1.1 Innledning

I meldingen presenterer regjeringen forslaget til et fremtidsrettet kvotesystem for norske fiskerier.

Meldingen omhandler de nasjonale reguleringssystemene.

Ved kongelig resolusjon 19. juni 2015 ble det oppnevnt et utvalg til å gjennomgå kvotesystemet og ressursrente i fiskeriene. Det såkalte Kvoteutvalgets anbefaling fremgår av NOU 2016:26 Et fremtidsrettet kvotesystem. Utredningen var på høring våren 2017.

Departementet har i tillegg våren 2018 hatt en egen høring om fremtidens rammebetingelser for sjarkflåten.

På bakgrunn av forslaget i NOU 2014:15 fremmet regjeringen Meld. St. 10 (2015–2016) En konkurransekraftig sjømatindustri for Stortinget (sjømatindustrimeldingen). I Innst. 215 S (2015–2016) og anmodningsvedtak fra 5. april 2016 har Stortinget bestemt at regjeringen skal komme tilbake til Stortinget med fire saker:

• Vedtak nr. 571: «Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for helårs arbeidsplasser i industrien.»

• Vedtak nr. 572: «Stortinget ber regjeringen nedsette en kommisjon som skal gjennomgå alle tre pliktene i leveringsvilkårene, ut fra deres intensjon, og komme tilbake til Stortinget med en anbefaling basert på kommisjonens forslag høsten 2016.»

• Vedtak nr. 575: «Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for å styrke rekrutteringen til fiskerinæringen.»

• Vedtak nr. 576: «Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for bruk av alt restråstoff/biprodukt og insentivordning for ilandføring av hele fisken, herunder utrede og finne rimelig tidspunkt for når innføring av 'hele fisken på land' kan skje i Norge.»

Regjeringen redegjør i meldingen bl.a. for oppfølgingen av de vedtakene som ble fattet av Stortinget i forbindelse med behandlingen av sjømatindustrimeldingen.

1.2 Kvotesystemet

1.2.1 Innledning

Kvotesystemet, som er det grunnleggende fiskeripolitiske virkemidlet, består av flere deler som til sammen setter rammene for hvordan fiskeriressursene kan utnyttes og fordeles. Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden. Kvotesystemet kan også på noen måter påvirke råstoffkvaliteten.

«Kvotesystemet» omfatter her et system for både tilgang til og regulering av fisket. Det angir ordninger for hvem som eier fiskefartøy, gjennom regler fastsatt i eller i medhold av deltakerloven. Det angir videre fordeling av totalkvoten på ulike fartøygrupper og fartøy, gjennom regler fastsatt i eller i medhold av havressurslova. Man kan skille mellom «tildelingssystemet», som fordeler de nasjonale totalkvotene på fartøynivå, og «struktursystemet», som setter rammer for tilpasningene aktørene kan gjøre på lang og kort sikt. Oppbyggingen av disse er kort beskrevet i kapittel 2 i meldingen. Fremveksten av dagens kvotesystem er beskrevet i større detalj i kapittel 6 i meldingen.

Kvotesystemet er utviklet som en respons på utfordringer norske fiskerier over tid har stått overfor. Utgangspunktet var fiskets rolle som samfunnsbærer langs kysten. Eksempler på dette er at flåten skal være fiskereid. Havrettskonvensjonen ga kyststater rett og plikt til å forvalte ressursene i den økonomiske sonen på 200 nautiske mil ut fra grunnlinjene langs kysten. I Norge medførte dette at hensynet til ressursene ble overordnet i fiskeriforvaltningen. Fisket ble regulert med kvoter først i havfiskeflåten, og senere også i kystflåten. Både for næringen og forvaltningen har det vært viktig at fordelingen av knappe ressurser skulle oppleves som legitim og rettferdig.

Overkapasitet i fiskeflåten og svak økonomi i næringen brakte også etter hvert en erkjennelse av at fangstkapasiteten måtte stå i forhold til ressursgrunnlaget. Kvotesystemet har derfor også fått mekanismer for å ivareta lønnsomheten i næringen, eksempelvis gjennom ordninger for tilpasning av fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget, gjennom sammenslåingsordninger, enhetskvoteordningen og etter hvert dagens strukturkvoteordninger. I utformingen av slike virkemidler har det vært viktig å ivareta en flåtestruktur som er størrelsesmessig, geografisk og driftsmessig variert.

