2.1 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Mari Holm Lønseth, Olemic Thommessen og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Kari Kjønaas Kjos, fra Senterpartiet, Kari Anne Bøkestad Andreassen og Heidi Greni, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Per Sverre Kvinlaug, viser til Prop. 116 L (2017–2018).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at ordningen med konsultasjoner bidrar til at Norge oppfyller sine folkerettslige forpliktelser. Konsultasjonsordningen skal sikre at Sametinget og samene får ta del i beslutningsprosesser i saker som kan få betydning for dem. Konsultasjoner skal gjennomføres med målsetting om å oppnå enighet om foreslåtte tiltak, uten at det er en plikt til at konsultasjonene må resultere i en enighet. En forutsetning for reelle konsultasjoner er tidlig involvering, at partene utveksler informasjon og vurderinger, og at det ikke gjøres realitetsbeslutninger før konsultasjonene tar til.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at ordningen med konsultasjoner har bidratt til at det har blitt enklere for statlige instanser å kontakte Sametinget i aktuelle saker, de statlige instansene har fått mer kunnskap om samiske forhold, og Sametinget har fått styrket kjennskap til rutiner i statsforvaltningen. Flertallet viser til at både Sametinget og statlige instanser oppfatter konsultasjonsprosedyrene som relasjonsbyggende, og at flere departementer mener at i saker der det gjennomføres konsultasjoner, har de bedre grunnlag for sine avgjørelser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter derfor forslaget om å lovfeste ordningen med konsultasjoner for staten.

Disse medlemmer viser til at departementet foreslår å lovfeste reglene for konsultasjon som et kapittel i sameloven, fremfor som en egen lov foreslått i NOU 2007:13 Den nye sameretten. Disse medlemmer støtter departementets vurdering av dette spørsmålet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til høringsuttalelser av 25. oktober 2018 til Prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner), der majoriteten av høringsuttalelsene påpekte at Samerettsutvalget 2 var ute på høring for ti år siden, og at mye har skjedd i løpet av årene som har gått. Disse medlemmer påpeker at det er gjort flere endringer i det forslaget som var ute på høring sist. Disse medlemmer mener derfor forslaget som nå er fremlagt, må sendes tilbake til departementet for ny høring, slik at alle som blir påvirket av endringen, får mulighet til å uttale seg.

Disse medlemmer mener hele lovforslaget bør sendes på alminnelig høring før det behandles i Stortinget. I lys av den usikkerheten som er kommet fram, er det etter disse medlemmers mening viktig at utkast til veileder som er varslet i proposisjonen er klar på samme tidspunkt og høres samtidig.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at dagens statlige konsultasjonsordning er nedfelt i kongelig resolusjon, og i så måte er forslaget i proposisjonen som omhandler statlig konsultasjonsplikt, en kodifisering av gjeldende praksis.

Disse medlemmer mener likevel det vil være formålstjenlig å sende hele saken på høring og å involvere alle berørte parter i høringsrunder før saken skal behandles i Stortinget. Hvilke saker konsultasjonsplikten skal omfatte, og hvem som skal konsulteres, kan med fordel avklares grundigere enn hva som foreligger i proposisjonen. Dette gjelder særlig konsekvensene av å utvide konsultasjonsplikten til også å gjelde kommuner og fylker. Avklaringer om hvilke økonomiske og administrative følger ordningen vil medføre, er blant faktorene som burde belyses grundigere. Proposisjonen henviser flere steder til avklaringer som skal komme i forskrifter. Disse medlemmer mener det ville vært ryddig om flere av disse avklaringene forelå allerede ved behandling av proposisjonen. Disse medlemmer viser til at det ikke er gitt noen føringer for hva den varslede veilederen skal inneholde. Dette bør avklares, og veilederen bør sendes ut på høring samtidig som lovforslaget.

Disse medlemmer merket seg at flere av høringsinstansene har ønsket en alminnelig høring i forkant av Stortingets behandling. Ettersom det har kommet nye elementer inn i forslaget siden det var ute på høring for ti år siden, vil det kunne være positivt for saken om forslaget sendes ut på en ny alminnelig høring.

Disse medlemmer ønsker en helhetlig tilnærming til konsultasjonsplikt og anser det derfor som mest ryddig å be regjeringen sende hele forslaget ut på en bred høring.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, fremmer følgende forslag:

«Prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) sendes tilbake til regjeringen.»

«Stortinget ber regjeringen sende forslaget til endringer i sameloven, jf. Prop. 116 L (2017–2018), ut på alminnelig høring før saken fremmes for Stortinget til ny behandling.»

2.2 Konsultasjoner i god tro og med formål om å oppnå enighet

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at offentleglova § 19 gir hjemmel for å unnta innsyn i dokumenter som utveksles i forbindelse med konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget og samiske organisasjoner. Bestemmelsen gir en mulighet, men ingen plikt til å unnta dokumenter fra offentlighet.

Disse medlemmer viser til innspillet fra Norsk Redaktørforening på høringen 25. oktober 2018. Disse medlemmer vil understreke at åpenhet og transparens i forvaltningen er et gode som styrker demokratiet. Disse medlemmer vil understreke at prinsippet om meroffentlighet også gjelder for konsultasjoner og skal anvendes.

2.3 Hvem har plikt til å konsultere?

2.3.1 Statlige organer

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at departementet finner det naturlig at Stortinget selv vurderer om og eventuelt hvordan konsultasjonsplikten for Stortinget bør reguleres.

Disse medlemmer viser til at utvalget i NOU 2007:13 Den nye sameretten drøfter Stortingets konsultasjonsplikt og legger til grunn at det i gitte tilfeller kan foreligge en plikt for Stortinget til å konsultere. Disse medlemmer viser til at i rapporten fra arbeidsgruppen som forberedte konsultasjonsavtalen mellom Sametinget og regjeringen ved Kommunal- og regionaldepartementet, ble det uttalt at

«[s]elv om det ikke foreligger noen plikt, kan det også i gitte situasjoner være naturlig at Stortinget konsulterer».

Disse medlemmer viser videre til at Stortingets justiskomité valgte å gjennomføre konsultasjoner mellom komiteen og Sametinget og Finnmark fylkeskommune i sin behandling av Finnmarksloven. Disse medlemmer viser også til at stortingspresidenten i brev til fagkomiteene av 13. mai 2013 har gitt retningslinjer for hvordan Stortinget skal forholde seg til Sametinget i behandling av saker som berører samiske spørsmål.

På denne bakgrunn mener disse medlemmer at det vil være hensiktsmessig å ha prosedyrer for hvordan eventuelle konsultasjoner med Sametinget bør gjennomføres, og at bestemmelser om dette bør tas inn i forretningsordenen.

På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer at sameloven § 4-4 skal lyde:

Ǥ 4-4 Konsultasjoner med Stortinget

Stortinget kan gi bestemmelser om konsultasjoner med Stortinget.»

Disse medlemmer viser til det helhetlige lovforslaget disse medlemmer fremmer senere i innstillingen.

Disse medlemmer fremmer samtidig følgende forslag:

«Stortinget ber presidentskapet foreslå bestemmelser i Stortingets forretningsorden for hvordan eventuelle konsultasjoner mellom Stortinget og Sametinget skal gjøres.»

2.3.2 Kommuner og fylkeskommuner

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regjeringen foreslår å lovfeste en bestemmelse om kommuner og fylkeskommuner sin plikt til å konsultere representanter for berørte samiske interesser. Flertallet støtter departementets vurdering om at statens forpliktelser til å konsultere etter ILO-konvensjonen artikkel 6 ikke vil gjelde direkte for kommuner og fylkeskommuner i Norge. Imidlertid vil staten som konvensjonspart måtte sørge for mekanismer som sikrer at kommunale og fylkeskommunale organer gjennomfører konsultasjoner i henhold til artikkel 6. Flertallet støtter på denne bakgrunn forslaget om at plikten for kommuner og fylkeskommuner til å konsultere representanter for samiske interesser lovfestes.

Flertallet viser til at lovforslaget ikke har vært på høring, men baserer seg på NOU 2007:13 «Den nye sameretten». Der blir det foreslått en egen lov med detaljerte regler for saksbehandling ved konsultasjoner. Flertallet støtter departementets vurdering av at det ikke er hensiktsmessig med en slik lov, men at dette bør være åpent for ulike tilpasninger til ulike behov og forhold i kommunene og fylkeskommunene. Det er svært varierende i hvilken grad det foreligger samiske interesser og av hvilken art de samiske interessene er i kommunene og fylkeskommunene.

Flertallet viser til at det etter departementets vurdering foreligger en plikt for staten til å gjennomføre konsultasjoner med representanter for samiske interesser i saker som kan påvirke samiske interesser direkte. Flertallet viser videre til at departementet vurderer det slik at det er vanskelig å si med sikkerhet hvilke typer tiltak og beslutninger det siktes til, og om man eventuelt kunne se for seg kriterier med sikte på å holde ubetydelige eller mindre viktige saker utenfor. Flertallet mener klare regler om konsultasjoner vil kunne føre til mer effektive prosesser, som vil være en fordel.

Flertallet viser til at det etter departementets vurdering er behov for mer presise regler for når konsultasjonsplikten inntrer, og at departementet foreslår en hjemmel for å gi nærmere regler om gjennomføringen av konsultasjoner i forskrift, og at departementet vil gi anvisning på fleksible og gjennomførbare løsninger i en veileder for kommuner og fylkeskommuner.

Flertallet støtter vurderingen om at det er behov for ytterligere avklaringer når det gjelder konsultasjonsplikten.

