1.1 Innledning

1.1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Kunnskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 10. juni 2005 om norsk statsborgerskap nr. 51 (statsborgerloven) på bakgrunn av Stortingets vedtak 648–652 av 9. mai 2017, jf. Dokument 8:33 S (2016–2017) og Innst. 269 S (2016–2017) hvor Stortinget blant annet ber regjeringen fremme forslag om å endre statsborgerloven slik at tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje ved dom.

Departementet fremmer etter en helhetsvurdering ikke forslag om å endre statsborgerloven slik at tilbakekall etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje ved dom (domstolsbehandling i første instans). Departementet foreslår i stedet å videreføre og styrke dagens ordning med forvaltningsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd.

Departementet foreslår at rettssikkerheten ved dagens ordning styrkes ved å innføre fri rettshjelp i form av fritt rettsråd uten behovsprøving ved forvaltningsbehandlingen og obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i Utlendingsnemnda (UNE).

Departementet foreslår å myke opp dagens praksis for innvilgelse av fri sakførsel etter lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp (rettshjelploven) § 16 tredje ledd, gjennom å endre rundskriv SRF-1/2017 om fri rettshjelp. Departementet fremmer derfor, etter en helhetsvurdering, ikke forslag om fri rettshjelp i form av fri sakførsel uten behovsprøving i forbindelse med etterfølgende domstolskontroll av UNEs vedtak om tilbakekall av statsborgerskap.

Departementet foreslår endringer i statsborgerloven § 26 som presiserer at barns statsborgerskap som hovedregel ikke skal kunne tilbakekalles på grunn av feil begått av foreldre eller besteforeldre.

Departementet foreslår også å lovfeste at norsk statsborgerskap ikke skal tilbakekalles dersom det i betraktning av forholdets alvor og statsborgerens tilknytning til riket, vil være et uforholdsmessig inngrep overfor vedkommende selv eller de nærmeste familiemedlemmene.

1.1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Den 9. mai 2017 behandlet Stortinget Representantforslag 33 S (2016–2017) fra stortingsrepresentantene Heikki Eidsvoll Holmås, Karin Andersen, Heidi Greni, Marit Arnstad, Kari Henriksen, Rasmus Hansson, Trine Skei Grande og André N. Skjelstad om domstolsbehandling ved tilbakekallelse av statsborgerskap, jf. (Innst. 269 S (2016–2017)).

Stortinget vedtok følgende anmodningsvedtak til regjeringen:

Vedtak 648

Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til lovendring om fri rettshjelp i saker om tilbakekall av statsborgerskap.

Vedtak 649

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å endre statsborgerloven slik at tilbakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje ved dom.

Vedtak 651

Stortinget ber regjeringen foreslå nødvendige lovendringer for å presisere at barn og barnebarn ikke kan miste statsborgerskapet som følge av feil begått av foreldre eller besteforeldre. Eventuelle unntak og avgrensninger med hensyn til umyndige barn må utredes og vurderes nærmere i lovarbeidet.

I anmodningsvedtak nr. 650 og nr. 652 vedtok Stortinget å be regjeringen sørge for berostillelse av saker om tilbakekall etter statsborgerloven § 26 annet ledd i påvente av nytt regelverk. Dette er ivaretatt ved at regjeringen har instruert Utlendingsdirektoratet (UDI) og UNE om berostilling av saker om tilbakekall etter statsborgerloven § 26 annet ledd.

Kunnskapsdepartementet sendte høringsnotat med forslag til endringer i statsborgerloven på høring 5. november 2018.

1.1.3 Gjeldende rett

1.1.3.1 Erverv og tap av statsborgerskap

Statsborgerloven regulerer erverv og tap av norsk statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 1 første ledd. Bestemmelsene om tap og tilbakekall finner man i kapittel 5 (§§ 23-27). Det følger av § 26 annet ledd at statsborgerskap kan tilbakekalles på grunn av uriktige opplysninger mv.

Det fremgår av Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) at barns statsborgerskap som hovedregel også vil bli tilbakekalt når det er ervervet ved søknad som biperson eller på annen måte innvilget som følge av at mor eller far ble innvilget norsk statsborgerskap.

Det er opp til forvaltningens skjønn å vurdere om adgangen til å tilbakekalle etter § 26 annet ledd skal benyttes, etter en helhetsvurdering av en rekke forhold.

Etter gjeldende rett er det ikke lovfestet at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering ved tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd. UDI har etablert en praksis der det vurderes om vedtak om tilbakekall av statsborgerskap er forholdsmessig. UNE endret praksis i 2017 ved å gå bort fra en forholdsmessighetsvurdering. I stedet foretar UNE et ordinært «kan»-skjønn, hvor det sentrale i vurderingen er hvor vesentlige de uriktige opplysningene har vært for innvilgelsen av statsborgerskap, hva som er konsekvensen av ikke å tilbakekalle statsborgerskapet og allmennpreventive hensyn.

Når statsborgerskap tilbakekalles på grunn av ugyldighet, inntrer imidlertid virkningen fra opprinnelig ervervstidspunkt for norsk statsborgerskap. Vedkommende anses da for aldri å ha vært norsk.

Tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd kan gjøres selv om personen blir statsløs.

Når en person blir norsk statsborger, opphører alle eksisterende tillatelser etter utlendingsloven. Konsekvensen av å tilbakekalle et statsborgerskap blir dermed at personen er å anse som en utlending uten oppholdstillatelse, men medfører ikke nødvendigvis at vedkommende må forlate Norge.

En norsk borger kan ikke utvises etter utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 69 første ledd. Dette vernet faller bort ved tilbakekall av statsborgerskapet.

Det vises til Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) for nærmere beskrivelse av bakgrunnen for bestemmelsen om tilbakekall på grunn av ugyldighet i statsborgerloven § 26 annet ledd.

1.1.3.1.1 Barns automatiske tap av statsborgerskap

Ved tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd, inntrer virkningen fra det opprinnelige tidspunkt for erverv av norsk statsborgerskap og vedkommende anses for aldri å ha vært norsk. Departementet uttaler i Ot.prp. nr. 41 (2004–2005), s. 180, at dette blant annet innebærer at barn som er født norske, ikke lenger kan anses som norske dersom foreldrene får tilbakekalt statsborgerskapet etter § 26 annet ledd.

Etablert praksis etter gjeldende rett er at barnets statsborgerskap i slike tilfeller automatisk går tapt etter § 6 første ledd. Det har heller aldri vært norsk statsborger. Av Ot.prp. nr. 41 (2004–2005), punkt 7.6, fremgår det at det etter departementets syn er rimelig at virkningen av manglende ervervsgrunnlag blir det samme i alle tilfeller hvor norsk statsborgerskap erverves automatisk i kraft av loven. Bestemmelsen får ikke anvendelse dersom barnet blir statsløst. Bestemmelsen får heller ikke anvendelse dersom avgjørelsen eller erkjennelsen av at vilkår for erverv av norsk statsborgerskap ikke var oppfylt, finner sted etter at vedkommende er fylt 18 år, jf. § 6 første ledd annet punktum.

1.1.3.2 Saksbehandlingsprosedyre ved tilbakekall av statsborgerskap

Statsborgerloven § 27 annet ledd fastsetter at vedtak om tilbakekall av statsborgerskap treffes av Utlendingsdirektoratet (UDI) og kan påklages til Utlendingsnemnda (UNE).

UDI og UNE tilbakekaller statsborgerskap gjennom enkeltvedtak.

Klagebehandlingen på utlendingsområdet er grundigere enn det som ellers gjelder i forvaltningssaker. UNE er et domstollignende organ og er uavhengig både av UDI og departementet. UNEs nemndledere må fylle vilkårene for å være dommere, jf. utlendingsloven § 77. I tillegg har UNE et betydelig innslag av legfolk. I motsetning til forvaltningsklage ellers, kan UNE legge opp til muntlige nemndmøter, som kan gi bedre grunnlag for å vurdere bevisene i saken. Formålet med å opprette UNE var nettopp å styrke rettssikkerheten på dette forvaltningsområdet.

Det gis i utgangspunktet ikke fritt rettsråd ved forvaltningsbehandlingen eller fri sakførsel ved en etterfølgende domstolsbehandling i saker om tilbakekall av norsk statsborgerskap.

