver som utvalgsprøver.»
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer
følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen sørge for at presentasjonen av resultatene fra de
nasjonale prøvene gir mer presis og riktig informasjon enn tilfellet
er i dag.»
«Stortinget
ber regjeringen sørge for at de samlede kravene til rapportering
og dokumentasjon i skolen reduseres.»
Komiteens medlemmer
fra Fremskrittspartiet vil understreke den store betydningen
nasjonale prøver har som kunnskapsverktøy. Nasjonale prøver og andre
gode former for kartlegging gjør at den enkelte rektor, lærere og
skoleeier blir kjent med situasjonen på den enkelte skole.
Disse medlemmer vil påpeke
at nasjonale prøvene gir oss kunnskap som er nødvendig for at vi
skal kunne sette inn riktige tiltak og sikre at elever får så god undervisning
som mulig, landet over. Disse medlemmer vil også understreke
betydningen av at resultatene fra de nasjonale prøvene er offentlige.
Dette er av stor betydning for elever og foreldre over hele landet.
Disse medlemmer vil vise til
leseundersøkelsen PIRLS 2016. Der rapporterte lærerne på 4. og 5.
trinn blant annet om hvordan de vektlegger nasjonale prøver som
en kilde for å følge med i elevenes framgang i lesing. Funnet her
er at 90 prosent av lærerne vektlegger de nasjonale prøvene som
en kilde til å følge med i elevenes framgang i lesing (Fuglestad,
Hoem og Schulz-Heidorf, 2017, s. 127). Disse medlemmer vil påpeke
at et flertall av de skolefaglige forskningsmiljøene som deltok
i stortingshøringen 10. mars 2020, er positive til nasjonale prøver,
og negative til at de kun skal være utvalgsprøver.
Disse medlemmer vil understreke
at Fremskrittspartiet har som ambisjon å tilby norske elever verdens
beste skole. Da trenges klare, objektive kvalitetsvurderingskriterier
for å kunne måle kvaliteten og sette inn nødvendige, konkrete tiltak. Disse medlemmer vil
videre understreke betydningen av objektivitet, rettferdighet og
forutsigbarhet i skolen. Disse medlemmer vil også vise
til at de nasjonale prøvene er utviklet av solide fagmiljøer i Norge.
Det er derfor en viktig hovedregel at alle norske skoleelever deltar
på de nasjonale prøvene.