Juridiske
spørsmål
Komiteens flertall, medlemmene fra
Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at det er reist juridiske betenkninger knyttet til inndelingslovens
bestemmelser og Stortingets vedtak i juni 2017. Flere pekte under høringen
på at strukturendringene i regionreformen ble vedtatt uten forsvarlig
utredning, og at bestemmelsene i inndelingsloven ikke er fulgt.
Komiteen viser
til inndelingsloven § 4 som slår utvetydig fast at det er Stortinget
som «gjer vedtak om samanslåing av fylke».
Komiteen vil slå fast at Stortinget
gjennom dette har full mulighet til å slå sammen fylker også i de
tilfeller der det ikke er lokal tilslutning til en slik sammenslåing.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil allikevel bemerke at det har vært, og er, politisk uenighet
om hvorvidt det er fornuftig å slå sammen fylker uten lokal tilslutning.
Når det gjelder sammenslåing av kommuner, har eksempelvis et flertall
på Stortinget slått fast at eventuelle kommunesammenslåinger i perioden
2017–2021 utelukkende skal bygge på frivillighet.
Komiteen viser
til § 8 i inndelingsloven om initiativrett. Tredje ledd i bestemmelsen
slår fast at departementet på eget initiativ kan utrede spørsmål
om grenseendring eller grensefastsetting. Komiteen viser videre til inndelingsloven
§ 3, der det i fjerde ledd heter at «Omgrepet grenseendring i denne
lova er ei fellesnemning på samanslåing, deling og grensejustering». Det
er derfor etter komiteens syn
ikke tvil om at departementet på eget initiativ kan utrede spørsmål
om sammenslåing av fylker.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til § 9 i inndelingsloven om saksutredning. I fjerde ledd
heter det at «I saker om samanslåing eller deling må kommunestyret
eller fylkestinget sjølv uttale seg». Denne retten må etter flertallets syn
nødvendigvis gjelde etter at et konkret forslag om sammenslåing
er utredet.
Flertallet mener derfor at
Stortinget etter inndelingsloven er i sin fulle rett til å slå sammen
fylker selv uten lokal tilslutning, men bestemmelsene i loven om initiativrett
og saksutredning skal også naturligvis følges.
Flertallet viser til brev av
2. juli 2015 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til fylkeskommunene. Flertallet anser
ikke at dette brevet er å regne som et initiativ tatt fra departementets
side etter inndelingsloven § 8 tredje ledd. Snarere overlot departementet
etter flertallets syn
til fylkene selv å «innlede prosesser med sikte på å vurdere og
avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker».
Flertallet viser til at Finnmark
fylkesting den 25. mars 2015 stemte ned et forslag om å starte nabopraten
med Troms fylkeskommune allerede i 2015. Det ble fattet vedtak i
samme møte om at Finnmark må bestå som eget fylke. Flertallet viser til møte i
Finnmark fylkesting den 8. desember 2016, der fylkestinget gjentok
vedtaket fra året før.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener
imidlertid at når det ikke forelå noe konkret initiativ om sammenslåing,
hadde fylkeskommunen ikke noen grunn til å gjøre noe mer enn å melde
til departementet at Finnmark skulle bestå som egen region, jf.
vedtak i 2015 og 2016. Videre vil flertallet vise til at hvis
man i ettertid skal anse Finnmark fylkestings vedtak i desember
2016 som en uttalelse om sammenslåingen med Troms, fratar man fylkeskommunen
og befolkningen de demokratiske rettighetene som de etter inndelingsloven
har til å påvirke prosessen.
Etter flertallets syn
har derfor verken departementet eller Finnmark fylkeskommune selv
tatt initiativ til å utrede spørsmål om sammenslåing etter inndelingsloven
§ 8, etterfulgt av den lovbestemte retten etter inndelingsloven
§ 9 til at fylkestinget selv skal få uttale seg om sammenslåingen.
Dette bekreftes etter flertallets syn
av at regjeringen i Prop. 84 S (2016–2017), lagt fram 5. april 2017,
ikke foreslo konkrete sammenslåinger i Nord-Norge. Flertallet viser til at regjeringen
i denne proposisjonen skrev at regjeringen vil «vurdere spørsmålet
om fylkesstrukturen i nord nærare før det kjem framlegg om ei ny inndeling».