Det redegjøres nærmere for unntak i proposisjonen.

Politiet er utlendingsforvaltningens førstelinje i Norge og er en viktig del av sakskjeden i tillegg til UDI og UNE. Alle søknader om opphold eller statsborgerskap hvor personen befinner seg i riket, blir levert hos politiet. I saker om tilbakekall av statsborgerskap, sender UDI sakene til politiet for gjennomføring av intervju. En av politiets mest sentrale oppgaver er å undersøke personenes identitet, både ved søknadsinnlevering og ved behandling av søknaden. Politiet vil også vurdere om saken skal føres som straffesak eller tilbakekallssak. I mange tilfeller vil straffesaken være foreldet og saken i sin helhet vil bli ført som tilbakekallssak. En stor andel av tilbakekallssakene består av saker med identitetstvil.

1.1.3.3 Domstolens overprøving og forvaltningens frie skjønn

Det bygger på lang tradisjon i Norge at domstolene kontrollerer forvaltningens vedtak. Det vises i proposisjonen til Høyesteretts vurderinger i tre ulike saker, Rt. 2012 s. 1985, Rt. 2001 s. 995 og Rt. 1995 s. 72.

Når vilkårene for tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd er oppfylt, fremgår det at statsborgerskapet kan tilbakekalles. Hvorvidt tilbakekall faktisk foretas i et slikt tilfelle, er overlatt til forvaltningens frie skjønn, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 233. Domstolene har begrenset adgang til å prøve forvaltningens frie skjønn. Domstolen vil imidlertid alltid kunne prøve forvaltningens skjønnsutøvelse etter de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk, yttergrensene av rettsanvendelsen ved å se om forvaltningen har hatt hjemmel i lovens ordlyd for å fatte vedtaket og om vedtaket er åpenbart urimelig.

Domstolene kan alltid prøve om retten til vern om privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 er krenket.

1.1.4 Menneskerettslige forpliktelser

I proposisjonens kapittel 4 redegjøres det for menneskerettslige forpliktelser.

Både Grunnloven og internasjonale konvensjoner setter grenser for utformingen av en hjemmel for tap eller tilbakekall av statsborgerskap og for praktiseringen av en slik hjemmel, blant annet: Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 nr. 1, FNs konvensjon om begrensning av statsløshet av 1961 artikkel 8 nr. 2 bokstav b, Grunnloven § 102, jf. EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 (vern om privat- og familieliv) og Grunnloven § 104 annet ledd, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 (hensynet til barnets beste).

1.1.5 Rettstilstanden i andre land

I proposisjonens kapittel 5 redegjøres det for rettstilstanden i andre land.

1.2 Tilbakekall av statsborgerskap – valg av saksbehandlingsprosedyre

I høringsnotatet omtalte departementet to alternative behandlingsmåter for tilbakekall av statsborgerskap. Det ene alternativet var at saker om tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd skal behandles av domstolen i første instans. Det ble også beskrevet et alternativ hvor det fortsatt er forvaltningen som fatter vedtak, men hvor rettssikkerheten styrkes. Det ble bedt om høringsinstansenes syn på begge alternativene.

En oppsummering gis i kapittel 6.3 i proposisjonen.

Departementet viser i proposisjonen til at forslaget om domstolsbehandling i første instans er blitt møtt med sterk prinsipiell motstand fra de sentrale aktørene i justissektoren. Det vises til at en behandling av tilbakekallssakene i domstolen i første instans vil rokke ved maktfordelingsprinsippet som sikrer at statsmaktene er delt mellom lovgivende, utøvende og dømmende myndighet. Å pålegge domstolene forvaltningsoppgaver vil bryte med dette prinsippet og bidra til å svekke tilliten til domstolene. Domstolsbehandling i første instans vil videre føre til at saksbehandlingstiden for denne typen saker øker. Merutgiftene ved domstolsbehandling i første instans sammenlignet med dagens ordning er også betydelige. Etter departementets oppfatning vil domstolsbehandling i første instans ikke oppfylle formålet om å bedre rettssikkerheten i disse sakene på en hensiktsmessig måte. Departementet konstaterer at det foreligger tungtveiende argumenter som taler mot alternativet om domstolsbehandling i første instans, både av prinsipiell, praktisk og økonomisk karakter. Departementet påpeker at kontrollen som domstolene utøver over forvaltningsvedtak etter maktfordelingsprinsippet, er ment som en rettssikkerhetsgaranti for borgerne. Ved å overføre en del av forvaltningsoppgavene til domstolene fjernes denne kontrollmyndigheten, og rettssikkerhetsgarantiene vil således svekkes. Departementet vurderer også at legitimiteten til domstolene vil svekkes, dersom domstolene skal utføre saksbehandling i første instans istedenfor kontroll av forvaltningens vedtak. Etter maktfordelingsprinsippet er det domstolenes oppgave å føre legalitetskontroll, og ikke drive forvaltning. Departementet viser her til Høyesteretts uttalelse i Rt. 2001 s. 995.

