1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen å lovfeste prinsippet om påtalemyndighetens uavhengighet, herunder fastsette at ingen kan instruere påtalemyndigheten i enkeltsaker eller omgjøre påtalemyndighetens avgjørelser. Videre foreslås det å oppheve den generelle instruksjons- og omgjøringsmyndighet Kongen i statsråd har overfor Riksadvokaten, og oppheve bestemmelsene om at Kongen i statsråd har eksklusiv påtalekompetanse i saker om straffbare handlinger begått av embetsmenn og andre tjenestemenn ansatt av Kongen. Forslagene bygger på straffeprosessutvalgets utredning NOU 2016:24 Ny straffeprosesslov.

I proposisjonen foreslås det også en rettelse i straffeprosessloven § 216 b. Ved en inkurie ble straffeloven § 254 om frihetsberøvelse ikke føyd til i listen over straffebud som kan gi grunnlag for bruk av kommunikasjonskontroll etter bestemmelsen ved lov 17. juni 2016 nr. 54 om endringer i straffeprosessloven (skjulte tvangsmidler).

1.2 Bakgrunnen for lovforslaga

Regjeringen oppnevnte 20. juni 2014 et utvalg som skulle utarbeide forslag til ny straffeprosesslov (straffeprosessutvalget). Det fremgår av mandatet punkt 3 at utvalget skulle foreta en alminnelig revisjon av hele straffeprosessloven og legge vekt på å utrede og foreslå lovregler om spørsmål der utvalget selv mente det var behov for reform.

Straffeprosessutvalget avga sin utredning 3. november 2016, jf. NOU 2016:24 Ny straffeprosesslov. Reglene om påtalemyndigheten og dens virksomhet er drøftet i kapittel 8 i utredningen. Utvalget går inn for at Kongen i statsråd ikke lenger skal utøve påtalemyndighet, og at påtalemyndighetens uavhengighet tydeliggjøres i loven.

Forslagene i utredningen vil i all hovedsak bli vurdert av departementet i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2016:24. Departementet foreslår likevel at forslaget om å lovfeste prinsippet om at påtalemyndigheten er uavhengig, samt oppheving av muligheten for Kongen i statsråd til å instruere påtalemyndigheten og omgjøre dens avgjørelser, følges opp nå. Det samme gjelder forslaget om å avskaffe den eksklusive påtalekompetansen som tilligger Kongen i statsråd. Bakgrunnen for at departementet ønsker å følge opp disse forslagene nå, er EU-domstolens storkammeravgjørelser avsagt 27. mai 2019. Domstolen slo fast at et lands påtalemyndighet kan anses å være en «judicial authority» etter artikkel 6 nr. 1 i EUs rammebeslutning 2002/584 om den europeiske arrestordre, og dermed kan utpekes som utstedende myndighet for arrestordre. Forutsetningen for dette er at påtalemyndigheten er tilstrekkelig uavhengig, også formelt, fra den utøvende makt.

1.3 Gjeldande rett

Etter straffeprosessloven har Kongen i statsråd generell instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor Riksadvokaten også i enkeltsaker, jf. § 56 andre ledd andre punktum og § 75. Instruksjonsmyndigheten kan ikke delegeres. Kongen i statsråd har i tillegg eksklusiv tiltalekompetanse for straffbare handlinger begått i tjenesten av embetsmenn og andre tjenestemenn tilsatt av Kongen, jf. straffeprosessloven § 64 første ledd. Etter § 64 andre ledd, jf. § 69, har Kongen i statsråd også eksklusiv kompetanse til å gi påtaleunnlatelse for visse saker der tiltalekompetansen ellers hører under Riksadvokaten.

At Kongen i statsråd er overordnet Riksadvokaten i enkeltsaker, er i dag en rent formell ordning. Det er fast og langvarig praksis for at politiske myndigheter ikke griper inn i enkeltavgjørelser i strafferettspleien. Regjeringen har tilnærmet uten unntak fulgt innstillingen fra Riksadvokaten om påtalespørsmålet.

1.4 Departementet si vurdering

Departementet mener i likhet med straffeprosessutvalget og høringsinstansene at tiden er moden for å lovfeste prinsippet om påtalemyndighetens uavhengighet og å avskaffe den instruksjons- og omgjøringsmyndighet og eksklusive påtalekompetanse som i dag er lagt til Kongen i statsråd.

Det sentrale rettsstatlige prinsippet om en fri og uavhengig påtalemyndighet har vært en fast og ufravikelig praksis i Norge i mer enn hundre år. At prinsippet har bred oppslutning også i dag, illustreres av støtten fra samtlige høringsinstanser.

Departementet anser det som viktig at påtalemyndighetens uavhengighet er beskyttet av mer enn politisk tradisjon og personlig integritet. En rettslig beskyttelse vil ha større motstandskraft dersom påtalemyndigheten i fremtiden skulle utfordres av udemokratiske krefter.

Uavhengighet fra utøvende makt ved avgjørelser i den enkelte straffesak er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Lovforslagene som fremmes her, vil gjøre det klart at påtalemyndighetens beslutninger ikke skal kunne influeres av den til enhver tid sittende regjering. De bidrar til å sikre, også formelt, at strafforfølgning initieres og gjennomføres på grunnlag av objektive og upartiske vurderinger innenfor rammene av gjeldende straffelovgivning. Departementet antar også at forslagene vil gi økt tillit til at påtalemyndighetens avgjørelser i enkeltsaker er truffet ut fra objektive og faglige vurderinger.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet legger til grunn at forslagene i proposisjonen ikke vil føre til økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Endringene som foreslås, innebærer i hovedsak en videreføring av praksis og kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer.