Hovedinnholdet i proposisjonen

Landbruks- og matdepartementet foreslår i denne proposisjonen en endring i lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova) § 11 andre ledd om nydyrking. Forslaget er en utvidelse av hjemmelsgrunnlaget, slik at det kan fastsettes regler om nydyrking i forskrift som er begrunnet ut fra behovet for redusert utslipp av klimagasser.

Lovforslaget er en oppfølging av Stortingets vedtak. Departementet har omtalt vedtakene i punkt 2.1 i proposisjonen. Det følger av klimaforliket i Stortinget fra 2012 at nydyrkingsforskriften skal revideres slik at også hensynet til klima blir gjenspeilet i regelverket. Stortinget har videre gjennom budsjettforhandlingene for 2017 bedt regjeringen fremme et forslag om forbud mot nydyrking av myr. Dette følger av Stortingets vedtak nr. 108 pkt. 17 av 5. desember 2016. I innstillingen til budsjettet, Innst. 9 S (2016–2017) s. 86, foreslo et flertall i energi- og miljøkomiteen at regjeringen fremmer forslag om forbud mot nydyrking av myr i løpet av 2017. Departementet legger til grunn at vedtakene i Stortinget må ses i sammenheng, og at budsjettvedtaket må ses på som en nærmere presisering av hvordan hensynet til klima skal gjenspeiles i regelverket. Lovforslaget gjør det mulig å innarbeide et forbud i gjeldende forskrift om nydyrking (FOR-1997-05-02-423). Forskriften omtales i det videre som nydyrkingsforskriften.

Denne proposisjonen omhandler forslaget til lovendring. Bakgrunnen for lovforslaget er omtalt i punkt 2 i proposisjonen. Her omtales klimagassutslipp ved nydyrking av myr, samt behovet for og omfanget av nydyrking. Utredning om nydyrking av myr er omtalt i punkt 3 i proposisjonen. I tillegg inneholder proposisjonen en orientering om hovedtrekkene i høringsuttalelsene om forslaget til forskriftsendringer og departementets vurdering av disse, jf. punkt 4 i proposisjonen.

Proposisjonen inneholder også forslag til opprettinger i lovverk under Landbruks- og matdepartementets ansvarsområde. Forslagene reparerer feil i lovverket som har oppstått som en følge av organisasjonsendringer og endringer i annet regelverk. Disse forslagene har ikke vært på høring, fordi de etter departementets vurdering er av redaksjonell karakter. Forslagene blir kun omtalt i merknadene til de enkelte bestemmelsene, jf. punkt 8.2 i proposisjonen.

Gjeldende rett

Jordloven § 11 gir hjemmel for departementet til å kunne gi forskrifter på ulike områder. Første ledd gir departementet adgang til å gi bestemmelser i forskrift som skal sikre miljøforsvarlig drift av jordbruksareal. Andre ledd åpner for at departementet kan gi nærmere regler om nydyrking gjennom forskrift, mens departementet etter tredje ledd kan gi nærmere regler om planlegging, godkjenning og bygging av landbruksveier.

Jordloven § 11 andre ledd, som omhandler nydyrking, lyder:

«For å unngå skade på natur- og kulturlandskap, kan departementet gi føresegner for nydyrking. I føresegnene kan det fastsetjast forbod mot nydyrking og at nydyrking berre kan skje i samsvar med plan godkjend av departementet.»

Lovhjemmelen åpner for at forskrifter kan gis for å unngå skade på natur- og kulturlandskap. I forarbeidene til jordloven (Ot.prp. nr. 72 (1993–94) kap. 5.2.4) er det gitt eksempler på hva som ligger i «natur- og kulturlandskap». Eksemplene gir nærmere rammer for innholdet i forskriftshjemmelen: «Døme på dette er landskapsbiletet, lokalklima, gamle kulturmarkstyper (slåttemark, hagemark m.m.) og biotopar.»

Nydyrking er regulert gjennom nydyrkingsforskriften fra 1997. Forskriften er gitt med hjemmel i jordloven §§ 3 og 11. Formålet med forskriften er å sikre at nydyrking skjer på en måte som tar hensyn til natur- og kulturlandskap, jf. forskriften § 1. Det skal legges vekt på hensynet til miljøverdier som biologisk mangfold, kulturminner og landskapsbildet. Det skal for øvrig legges vekt på å sikre driftsmessig gode løsninger.

