4.1 Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen

4.1.1 Sammendrag

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. For å hente ut potensialet må det stilles klare krav om mindre byråkrati og mer igjen for skattebetalernes penger.

Regjeringen innførte derfor fra budsjettåret 2015 avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) som en fast del av budsjettarbeidet. I Granavolden-plattformen viser regjeringen til at offentlig sektor må vise omstillingsevne og -vilje, og at tiltak for å effektivisere og avbyråkratisere offentlig sektor må gjennomføres. Reformen gir insentiver til mer effektiv statlig drift og skaper handlingsrom for å sikre velferden, investere i utdanning og kunnskap og styrke samferdsel, politi og forsvar.

Den årlige overføringen settes til 0,5 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet. Samlet sett er økningen av handlingsrommet som følge av reformen beregnet til vel 1,7 mrd. kroner i 2020.

Regjeringen forutsetter at alle statlige virksomheter gjennomfører tiltak for å bli mer effektive. Reformen gir et desentralt ansvar og et viktig insentiv for statlige virksomheter og virksomhetsledere til å gjennomføre systematisk effektiviseringsarbeid i et flerårig perspektiv. Reformen omfatter også sektorer som er politisk prioritert. Det er ikke mindre viktig å ha effektiv ressursbruk i prioriterte sektorer.

Kravet gjelder alle statlige virksomheter som mottar driftsbevilgninger fra statsbudsjettet. Nettobudsjetterte virksomheter som universiteter, høyskoler og forskningsinstitusjoner er inkludert i reformen. I tillegg er spesialisthelsetjenestene med. Driftsresultatene i statlig forretningsdrift holdes utenfor.

Driftsutgiftene til departementer og etater hvor deler av virksomheten finansieres av gebyrer, er inkludert. For disse virksomhetene stilles det krav om at tiltak for mindre byråkrati og mer igjen for pengene skal komme publikum til gode.

For å oppnå en varig effekt må tiltakene være en del av en planlagt prosess. Reformen inngår som en fast del av budsjettarbeidet.

4.1.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at regjeringen siden 2015 har gjennomført den såkalte avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen gjennom kutt i budsjettrammene. Disse har variert i størrelse fra 0,5 til 0,8 prosent, og har gitt flate kutt i det statlige velferdstilbudet. Regjeringen har tross gjentatte oppfordringer avvist å gjennomføre noen vurdering av effektene.

Disse medlemmer har ingen tro på at velferdsoppgaver som krever medmenneskelig oppfølging og vurderinger, kan gjøres raskere med svakere bemanning.

Disse medlemmer viser til at regjeringen selv skriver i statsbudsjettet at ABE-reformen er forventet å gi en årlig innsparing på 1,7 mrd. kroner. På seks år tilsvarer det 10,2 mrd. kroner med redusert handlingsrom i offentlig velferd uten dokumentert effekt på kvalitet og tilbud.

Det er ikke mulig å kompensere for alle disse kuttene i ett alternativt budsjett, men disse medlemmer har i sitt alternative budsjettforslag gjennomgående hatt høyere bevilgninger på de viktigste velferdsområdene som har mer enn dekket opp de flate budsjettkuttene regjeringen har gjennomført.

Disse medlemmer mener effektivitet sikres bedre gjennom langsiktige planer, tydelige prioriteringer, god grunnbemanning, samt tid og tillit til de ansatte om å gjennomføre oppgavene til det beste for folk som bruker tjenestene. Den såkalte ABE-reformen har ikke disse medlemmers støtte.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at regjeringen har kuttet over 10 mrd. kroner i form av høvelkutt i statlig sektor de siste årene, til store protester fra de ansattes organisasjoner. Dette medlem slutter seg til målet om effektiv pengebruk i offentlig sektor, men mener at det er uholdbart å anta at økt produktivitet kan vedtas i form av et årlig kutt i bevilgningene. Slike kutt risikerer etter dette medlems mening snarere å gå utover statlige virksomheters utførelse av lovpålagte oppgaver.

Dette medlem viser til sitt alternative budsjett, der hele regjeringens ABE-kutt for 2020 foreslås reversert for å unngå nedbygging av offentlige tjenester og forvaltning, slik som sykehus, arbeidsformidling, domstoler, kriminalomsorg og miljøforvaltning. Reverseringen er lagt inn direkte på mange av områdene der beløpene er oppgitt eksplisitt i regjeringens budsjettdokumenter. Den resterende differansen til totalsummen på 1,7 mrd. kroner er ført som en økt bevilgning under tilfeldige utgifter.

Dette medlem viser til de siste årenes økning i lederlønninger og den utstrakte konsulentbruken i det statlige byråkratiet. Dette medlem er av den klare oppfatning at det på disse nivåene kan være stort innsparingspotensial og viser til forslag om å kutte i lederlønninger og konsulentbruk med 300 mill. kroner omtalt under samme kapittel.