1.2.2 Kvotesystemets formål og rettslige status

Havressurslova § 2 fastslår at: «(…) dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Fiskeressursene er med andre ord ikke gjenstand for hverken privat eller statlig eiendomsrett. Samtidig følger det av både deltakerloven og havressurslova at staten har rett til og ansvar for å forvalte disse ressursene på fellesskapets vegne. Forvaltningen skal støtte opp om formålene i fiskerilovgivningen.

Adgangen til fiske i sjøen er i utgangspunktet en allemannsrett, som reguleres gjennom bestemmelser særlig i havressurslova og deltakerloven. Adgangen til å drive fiske som næringsvirksomhet er regulert gjennom reglene fastsatt i og i medhold av deltakerloven, jf. deltakerloven § 4:

«Et fartøy kan ikke nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst uten at det er gitt ervervstillatelse av departementet.»

Gjennom regler fastsatt i og i medhold av deltakerloven, er adgangen til å delta i ulike fartøygrupper begrenset i forskriftsbestemmelser. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi. Denne verdien, ut over fartøyets tekniske verdi, kan beregnes på fartøyeierens hånd, og kan realiseres når et fartøy selges for fortsatt drift, uavhengig av om kjøperens siktemål er å drive fartøyet videre i fiske eller ta fartøyet permanent ut av fiske gjennom strukturkvoteordningen.

Adgangen til å delta i ulike fiskerier har blitt og blir gitt vederlagsfritt fra statens side. Med færre aktører og stabilt høye kvoter har verdien av denne adgangen økt betraktelig. Mulighet for å samle et større kvotegrunnlag på samme båt har også bidratt til å øke kvoteverdiene.

Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, endrer ikke tillatelsenes rettslige status. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsene, som det uansett er myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet. Disse tillatelsene har et definert innhold, som følger særlig av hjemmelsloven, aktuelle forskrifter og de vilkår som måtte være fastsatt i det enkelte vedtak. Dette innholdet kan også endres, enten i samsvar med hjemmelsloven som den er i dag, eller slik den til enhver tid måtte være som følge av lovendringer. Dette følger av at virksomheten er basert på, og avhengig av, offentlige tillatelser og årlige forskrifter om kvotefastsettelse og -fordeling.

De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy, og som har adgang til å delta i fiske på ulike fiskebestander, har således ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.

Dette kvotesystemet bygger på næringskomiteens uttalelse i Innst. S. nr. 93 (1998–99) kapittel 2.2 om at «(f)isken er ein nasjonal fellesressurs som skal forvaltast og utnyttast til beste for samfunna langs kysten». I Innst. O. nr. 38 (1998–99) til deltakerloven ble dette utdypet i kapittel 2.3, hvor det heter følgende:

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasitet i fiskeflåten.»

Havressurslova § 1 angir at formålet med loven er

«å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressurssne (...), og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Deltakerloven § 1 har et liknende innhold og sier at formålet er å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser, å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode.

Det er også et grunnleggende hensyn at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur», jf. havressurslova § 7 annet ledd.

1.2.3 Behov for modernisering av kvotesystemet

I norske fiskerier er bestandene bærekraftig forvaltet, fiskeflåten driver lønnsomt, og aktiviteten er spredt langs kysten. Regjeringen peker i kapittel 2.3 i meldingen på at det er flere utfordringer og forbedringsområder hvor dagens kvotesystem ikke legger tilstrekkelig til rette for god utnyttelse av felles ressurser.

Regjeringen peker videre på at en videreføring av dagens kvotesystem ytterligere vil forsterke de utfordringene som er omtalt her. Systemet vil bli mer og mer komplekst jo flere nye mekanismer som legges til for å ivareta nye hensyn.