Departementet vurderer at det er betenkelig å overføre én forvaltningsoppgave fra forvaltningen til domstolene. Departementet mener det ikke foreligger gode grunner til at tilbakekall av statsborgerskap ikke kan behandles av forvaltningen i første instans. Departementet viser til at andre inngripende vedtak fattes av forvaltningen i første instans, herunder avslag på søknad om beskyttelse, avslag på søknad om familiegjenforening og tilbakekall av permanent oppholdstillatelse.

Slik flere høringsinstanser påpeker, ligger det rettssikkerhetsgarantier i den spesialkompetanse UDI og UNE har på saksområdet.

Departementet viser videre til at ved å beholde tilbakekallssakene i forvaltningen, så vil hver enkelt sak kunne være gjenstand for kontroll i flere instanser enn dersom oppgaven legges til domstolene i første instans.

Enkelte av høringsinstansene har påpekt prinsipielle argumenter til støtte for alternativet om domstolsbehandling i første instans. Domstolsbehandling av tilbakekallssaker vil, slik flere høringsinstanser påpeker, gi mulighet for direkte og muntlig bevisførsel for retten, der parten vil være representert av en advokat som vil kunne imøtekomme statens argumenter direkte. Hensynet til kontradiksjon vil på denne måten bli godt ivaretatt. Etter departementets syn er hensynet til kontradiksjon ivaretatt gjennom dagens forvaltningssystem, og dette kan således ikke få avgjørende vekt ved valg av avgjørelsesform.

Flere høringsinstanser påpeker utfordringer av praktisk karakter som vil oppstå dersom domstolene skal avgjøre saker om tilbakekall av statsborgerskap i første instans. Som påpekt i høringsnotatet, ville spørsmålet om eventuell utvisning i etterkant av tilbakekall av statsborgerskap fortsatt bli avgjort av utlendingsforvaltningen i etterkant av en dom om tilbakekall av statsborgerskap. Det kan settes spørsmålstegn ved om domstolene i en slik situasjon vil være i stand til å foreta en reell vurdering av hvilke konsekvenser et eventuelt tilbakekall av statsborgerskapet ville få for den saken gjelder. Departementet mener dette taler mot å innføre et system hvor domstolene avgjør saker om tilbakekall av statsborgerskap i første instans.

Flere høringsinstanser peker på at saksbehandlingstiden ville bli svært lang dersom tilbakekallssakene overføres til domstolen i første instans. Departementet bemerker at i tillegg kommer at spørsmålet om utvisning eller ny oppholdstillatelse ville måtte avgjøres av forvaltningen i første instans etter dom om tilbakekall av statsborgerskap. Dermed vil det kunne gå flere år før personen får avklart sin oppholdsstatus i Norge.

Departementet peker på at forvaltningen raskere enn domstolene vil kunne omstille seg til å behandle et stort antall tilbakekallssaker i løpet av kort tid, når restansene skal nedbygges.

Som flere av høringsinstansene har påpekt ville domstolsbehandling i første instans også kunne medføre uønsket eksponering for den saken gjelder.

Departementet viser til at det i tillegg foreligger sterke økonomiske hensyn som tilsier at forvaltningen fortsatt bør fatte vedtak i saker om tilbakekall av statsborgerskap.

Basert på drøftelsene vurderer departementet at det foreligger tungtveiende grunner til at tilbakekall av statsborgerskap fortsatt bør skje ved vedtak i forvaltningen. Departementet fremmer på den bakgrunn ikke forslag i proposisjonen om domstolsbehandling i første instans av saker om tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd.