4.2 Andre saker

4.2.1 Fullmakt om utvidet innsparingsperiode ved investeringer

4.2.1.1 Sammendrag

Ved behandlingen av Gul bok 2017 vedtok Stortinget en prøveordning med utvidet innsparingsperiode ved gjennomføring av investeringer.

Forslaget var en oppfølging av NOU 2015:14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring, der det bl.a. ble foreslått å utvide forvaltningens investeringsfullmakter. Begrunnelsen var at fullmakten kan bidra til god likviditetsstyring og rasjonell fremdrift og at ordningen bør utvides til for eksempel fem år, med en lengre periode for investering og gevinstrealisering før tilbakebetaling starter opp.

Prøveordningen ble iverksatt ved kongelig resolusjon 13. januar 2017 og Finansdepartementets rundskriv R-110 om fullmakter i henhold til bevilgningsreglementet. Det ble presisert at med investeringsformål menes også IKT-baserte tjenester og systemer i tillegg til bygningsmessige arbeider og utstyrsanskaffelser. Prøveordningen innebærer to års «avdragsfrihet» ved at innsparingen først må starte i år tre etter at investeringen er gjort. Med mindre prøveordningen gjøres permanent eller forlenges, vil det ordinære kravet til tre års innsparing gjelde ved bruk av fullmakten fra 2020.

Bruken av fullmakten er tatt inn som tilleggsinformasjon i hjemmelsoversikten som viser fullmakt til å overskride bevilgningen i den årlige stortingsmeldingen om statsregnskapet, Meld. St. 3. Denne viser at fullmakten så langt bare er benyttet i et fåtall tilfeller.

Den beskjedne bruken av fullmakten så langt kan ha sammenheng med at det tar en viss tid fra ikrafttredelse til anvendelse.

Utvidet fullmakt har nå vært gjeldende for to hele budsjetterminer (2017 og 2018), og anvendte fullmakter i 2017 skal senest være spart inn i 2022. Grunnlaget for å vurdere om fem års innsparingsperiode bør gjøres permanent er foreløpig begrenset. Finansdepartementet foreslår derfor at prøveperioden forlenges med ytterligere tre år. En slik forlengelse gir mulighet til å høste ytterligere erfaringer og følge de første prosjektene frem til ferdig gjennomføring og innsparing. En vil da også se om bruken av fullmakten øker over tid.

Finansdepartementet foreslår derfor en ny romertallsfullmakt om å forlenge prøveordningen med innsparingsperiode på fem år, jf. forslag til romertallsfullmakt. Dersom Stortinget vedtar fullmakten, vil Finansdepartementet fremme en oppdatert kongelig resolusjon som iverksetter forlengelsen.

4.2.1.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering og viser til at forslag til romertallsfullmakt behandles i Innst. 5 S (2019–2020).

4.2.2 Statlige regnskapsstandarder (SRS)

4.2.2.1 Sammendrag

I Gul bok 2017 ble det redegjort for oppfølgingen av NOU 2015:14 og Børmerutvalgets forslag om å gjøre de statlige regnskapsstandardene obligatoriske for alle statlige virksomheter. Det ble lagt opp til at det skulle arbeides videre med tiltak for forenkling, effektivisering og publisering for å øke nytten og redusere kostnadene forbundet med periodisering og bruk av SRS i virksomhetene. Det ble ikke tatt stilling til om SRS skulle gjøres obligatorisk på virksomhetsnivå, men lagt opp til at det skulle foretas en ny vurdering innen tre år når forenklingstiltak var gjennomført.

I slutten av juni 2019 leverte Direktoratet for økonomistyring (DFØ) sin anbefaling etter gjennomførte forenklingstiltak. DFØ tilrår nå å gjøre SRS obligatorisk for alle statlige virksomheter med en innføringsperiode på fem år. DFØ begrunner blant annet tilrådingen med at et regnskap etter SRS gir best grunnlag for å vurdere om ressursbruken er effektiv i den enkelte virksomhet, og at kostnadene ved å føre og utarbeide et regnskap etter SRS er redusert og nytten økt.

Finansdepartementet sendte DFØs anbefaling på departementshøring høsten 2019 og tar sikte på å komme tilbake til saken i Gul bok 2021.

4.2.2.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

4.2.3 Tydeliggjøring av innholdet i mellomværendet med statskassen

4.2.3.1 Sammendrag

I Gul bok 2017 og 2018 ble det informert om arbeidet med å foreslå normering av regler for regnskapsmessig håndtering av mellomværendet med statskassen og for refusjoner mellom statlige virksomheter.

Mellomværendet viser om en statlig virksomhet eller regnskapsførende statlig ordning har penger til gode fra statskassen eller skylder penger til statskassen. Statsbudsjettet og statsregnskapet følger som hovedregel kontantprinsippet. Mellomværendet med statskassen er et uttrykk for enkelte, tillatte unntak fra kontantprinsippet, men hva som kan inngå i mellomværendet har ikke vært tydelig nok regulert i økonomiregelverket.