Komiteen viser til at kommuner og fylkeskommuner i dag ikke er omfattet av konsultasjonsplikten, og at en lovfesting av dette vil være en ny oppgave. Komiteen viser til at det under høringen framkom betydelig usikkerhet om hva bestemmelsen faktisk innebærer for kommuner og fylkeskommuner.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener forslaget til bestemmelse bør sendes på alminnelig høring før det behandles. I lys av den usikkerheten som er kommet fram, er det etter disse medlemmers mening en klar fordel om et utkast til den varslede veilederen er klart på samme tidspunkt og høres samtidig. Det vil bidra til å oppklare hva dette faktisk vil innebære for kommuner og fylkeskommuner med hensyn til når det foreligger konsultasjonsplikt, hvem som er representanter for samiske interesser som skal konsulteres, hvordan konsultasjonsprosesser bør utformes på lokalt og regionalt nivå, hvilke frister og krav til framdrift i konsultasjonsprosesser som kan kreves, når det foreligger ugyldighet som følge av at konsultasjonsprosessen ikke er oppfylt mv.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sende forslag til bestemmelse i sameloven om konsultasjonsplikt for fylkeskommuner og kommuner på høring før det fremmes for Stortinget på nytt.»

2.4 Mindretallets helhetlige lovforslag

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«I

I lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold gjøres følgende endringer.

§ 1-1 skal lyde:

§ 1-1 Lovens formål. Forholdet til folkeretten

Lovens formål er å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe i Norge kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

Nytt kapittel 4 skal lyde:

Kapittel 4 Konsultasjoner

§ 4-1 Saker som er gjenstand for konsultasjoner

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder for lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. I saker om statsbudsjettet som berører samiske interesser, gjelder det egne prosedyrer, og bestemmelsene i kapitlet her gjelder ikke.

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder ikke for saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet på samme måte.

I saker som er knyttet til naturgrunnlaget for samisk kultur, gjelder bestemmelsene i kapitlet her for tiltak og beslutninger som planlegges iverksatt i tradisjonelle samiske områder, eller som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse i tradisjonelle samiske områder.

Bestemmelsene i kapitlet her gjelder ikke for Sametinget i saker hvor Sametinget har innsigelsesadgang etter plan- og bygningsloven § 5-4.

§ 4-2 Rett til å bli konsultert

I saker som er gjenstand for konsultasjoner etter § 4-1, har Sametinget og andre som er representative for samiske interesser i den aktuelle saken, rett til å bli konsultert.

§ 4-3 Plikt til å konsultere

Plikten til å konsultere etter bestemmelsene i kapitlet her gjelder for

• a) regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter,

• b) statsforetak og private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten.

§ 4-4 Konsultasjoner med Stortinget

Stortinget kan gi bestemmelser om konsultasjoner med Stortinget.

§ 4-5 Varsling om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner

Den som har konsultasjonsplikt, skal varsle Sametinget og andre med konsultasjonsrett om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner, jf. § 4-1. Er varsling ikke gitt, kan Sametinget på eget initiativ anmode om konsultasjoner i slike saker.

Sametinget og andre med konsultasjonsrett skal innen rimelig tid svare på om de ønsker konsultasjoner i den aktuelle saken. Sametinget kan også gi sin vurdering av om andre enn Sametinget bør konsulteres i saken.

§ 4-6 Innholdet i og formålet med konsultasjonsprosessen

Konsultasjonene skal gjennomføres i god tro og med formål om å oppnå enighet. Det organet som har konsultasjonsplikt, skal gi full informasjon om relevante forhold på alle stadier i behandlingen av saken.

Konsultasjonene skal starte så tidlig at partene har reell mulighet til å oppnå enighet om beslutningen.

Konsultasjonsprosessen skal ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken.

§ 4-7 Protokoll

Det skal føres protokoll fra konsultasjonene. I protokollen skal det redegjøres for hva saken gjelder, partenes vurderinger og standpunkter, og konklusjonene i saken. Det skal tydelig framgå om det er oppnådd enighet.

Den samiske partens vurderinger i saken skal følge saken fram til endelig beslutning.

§ 4-8 Forskrifter

Kongen kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om hvem som har rett og plikt til konsultasjoner, og om gjennomføringen av konsultasjoner for organer og rettssubjekter som nevnt i § 4-3.

§ 4-9 Virkning av brudd på konsultasjonsregler

Brudd på reglene om konsultasjoner i kapitlet her kan gi grunnlag for ugyldighet i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

§ 4-10 Forholdet til forvaltningsloven og annen lovgivning

Reglene om konsultasjoner i loven her gjelder ved siden av saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og regler om samiske interesser i andre lover, med de unntakene som følger av § 4-1 fjerde ledd.

Nåværende kapittel 4 blir nytt kapittel 5. Nåværende §§ 4-1 og 4-2 blir nye §§ 5-1 og 5-2.

II

I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd gjøres følgende endringer:

§ 19 første ledd skal lyde:

Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som blir utveksla som ledd i konsultasjonar med Sametinget og andre etter reglane i sameloven kapittel 4. Dette gjeld ikkje dokument som blir utveksla som ledd i allmenn høyring i ei sak.

III

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.»