I kapittel 2 i meldingen viser regjeringen til at det er behov for å forenkle og harmonisere kvotesystemet slik at det er bedre tilpasset næringens og samfunnets behov i dag og i fremtiden. Videre er det behov for å redusere politisk usikkerhet samtidig som et nødvendig politisk handlingsrom må opprettholdes, ved at kvotesystemet gir forutsigbare rammebetingelser. Et velfungerende og fremtidsrettet kvotesystem bør derfor være så nøytralt som mulig, i den forstand at hovedtrekkene i systemet søkes bevart for å ivareta stabilitet over tid.

1.3 Tiltak for et effektivt, fleksibelt og legitimt kvotesystem

1.3.1 Forenkling av grunnsystemet

Det foreslås flere nye tiltak for å forenkle kvotesystemet, bl.a. å innføre fiskeritillatelser til erstatning for dagens ordninger med spesielle tillatelser (konsesjoner) og årlige deltakeradganger, etablering av sammenlignbare og faste kvotefaktorer på fartøynivå og fast avsetning av kvoter til ekstrakvoteordninger.

1.3.2 Økt fleksibilitet i fisket

For å gi større fleksibilitet gjennom kvotesystemet foreslås det å tillate en ordning med begrenset kvoteutleie og -innleie (kvoteutveksling) og å etablere en markedsplass hvor kvoteutvekslingen på en oversiktlig, enkel og fleksibel måte kan gjennomføres med lave transaksjonskostnader.

1.3.3 Langsiktig tilpasning av fangstkapasitet

Mengden fisk som kan høstes, varierer fra år til år, først og fremst bestemt av naturgitte årsaker. Med usikkerheten som følger av høsting fra naturen, er det viktig for næringsutøvere å ha forutsigbare rammevilkår.

Dersom fangstkapasiteten er større enn det som trengs for å utnytte kvotegrunnlaget på en effektiv måte, er det effektiviseringsgevinster i å samle kvotegrunnlaget på færre fartøy og slik redusere fangstkapasiteten.

I dagens kvotesystem kan enkeltfartøy øke sitt kvotegrunnlag ved at et annet fartøy med relevant fiskeritillatelse tas ut av fiske, slik at kvotegrunnlaget kan samles på førstnevnte fartøy. Flere fartøyeiere kan gå sammen om en slik transaksjon og fordele kvotegrunnlaget mellom sine fartøy. Dette gjøres gjennom strukturkvoteordningen.

I strukturkvoteordningen er tidsbegrensningen en betydningsfull faktor.

1.3.4 Rammebetingelser for sjarkflåten

Sjarkflåten består av fartøy i lukket gruppe under 11 meter hjemmelslengde (13 meter for kystnot makrell) og har en særstilling i fiskeflåten. Flåten består av nesten 1 400 fartøy – over 60 pst. av alle fartøy i lukkede fiskerier. En sjark drives normalt av én fisker, i noen tilfeller med et mannskap på en til to, avhengig av driften. Sjarkflåten er spredt langs hele kysten og er viktig for bosetning og levering av ferskt råstoff til fiskeindustrien. Sjarkflåten er særlig viktig i Nord-Norge og fisker om lag 10 pst. av den norske torskekvoten nord for 62° N.

1.3.5 Rekruttering til fiskerinæringen

Fiske er i dag et ettertraktet yrke med god avlønning. Det meste av fisket foregår innenfor kvoteregulerte, lukkede fiskerier. I takt med at fiskerinæringen har blitt mer produktiv, er antall fiskere om lag halvert de siste 20 år.

1.3.6 Pliktsystemet for fartøy med torsketråltillatelse

Hovedregelen i deltakerloven er at norske fiskefartøy skal være eid med mer enn 50 pst. av aktive fiskere (aktivitetskravet). For å legge til rette for bedre og jevnere råstofftilgang fikk noen fiskeindustribedrifter i etterkrigstiden i sterkt fiskeriavhengige lokalsamfunn dispensasjon fra dette kravet. Eierskap i fiskefartøy skulle bedre foredlingsbedriftenes råstofftilgang og lønnsomhet og slik bidra til sysselsetting i disse samfunnene. Konkurser og eierskapsendringer på 1980- og 90-tallet svekket koblingen mellom foredlingsbedrift og fiskefartøy. For å sikre at grunnlaget for dispensasjonsadgangen ble opprettholdt, knyttet myndighetene ulike betingelser til torsketråltillatelsene. Disse var primært utformet som plikt til å levere en andel av fangstene til utvalgte bedrifter, kommuner eller regioner og ble kjent som leveringsplikten. På 1990-tallet ble det også knyttet en aktivitetsplikt til tråltillatelser tildelt foredlingsbedrifter. Tråltillatelsen ble den gangen gjort avhengig av fiskeforedlingsaktivitet på et bestemt sted.