Forslag til normerte regler ble sendt på høring til departementene og Riksrevisjonen høsten 2017. Høringen gav gode, supplerende innspill som det har vært nødvendig å vurdere nærmere før en definerer hva som kan inngå i mellomværendet.

Etter høringen vurderte Finansdepartementet at iverksettingstidspunktet for regulering av mellomværendet og for refusjoner først bør skje med virkning fra budsjettåret 2020, ettersom det for noen virksomheter vil være behov for enkelte budsjett- og regnskapstekniske tilpasninger.

Finansdepartementet har fulgt opp forslagene til regelverksendringer i forberedelsene til statsbudsjettet for 2020. Nye regler tas formelt inn i det statlige økonomiregelverket høsten 2019, med virkning fra budsjettåret 2020.

Det tas i bestemmelsene om økonomistyring i staten inn en klargjøring av sammenhengen mellom kontantprinsippet og at det kan oppstå et mellomværende med statskassen. Det vil fremgå av omtalen at det skal gjøres enkelte unntak fra kontantprinsippet i tråd med Finansdepartementets rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet. Andre unntak i enkeltsaker krever uttrykkelig vedtak av Stortinget. Det foreslås derfor i statsbudsjettet for 2020 flere nye romertallsfullmakter med slike vedtak. Det vises til forslag til romertallsvedtak under det enkelte departement.

I bestemmelsene om økonomistyring i staten er det videre klargjort at det skal gjøres enkelte unntak fra bruttoprinsippet i tråd med Finansdepartementets rundskriv R-101. Dette gjelder ved innbetalinger ved refusjoner av utlegg og utgiftsdeling. Slike innbetalinger skal nettoføres, dvs. føres som en utgiftsreduksjon. Virkningstidspunktet for denne endringen settes til 2021 slik at eventuelle budsjettmessige konsekvenser kan innarbeides i statsbudsjettet 2021.

4.2.3.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

4.2.4 Fullmakt om utbetalingsløsningen for overtid, reisetid og timelønn i 2020

4.2.4.1 Sammendrag

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) leverer lønns- og regnskapstjenester til en stor del av statsforvaltningen. Etter ønske fra brukerne har DFØ nå varslet en teknisk omlegging av utbetalingsløsningen for overtid, reisetid og timelønn fra 2020. Omleggingen innebærer at slike utbetalinger kan utbetales raskere enn i dag, og fremskyndes og belastes en regnskapsperiode tidligere. En konsekvens av dette er at 2020-regnskapet, som en engangseffekt, vil inneholde 13 måneders utbetalinger siden november-utbetalingen vil komme i desember fremfor januar neste år.

Finansdepartementet er positiv til en mer effektiv utbetalingsløsning for brukerne, men ser at engangseffekten av den tekniske omleggingen i 2020 vil gi økt belastning i bevilgningsregnskapet.

Omleggingen er begrenset til statlige virksomheter som får levert lønnstjenester av DFØ. Det er vanskelig å anslå et nøyaktig tall for virkningen i 2020 nå. For nettobudsjetterte virksomheter har omleggingen kun en likviditetseffekt knyttet til fremskyndet betaling, og denne vil dekkes av virksomhetenes likviditetsbeholdning. Disse virksomhetene fører periodisert virksomhetsregnskap etter de statlige regnskapsstandardene (SRS), og endret utbetalingstakt vil ikke påvirke avlagt regnskap/resultat for 2020. For bruttobudsjetterte virksomheter vil den tekniske omleggingen isolert sett føre til noe økte utgifter i 2020.

Finansdepartementet foreslår derfor en romertallsfullmakt for å håndtere den tekniske omleggingen av overtid, mv. i 2020, jf. forslag til romertallsfullmakt. Fullmakten innebærer følgende:

1. Berørte statlige virksomheter gis fullmakt til å overskride bevilgningen i 2020 tilsvarende engangseffekten knyttet til omleggingen av utbetalingsløsningen i DFØ.

2. Det kan tas hensyn til engangseffekten ved beregning av overføring av ubrukt driftsbevilgning fra 2020 til 2021 slik at overført, ubrukt bevilgning ikke blir redusert.

Bruttobudsjetterte virksomheter har fullmakt til å overføre ubrukt driftsbevilgning til neste år, begrenset til maksimalt 5 pst. av årets bevilgning. Med en fullmakt som foreslått vil engangseffekten øke statens samlede utgifter noe i regnskapet i 2020, men vil ikke påvirke overført, ubrukt driftsbevilgning til 2021 og dermed heller ikke disponibel bevilgning for berørte virksomheter i 2020 eller 2021. Ordningen vil være arbeidsbesparende ved at Finansdepartementet innhenter en samlet, regnskapsbasert oversikt fra DFØ over faktisk utbetalt beløp for den enkelte virksomhet for november 2020.

4.2.4.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.