Dette er etter flertallets syn
å regne som at departementet tar initiativ til å utrede spørsmål
om sammenslåing etter inndelingsloven § 8.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser
til at det fra departementets side forelå et slikt initiativ (jf.
inndelingsloven § 8) allerede 2. juli 2015, da fylkeskommunene i
brev ble bedt av statsråd Jan Tore Sanner om å innlede samtaler
med sine nabofylker. Inndelingsloven § 8 inneholder ikke nærmere
krav til hva som regnes som et initiativ etter loven. For øvrig mener disse medlemmer brevets
ordlyd tilsier at det foreligger et initiativ:
«Med bakgrunn i Stortingets
behandling av stortingsmelding nr. 14 (2014–2015), inviterer jeg
alle landets fylkeskommuner og Oslo kommune til å innlede prosesser
med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen
med nabofylker.»
Fylkeskommunene ble
oppfordret til å fatte vedtak om strukturendringer i løpet av høsten
2016.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil påpeke at det heller ikke i Prop. 84 S (2016–2017) avklares
om Nord-Norge skal deles inn i ett eller to fylker. Departementet
skriver tvert imot at det legges opp til å fremme en proposisjon
om saken senest våren 2018, altså ett år fram i tid.
Etter at en slik
vurdering er foretatt, og før det legges fram en proposisjon for
Stortinget om saken, vil det etter flertallets syn etter inndelingsloven
§ 9 være nødvendig å la fylkestingene i Nordland, Troms og Finnmark
få uttale seg om sammenslåing.
Flertallet viser til at på
tross av at regjeringen i Prop. 84 S (2016–2017), lagt fram 5. april
2017, ville vurdere spørsmålet om fylkesstrukturen nærmere og skissere
en proposisjon om dette våren 2018, velger regjeringen en måned
senere, 11. mai 2017, i Kommuneproposisjonen for 2018 (Prop. 128
S (2016–2017)), å fremme forslag om at Finnmark og Troms slås sammen
til en ny fylkeskommune. Forslaget ble tatt opp under behandlingen
av Innst. 385 S (2016–2017), jf. Prop. 84 S (2016–2017), den 8. juni
2017, og et flertall på Stortinget støttet forslaget om at Troms
fylkeskommune og Finnmark fylkeskommune slås sammen fra 1. januar
2020.
Fylkestingene i
Nordland, Troms og Finnmark har ikke fått uttale seg om regjeringens
forslag jf. inndelingsloven § 9, der det heter: «I saker om samanslåing
eller deling må kommunestyret eller fylkestinget sjølv uttale seg.» Flertallet merker
seg at på denne bakgrunn stilles det spørsmål fra flere høringsinstanser
om inndelingslovens bestemmelser i § 8 og § 9 er fulgt når det gjelder
Stortingets vedtak om sammenslåing av Finnmark fylke og Troms fylke.
Flertallet mener det er lite
trolig at Stortinget ville behandlet de øvrige fylkessammenslåingene
på samme måte som for Finnmark og Troms, hvor prosessen har vært
uten lokal medvirkning. Troms og Finnmark burde vært sikret samme
fremgangsmåte og prosess som øvrige fylker.
Flertallet viser til at Sametinget
ikke ble konsultert. Under henvisning til ILO-konvensjon nr. 169
og statens konsultasjonsavtale med Sametinget må det imidlertid
legges til grunn at Sametinget hadde rett til å bli konsultert.
I den forbindelse bemerker flertallet at Sametinget i
ettertid har uttalt seg imot sammenslåing av Finnmark og Troms.
Flertallet viser til at Norge
er folkerettslig forpliktet til å følge Europeisk charter om lokalt
selvstyre. Konvensjonen ble uten forbehold ratifisert av Norge i 1989
og inneholder i sin artikkel 5 en helt egen bestemmelse om grenseendringer.
Bestemmelsen har slik ordlyd:
«Artikkel 5 – Beskyttelse
av lokale myndigheters grenser
Lokale myndigheters
grenser skal ikke forandres uten at det berørte lokalsamfunn først
er rådspurt, eventuelt ved folkeavstemning hvor loven tillater dette.»
Denne bestemmelsen
må også ses i sammenheng med konvensjonens artikkel 4.6, som har
slik ordlyd:
«I alle saker som
direkte angår dem, skal lokale myndigheter i så god tid og på en
så hensiktsmessig måte som mulig tas med på råd i planleggingen
og når beslutninger skal fattes.»
Flertallet mener at det i
saken om sammenslåing av Finnmark og Troms vanskelig kan ses at
staten har etterlevet sine folkerettslige forpliktelser.