1.3.7 Kvotesystemet i et verdikjedeperspektiv

Regjeringen mener at et fremtidsrettet kvotesystem må utformes slik at det ikke bare gir gode rammebetingelser for fiskeflåten, men også bidrar til gode rammevilkår for sjømatindustrien.

1.3.8 Næringens bidrag

Fiskeressursene hører til fellesskapet. Det er derfor viktig at utnyttelsen av denne ressursen gir en avkastning som kommer fellesskapet til gode. Det har vært bred politisk enighet om at fiskeriressursene skal bidra til økt aktivitet i kystsamfunnene. Fiskerinæringen har vært gjennom en utvikling som har gitt en mer effektiv utnyttelse av ressursene og bedre økonomi i flåten, samtidig som tilknytning til kystsamfunnene ofte har blitt svakere.

Regjeringen er opptatt av at man i fremtidens kvotesystem sørger for at fiskerinæringens bidrag til samfunnet fastsettes gjennom konkrete virkemidler, for slik å sikre at det er en mer direkte sammenheng mellom fiskerinæringens virke og ringvirkningene som tilfaller fellesskapet.

I figur 3.7 i meldingen vises kvotebeholdningens innretning i samspill med kvoteutvekslingsordningen og markedsplassen som drøftes i kapittel 3.2 i meldingen. Årlige kvoter leies ut på markedsplassen, og bruken av kvotebeholdningen innrettes slik at ressursfordelingen mellom fartøygruppene ikke blir endret.

Regjeringen har påpekt at det er ingen av tiltakene som foreslås i meldingen, som vil være til hinder for at staten på et senere tidspunkt innfører nye tiltak, eller erstatter de foreslåtte ordningene, for å øke næringens bidrag til staten på vegne av det fellesskapet som det blir vist til i havressurslova § 2: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.» Regjeringen planlegger imidlertid ikke å gjøre dette i denne perioden.

Regjeringens forslag til tiltak:

• 20 pst. av strukturgevinsten, som oppstår ved konvertering av strukturkvoter, tilføres en kvotebeholdning.

• Kvoter leies ut fra kvotebeholdningen innenfor fartøygruppene, slik at dette ikke påvirker ressursfordelingen mellom fartøygruppene.

I kapittel 4 i meldingen utdypes og drøftes ulike problemstillinger etter samme inndeling som i kapittel 3. Her vises det også til forslag fra Kvoteutvalget og innspill i høringsprosessen, og det er en bredere drøfting av hva som ligger til grunn for regjeringens forslag til tiltak.

1.4 Behov for lovendringer

De fleste av regjeringens forslag til tiltak i kapittel 3 i meldingen forutsetter at det gjøres endringer i fiskeriregelverket, både i lover og forskrifter.

Det legges derfor opp til at departementet i etterkant av fremleggelsen av denne meldingen vil sende på alminnelig høring et forslag til de lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre tiltakene i meldingen. Etter at høringsrunden ble gjennomført, tok departementet sikte på å utarbeide en lovproposisjon som skulle legges frem for Stortinget slik at den kunne bli behandlet parallelt med meldingen.

Behovet for lovendringer vil i hovedsak gjelde to kapitler i deltakerloven og ett kapittel i havressurslova. Det dreier seg om deltakerloven kapittel 3 om spesielle tillatelser og kapittel 4 om særlige begrensninger i fiske og fangst, foruten havressurslova kapittel 3 om fangstmengde og kvoter.

Endringene i deltakerloven kapittel 3 og 4 og havressurslova kapittel 3 vil være betydelige. Departementet vurderer det derfor som hensiktsmessig å redigere, oppdatere, forbedre og forenkle de enkelte lovbestemmelsene i disse kapitlene der det faller seg naturlig, når man likevel må gjøre større endringer. I dette ligger det også et ønske om å klargjøre regelverket, herunder å vurdere om bestemmelser som i dag finnes i forskrifter, bør flyttes til lov og omvendt.