Høringen

Departementets forslag til endringer i reglene om nydyrking ble sendt på høring 11. juli 2017. Høringsnotatet omfattet forslag til endring av jordloven § 11 andre ledd. Forslaget innebar at hjemmelsgrunnlaget for å kunne gi forskrift om nydyrking ble utvidet fra å «unngå skade på natur- og kulturlandskap» til også å omfatte hensynet til klima. Forslaget om endring i nydyrkingsforskriften gikk i hovedsak ut på å innføre et forbud mot nydyrking av myr, men med mulighet for å gi dispensasjon i særlige tilfeller. Departementet ba høringsinstansene om innspill når det gjaldt hvilke kriterier som bør ligge til grunn for dispensasjon.

Kun et fåtall av høringsinstansene har uttalt seg om lovforslaget. Merknadene fra høringsinstansene er i all hovedsak knyttet til forslaget til endringer i nydyrkingsforskriften.

Når det gjelder forslaget om å utvide hjemmelsgrunnlaget i jordloven, støtter Sande kommune og Fredrikstad kommune forslaget. Hjelmeland kommune, Nordland fylkeskommune og Norsk Landbruksrådgivning mener det ikke er behov for endring i jordloven. Det er for øvrig ingen høringsinstanser som går imot at klimahensynet tas inn i bestemmelsen.

Departementets orientering om høringsuttalelser til endringsforslagene i nydyrkingsforskriften er tatt inn i punkt 4.4 i proposisjonen.

Departementets vurderinger

Stortinget ber i sitt vedtak om at det fremmes et forslag om forbud mot nydyrking av myr. Departementet peker på at innføring av et forbud vil innskrenke den private eiendomsretten. Legalitetsprinsippet forutsetter derfor at det må foreligge en tydelig lovhjemmel.

Det går fram av punkt 5 i proposisjonen at verken jordloven eller nydyrkingsforskriften har bestemmelser med klare henvisninger til klima. I forarbeidene til loven, jf. Ot.prp. nr. 72 (1993–94) side 48–49, er hensynet til å unngå skade på «lokalklima» trukket fram som ett av flere hensyn som kan gi grunnlag for å fastsette forskrift om nydyrking. Departementet mener at det kan være tvil om begrepet lokalklima åpner for å kunne innfortolke hensynet til klima generelt i jordloven, og om loven, slik den er i dag, gir tilstrekkelig hjemmel til å innføre et forbud mot nydyrking med utgangspunkt i globale klimahensyn. Departementet foreslår derfor at jordloven § 11 andre ledd endres, slik at det ikke er tvil om at et slikt forbud kan innføres. Forslaget åpner også for at andre forskriftsbestemmelser kan gis ut fra hensynet til å redusere utslipp av klimagasser ved nydyrking. Jordloven § 11 er en rendyrket hjemmelsbestemmelse uten materielt innhold. Departementet mener derfor at lovens systematikk tilsier at § 11 andre ledd videreføres som en hjemmelsbestemmelse, og at forbudet mot nydyrking av myr som Stortinget etterlyser, tas inn i nydyrkingsforskriften sammen med de øvrige materielle bestemmelsene.

Det har ikke kommet innvendinger i høringsrunden mot departementets forslag til endring av jordloven § 11 andre ledd. Departementets forslag til lovendring går fram av forslaget til lovvedtak.

Komiteen behandler i denne innstillingen forslaget til endring av jordloven § 11 andre ledd, samt forslaget om redaksjonelle endringer som omtalt i punkt 8.2 i proposisjonen. Forslaget om endring av jordloven § 11 må imidlertid ses i sammenheng med forslaget til endringer i nydyrkingsforskriften. Det var også bakgrunnen for at forslaget til regelendringer ble sendt i samme høringsbrev. Departementet har derfor kort redegjort for noen hovedtrekk i departementets syn på høringsuttalelsene om forslaget til forskriftsendringer i punkt 6.2 i proposisjonen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget til endringen i jordloven § 11 andre ledd utvider hjemmelsgrunnlaget for departementet til å kunne gi nærmere regler om nydyrking gjennom forskrift. Lovforslaget vil etter departementets vurdering således ikke medføre verken økonomiske eller administrative konsekvenser.

Når det gjelder forslaget om endringer i nydyrkingsforskriften, er konsekvenser for næringsdrivende omtalt i punkt 3.2.2 i proposisjonen. Departementet opplyser at kommunene vil kunne få noe merarbeid i forbindelse med behandling av søknader om dispensasjon fra forbudet mot nydyrking av myr.