Flertallet viser til at Stortinget
kan endre lover, men ikke la være å følge de gjeldende lover. Det
er fra flere instanser uttrykt tvil rundt lovligheten av Stortingets vedtak,
blant annet fra jussprofessor Eivind Smith, som mener det er begått
juridiske feil. Det vises til at utredning og initiativrett ikke
er oppfylt etter lovens krav, og at fylkestingene selv ikke har
tatt standpunkt til et forslag om sammenslåing. Flertallet mener Stortinget må
legge manglene i saksbehandlingen om fylkessammenslåing i Troms
og Finnmark til grunn for sin behandling av forslaget og vedta å
oppheve fylkessammenslåingen.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser
til kommunal- og moderniseringsministerens svar av 20. august 2018
på spørsmål fra stortingsrepresentant Sandra Borch, jf. Dokument
15:2051 (2017–2018) hvor det heter:
«I brevet fra stortingsrepresentanten
heter det at § 9 fjerde ledd 'må forstås som at uttalelsen må komme etter
at regjeringa har utredet og konkludert i sin innstilling i saka.'
Verken bestemmelsens ordlyd eller lovens forarbeider gir holdepunkter
for at det må innfortolkes et slikt krav om tidspunktet for når
uttalelsen skal gis. Lovens ordlyd og forarbeider inneholder heller ingen
holdepunkter for at det ikke vil være tilstrekkelig at fylkestinget
gis anledning til å uttale seg om flere relevante sammenslåingsalternativer.
Ordlyden i § 9 fjerde ledd stiller kun to krav. Før det første skal
de fylkeskommunene saken gjelder 'få uttale seg'. For det andre
må uttalelsen foreligge 'før det blir gjort vedtak'. Jeg mener det
derfor ikke er grunnlag for stortingsrepresentantens tolkning av
inndelingslovens bestemmelse om fylkestingets uttalelse. Det kan
ikke utledes av § 9 et lovkrav om at fylkestinget må uttale seg
om saken etter at regjeringen har gitt innstilling i saken.»
Disse medlemmer mener reglene
i inndelingsloven er fulgt, og at sammenslåingsvedtaket således
er i tråd med inndelingsloven.
Disse medlemmer peker på at
prosessen forut for sammenslåingen av Troms og Finnmark fylkeskommuner
ikke har skilt seg fra de andre sammenslåingsvedtakene når det gjelder
lokal medvirkning. Initiativet som ble tatt ved brev til fylkeskommunene
i 2015 er det samme, og departementets saksutredning er den samme.
Videre fattet alle fylkeskommunene vedtak om deres syn på strukturendring
i løpet av høsten 2016, slik de var oppfordret til. Regjeringens
forslag om nye fylkeskommuner ble fremmet 5. april 2017 i Prop.
84 S (2016–2017), mens forslaget om sammenslåing av Troms og Finnmark
ble fremmet 11. mai 2017 i Kommuneproposisjonen for 2018 (Prop.
128 S (2016–2017)). Forskjellen på prosessen forut for vedtaket
om sammenslåing av Troms og Finnmark, og de andre vedtakene om sammenslåing
av fylkeskommuner, var altså kun at forslaget om sammenslåing av
Troms og Finnmark ble fremmet vel en måned senere. Det var ikke
lagt opp til en prosess der noen av fylkeskommunene skulle uttale
seg etter at regjeringen hadde fremmet sine forslag.
Disse medlemmer mener at en
sammenslåing av fylkene i seg selv ikke er en sak hvor det er konsultasjonsplikt. Disse medlemmer legger
til grunn at departementet konsulterer Sametinget om andre saker som
oppstår i forbindelse med regionreformen, og som kan påvirke samiske
saker direkte. Dette gjelder f.eks. saken om hvilke endringer som
må gjøres i finnmarksloven som en følge av sammenslåingen av Finnmark
og Troms.
Disse medlemmer viser til
at Norge er folkerettslig forpliktet til å følge Europeisk charter
om lokalt selvstyre, som i artikkel 5 blant annet stadfester at
lokale myndigheter skal rådspørres ved endring av lokale myndigheters
grenser. Disse
medlemmer mener dette kravet er ivaretatt i denne saken ved
at alle fylkeskommunene ble oppfordret til, og fattet vedtak om,
regional struktur høsten 2016. Disse medlemmer viser videre
til at prinsippet om lokalt selvstyre ble nedfelt i Grunnloven ved
vedtakelse av § 49 nytt andre ledd i 2016. Et flertall av medlemmene
i kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte da følgende (jf. Innst.
182 S (2015–2016)):
«Et annet flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk
Venstreparti, vil avslutningsvis gjenta forutsetningen om at ovennevnte
drøftelse helt og holdent begrenser seg til primærkommunens stilling
overfor statlig myndighet og at ingen andre lokale ordninger, samarbeidskonstruksjoner
eller forvaltningsnivåer omfattes av grunnlovsbestemmelsen. Kommunenes
antall og geografiske inndeling vil forbli et statlig ansvar.»