Det vil være naturlig å se på om det bør innføres en egen lovbestemmelse om kvotefaktorer. Slik vil en både kunne oppnå en avklaring av det relevante regelverket og gjøre regelen mer tilgjengelig.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser mv.

Kapittel 7 i meldingen tar for seg bl.a. økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene om å endre kvotesystemet. Konsekvenser for det samiske folk og samisk kultur er omtalt i pkt. 7.6 i meldingen. Distrikts- og regionalpolitiske konsekvenser er omtalt i pkt. 7.4 og klima- og miljømessige konsekvenser i pkt. 7.5.

Hovedvirkningen av tiltakene i meldingen er at de legger til rette for en mer effektiv utnyttelse av fiskeressursene. Forenklingen av grunnsystemet for kvotetildeling vil gi administrative besparelser, men har i seg selv begrenset betydning for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Forenklingen legger imidlertid til rette for at systemet for øvrig kan gjøres mer effektivt.

Forslagene vil i en overgangsperiode innebære en økt belastning på forvaltningen. Dette kjennetegner enhver omfattende omlegging av forvaltningen. Innføring av en ny fiskeritillatelse, innføring av sammenlignbare kvotefaktorer, forslaget om å forlenge tidsbegrensningen på strukturkvotegrunnlaget og implementeringen av en ny kvoteutvekslingsordning være ressurskrevende særlig i Fiskeridirektoratet.

I overgangen til et system med kvoteutveksling må eksisterende kvoteregistre endres, og det må utvikles IT-løsninger for en effektiv markedsplass. Transaksjonskostnader vil reduseres for næringsaktørene, og prisingen av utleie og innleie av kvoter vil bli riktig og transparent. For forvaltningen vil avviklingen av eksisterende kvoteutvekslingsordninger til fordel for en markedsplass på sikt være en effektivisering. Utleieordningen skal virke nøytralt på ressursfordelingen mellom fartøygrupper.

Departementet legger til grunn at de økte kostnadene til omleggingen kan løses ved omprioriteringer innenfor gjeldende rammer, og at det derfor ikke blir behov for å tilføre forvaltningen økte ressurser.

Det er imidlertid departementets vurdering at forslagene over tid vil føre til et enklere, mer gjennomarbeidet og oversiktlig system. Dette legger til rette for administrative besparelser for forvaltning og også for næringen som brukere av systemet.

Kondemneringsordningen for sjarkflåten vil kreve saksbehandlingsressurser i den virksomhet som får oppdraget med å administrere ordningen. Kostnader til saksbehandling må dekkes innenfor ordningen. Det er lagt til grunn at kondemneringsordningen avgiftsfinansieres av den aktuelle fartøygruppen selv, og at bevilgningen til denne ordningen i praksis derfor er næringsfinansiert.

Markedsplassen som opprettes i forbindelse med etablering av en ny kvoteutvekslingsordning, skal være selvfinansierende. Strukturkvoteordningen finansieres av de næringsaktørene som velger å benytte seg av ordningene. Ingen av forslagene som er fremmet i denne meldingen, innebærer derfor særskilte eller økte bevilgninger over offentlige budsjetter.

Opprettelsen av en statlig kvotebeholdning og forslaget om å leie ut de statlige kvoteandelene på markedsplassen for kvoteutveksling vil generere et proveny for staten. Etablering av kvotebeholdningen vil være noe ressurskrevende i det samlede reguleringssystemet og dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

En harmonisering av hjemmelslengde og faktisk lengde i kystflåten vil på papiret redusere antall fartøy i den minste kystflåten og endre den tallmessige sammensetningen i de andre gruppene i kystflåten, selv om dette grepet ikke påvirker den reelle flåtestrukturen. Gjennomføringen vil kreve administrative ressurser.

Forslaget om å videreføre den primære tilbudsplikten for noen fartøy i torsketrålgruppen, med en endret sekundær tilbudsplikt, innebærer isolert sett ingen endringer i de administrative kostnadene ved ordningen.