1.3 Saksbehandlingen i saker om tilbakekall av statsborgerskap

1.3.1 Obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i UNE og fri rettshjelp

Det fremgår av proposisjonen at departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det skal innføres obligatorisk nemndmøte med personlig fremmøte i UNE i saker om tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26. Det er lagt vekt på at tilbakekall av statsborgerskap er særlig inngripende vedtak med store konsekvenser for den det gjelder.

Departementet er enig i UNEs bemerkning om at det må presiseres i loven at klageren alltid skal ha rett til å møte personlig i nemndmøtene om tilbakekall i UNE, og har tatt dette inn i forslaget til ny § 27 tredje ledd. Dersom klageren ikke ønsker å møte, kan saken avgjøres i nemndmøte uten at klageren møter personlig.

I høringsnotatet ble det foreslått å gi fritt rettsråd uten behovsprøving ved klagebehandlingen hos UNE og fri sakførsel uten behovsprøving ved etterfølgende domstolskontroll.

Departementet fastholder forslaget om at det skal gis fritt rettsråd uten behovsprøving ved forvaltningsbehandlingen. Departementet vurderer at retten til fritt rettsråd bør være tilsvarende som i saker om tilbakekall etter utlendingsloven. Se proposisjonen for nærmere omtale.

Politiets utlendingsenhet og Oslo tingrett bemerker at innføring av fri sakførsel uten behovsprøving for domstolene etter endelig vedtak i UNE, vil føre til at et stort antall saker vil bli fremmet for domstolen for etterfølgende domstolskontroll, noe som også er lagt til grunn i de oppdaterte kostnadsberegningene. Dette vil bli svært kostnadskrevende.

Departementet vurderer at nytteeffekten av å innføre fri sakførsel uten behovsprøving ikke kan forsvare en slik stor utgiftspost, når rettssikkerheten foreslås styrket på andre måter.

Departementet bemerker at personer som har fått tilbakekalt sitt statsborgerskap unntaksvis vil kunne få innvilget behovsprøvd fri sakførsel etter gjeldende bestemmelse i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp (rettshjelploven) § 16 tredje ledd. Det er derfor ikke behov for å foreslå en særskilt regel om behovsprøvd fri sakførsel i denne lovproposisjonen. Rundskriv SRF-1/2017 regulerer i hvilke saker det kan innvilges behovsprøvd fri sakførsel etter § 16 tredje ledd. I rundskrivet fremgår at det skal utvises meget restriktiv praksis i utlendingssaker. Saker om tilbakekall av statsborgerskap står ikke nevnt i rundskrivet, og faller ikke inn under begrepet utlendingssaker, all den tid personene er norske borgere. Det har imidlertid blitt ført samme praksis i tilbakekallssakene som i utlendingssakene. Departementet foreslår at saker om tilbakekall av statsborgerskap uttrykkelig nevnes i rundskrivet, og at det fremgår at det skal føres en restriktiv praksis ved vurderingen av om behovsprøvd fri sakførsel skal innvilges etter § 16 tredje ledd. Dette innebærer dermed en viss oppmykning av praksis sammenlignet med dagens praksis.

Endringen vil trolig medføre at noen flere vil få fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen enn hva som er praksis i dag.

Det vises til lovutkastet § 27 syvende ledd.

1.3.2 Tidspunkt for rettsvirkning av tilbakekall og identitetsendring

Tidspunktet for rettsvirkning av tilbakekall

Departementet går i proposisjonen, på bakgrunn av innspillene som er kommet inn i høringen, bort fra forslaget i høringsnotatet om at en person som får tilbakekalt sitt norske statsborgerskap skal få beholde statsborgerskapet inntil det foreligger dom i tingretten.

Et tungtveiende argument for at forvaltningen fortsatt skal treffe vedtak om tilbakekall er at tilbakekallssaken da kan ses i sammenheng med et eventuelt vedtak om utvisning eller ny oppholdstillatelse. En forutsetning for å gi ny oppholdstillatelse eller treffe vedtak om utvisning, er at personen er å anse som «utlending», altså at vedkommende ikke er norsk statsborger. Departementet vurderer også at det er uheldig at en person kan benytte norsk pass i tiden saken behandles i retten. Departementet foreslår derfor at vedkommende skal tape sine statsborgerrettigheter fra tidspunktet for UNEs vedtak om tilbakekall, dersom UNE ikke innvilger utsatt iverksetting. Departementet vil vurdere om det i forskrifts form skal åpnes for at det gis en utreisefrist som ivaretar personens behov for å bli i landet i tilstrekkelig lang tid til å områ seg, i tråd med internasjonale forpliktelser på feltet.

Registrering av identitet

Departementet foreslår i proposisjonen at utlendingsmyndighetene skal ha adgang til å registrere korrekt identitet på personen ved endelig avslag fra UNE, selv om saken ikke er avgjort ved dom. Departementet vurderer at sterke samfunnsmessige hensyn tilsier at en person ikke bør kunne benytte feil identitet mens saken verserer for domstolene.

Departementet vurderer at korrekt identitet også skal registreres dersom det er på det rene at personen saken gjelder har oppgitt uriktig identitet og korrekt identitet kan fastsettes, men forvaltningen kommer til at det er uforholdsmessig å tilbakekalle statsborgerskapet. Det samme vil gjelde dersom det fastsettes at barn står registrert med feil identitet, selv om barnets statsborgerskap ikke tilbakekalles.

Departementet mener, i likhet med Oslo politidistrikt, at det er behov for gode varslingsrutiner til berørte etater dersom det avdekkes uriktig identitet, herunder varsling til blant annet passutstedende myndighet, Nav, folkeregisteret og skattemyndighetene. Departementet bemerker at slike varslingsrutiner kan fastsettes i forskrifter og rundskriv.

1.4 Materielle endringer i adgangen til å tilbakekalle statsborgerskap

1.4.1 Forslag til endringer i adgangen til å tilbakekalle barns statsborgerskap

Det vises i proposisjonen til at det ikke har kommet inn nye momenter av vesentlig betydning i høringsrunden og at departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at barns statsborgerskap som hovedregel ikke skal kunne tilbakekalles på grunn av feil begått av foreldre eller besteforeldre. Dette skal også gjelde personer som har blitt myndige, men som var under 18 år da de søkte om eller ervervet norsk statsborgerskap.

Departementet går bort fra forslaget i høringsnotatet om at skjæringstidspunktet for adgangen til tilbakekall skal være tre års botid. Det bør i stedet gjelde et begrenset unntak fra hovedregelen, som åpner for tilbakekall der den det gjelder etter en konkret vurdering ikke anses å ha sterk tilknytning til riket.

Hvorvidt en person anses å ha sterk tilknytning til riket eller ikke, avgjøres etter en konkret helhetsvurdering hvor flere momenter er relevante, som botid, språk, skolegang, alder, arbeid, deltakelse i fritidsaktiviteter, langvarig opphold utenfor riket, tilknytning til opprinnelseslandet m.m.

Søsken bør som utgangspunkt behandles likt.

Ved vurderingen av tilknytning kan det ses hen til etablert forvaltningspraksis i saker etter utlendingsforskriften § 8-5, jf. utlendingsloven § 38 (om vurderingen av sterke menneskelige hensyn og vekten av barns tilknytning til riket). I praksis er utgangspunktet i dag at hvis et barn har tilknytning i form av mer enn fire og et halvt års botid og ett års skolegang (og det kun foreligger mindre tungtveiende innvandringsregulerende hensyn), så gis det oppholdstillatelse.

Departementet opprettholder forslaget om at barns statsborgerskap ikke skal kunne tilbakekalles dersom barnet etter tilbakekallet blir statsløst, men foreslår at det skal være adgang til å tilbakekalle norsk statsborgerskap dersom barnet enkelt kan bli statsborger av et annet land.

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Det vises til lovforslaget § 26 fjerde ledd.

Barnets rett til å bli hørt ivaretas av Barnekonvensjonen artikkel 12.

UNE bemerker at barn i en søskenflokk hvor noen har statsborgerskap og noen har permanent oppholdstillatelse vil kunne bli vurdert forskjellig ved tilbakekall. Departementet påpeker at norsk statsborgerskap gir et sterkere vern enn en permanent oppholdstillatelse. Departementet vurderer at ulikt vern mot tilbakekall av henholdsvis statsborgerskap og oppholdstillatelser etter utlendingsloven, ikke kan få avgjørende betydning for forslagene til endring i statsborgerregelverket.

Departementets forslag til bestemmelse fremgår av lovutkastet til § 26 tredje ledd.

Barns automatiske tap av statsborgerskap

Departementet vurderer at barn av foreldre som får statsborgerskapet tilbakekalt etter statsborgerloven § 26 på grunn av ugyldighet, ikke lenger skal være omfattet av § 6 første ledd. Disse kan i stedet vurderes å få statsborgerskapet tilbakekalt etter § 26 nytt tredje ledd.

Departementets forslag til bestemmelse fremgår av lovutkastet til § 6 tredje ledd.

1.4.2 Lovfesting av en forholdsmessighetsvurdering

Departementet foreslår i proposisjonen å lovfeste en forholdsmessighetsvurdering i saker om tilbakekall av statsborgerskap. Departementet vurderer at temaet for forholdsmessighetsvurderingen skal være om konsekvensene av tilbakekall er forholdsmessige sett hen til statsborgerens tilknytning til Norge på den ene siden og forholdets alvor på den andre siden. Det må være et rimelig forhold mellom inngrepet og den byrde som personen eller vedkommendes nærmeste familie påføres ved å tape statsborgerskapet. I denne vurderingen vil det være relevant å se hen til konsekvensene av tilbakekall, herunder om vedkommende etter tilbakekall av statsborgerskapet kan få ny oppholdstillatelse i Norge.

På bakgrunn av innspill som er kommet inn i høringen, ser departementet behov for å utdype og presisere momentene som inngår i forholdsmessighetsvurderingen. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på følgende:

• hvor vesentlige de uriktige opplysningene har vært for innvilgelsen av søknaden om statsborgerskap

• botid, men slik at lang botid ikke alene er tilstrekkelig til å forhindre tilbakekall

• hvor lang tid som har gått siden statsborgerskapet ble innvilget

• graden av integrering

• om vedkommende aktivt har benyttet ulike identiteter

• om vedkommende har begått alvorlig kriminalitet

• langvarig statsløshet som følge av at det norske statsborgerskapet tilbakekalles.

Departementet presiserer at listen med momenter ovenfor ikke er uttømmende. Det må foretas en avveining av alle relevante hensyn med utgangspunkt i forholdets alvor og personens tilknytning til riket. Forholdsmessighetsvurderingen må skje innenfor rammene av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, og barnets beste vil være et grunnleggende hensyn. Vurderingen er et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene.

Vesentligheten av de uriktige opplysningene vil påvirke vurderingen av om et tilbakekall er forholdsmessig.

På bakgrunn av innspill fra Politiets utlendingsenhet presiserer departementet at aktiv bruk av mer enn én identitet er et moment som taler for tilbakekall av norsk statsborgerskap. Det samme vil gjelde saker der vedkommende har begått alvorlig kriminalitet i Norge.

Betydningen av botid i Norge og tiden som har gått siden innvilgelsen av statsborgerskapet, må vurderes konkret i den enkelte sak. I vurderingen vil også andre forhold ha betydning, som for eksempel graden av integrering og forholdets alvor.

Norsk organisasjon for asylsøkere og Rettspolitisk forening etterlyser regler som etterstreber at ingen må bli statsløs ved tilbakekall av statsborgerskap. Departementet viser til at det ikke strider mot Norges folkerettslige forpliktelser å tilbakekalle et statsborgerskap som er ervervet på uriktig grunnlag, selv om personen dermed blir statsløs.

Departementet har merket seg UDIs ønske om å ha momenter som spesielt retter seg mot barn i forholdsmessighetsvurderingen. Departementet er av den oppfatning at dette dekkes av henvisningen om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i loven, samt Barnekonvensjonen.

Amnesty, Antirasistisk senter, Den norske Helsingforskomité, Innvandrernes Landsorganisasjon, Jussbuss, MiRA, Norsk organisasjon for asylsøkere og Rettspolitisk forening etterlyser en foreldelsesfrist for adgang til å tilbakekalle statsborgerskap. Departementet vurderer at en foreldelsesfrist for tilbakekall av statsborgerskap vil kunne ha uheldige konsekvenser.

Departementets forslag til bestemmelse fremgår av lovutkastet til § 26 fjerde ledd.

1.4.3 Departementets forslag om et tydeligere skille mellom ulike grunnlag for tilbakekall

Departementet foreslår i proposisjonen et tydeligere skille mellom adgangen til å tilbakekalle på grunn av uriktige opplysninger og adgangen til å tilbakekalle på grunn av feil ved saksbehandlingen eller feil rettsanvendelse.

Tilbakekallsadgangen etter § 26 annet ledd av vedtak som bygger på uriktige opplysninger, som ellers ville fulgt av de alminnelige regler om omgjøring på grunn av ugyldighet, er begrenset ved at det stilles krav om at de uriktige eller ufullstendige opplysningene er gitt eller tilbakeholdt av søkeren mot bedre vitende. Adgangen til tilbakekall etter utlendingsloven § 63 er videre. Departementet er av den oppfatning at bestemmelsen bør endres slik at skillet kommer tydeligere frem.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at departementet etter at forslaget var på høring, i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet, har innhentet oppdaterte kostnadsberegninger fra Domstolsadministrasjonen, Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda.

Domstolsbehandling i første instans er beregnet til totalt å føre til merutgift over statsbudsjettet på om lag 442 mill. kroner de fire første årene. Selv om utgifter til å bygge ned restanser etter dagens ordning er trukket fra, er utgiftene store som følge av at det er lagt til grunn at restansene, anslått til 915 saker ved inngangen til 2020, skal behandles i løpet av tre år. Etter at restansene er behandlet anslås merutgiftene, sammenlignet med dagens ordning, å være om lag 34 mill. kroner årlig. Forslaget om fortsatt forvaltningsbehandling, styrket med fritt rettsråd, nemndmøte i UNE med personlig fremmøte og mulighet for behovsprøvd fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd ved eventuell etterfølgende domstolsbehandling, vil ha en merutgift på 98 mill. kroner de første fire årene. Etter at restansene er behandlet anslås ordningen å ha en merutgift på 8 mill. kroner per år, sammenlignet med dagens ordning. Departementet bemerker at alternativet med forvaltningsbehandling inkludert fri sakførsel uten behovsprøving for etterfølgende domstolsprøving, vil ha en total merutgift på om lag 340 mill. kroner de fire første årene.

Departementet er av den oppfatning at de store kostnadene ved forslaget om domstolsbehandling ikke kan forsvares, når rettssikkerheten etter det betydelig rimeligere forslaget om forvaltningsbehandling styrkes med fritt rettsråd uten behovsprøving, nemndmøte i UNE med personlig fremmøte og mulighet for behovsprøvd fri sakførsel etter unntaksbestemmelsen i rettshjelploven § 16 tredje ledd ved eventuell etterfølgende domstolsbehandling. Det økonomiske aspektet utgjør et av flere argumenter som taler mot domstolsbehandling og har hatt stor betydning i departementets vurdering av hvilket alternativ som bør velges.

De store kostnadene ved forslaget om fri sakførsel uten behovsprøving ved etterfølgende domstolsbehandling av forvaltningens vedtak kan etter departementets syn heller ikke forsvares. Departementet vurderer i stedet at det skal bli noe lettere å få innvilget behovsprøvd fri sakførsel etter rettshjelploven § 16 tredje ledd i noen saker.

Departementet bemerker at ingen av endringene kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer. Lovendring kan derfor først tre i kraft etter at Stortinget har bevilget midler til formålet.

1.6 Ikrafttredelse

Det vises i proposisjonen til at lovendringene først kan tre i kraft når det er budsjettmessig dekning for de økte utgiftene.

Det er lagt til grunn for lovforslaget at det ikke skal tre i kraft før lovvedtak 17 (2018–2019), Innst. 74 L (2018–2019), jf. Prop. 111 L (2017–2018) Endringer i statsborgerloven (avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap) trer i kraft 1. januar 2020 og nåværende § 26 første ledd i statsborgerloven oppheves.