1.1 Utgangspunkt

Stortingets presidentskap besluttet 15. juni 2017 å etablere en arbeidsgruppe med deltakelse fra flere fagavdelinger i Stortingets administrasjon som skulle anbefale endringer i relevante rutiner, regelverk og retningslinjer for å sikre god og effektiv gjennomføring av Stortingets byggeprosjekter i fremtiden. Arbeidsgruppen skulle videre foreslå en tydeligere formalisering av roller og ansvar mellom Stortingets ulike organer.

Ifølge arbeidsgruppens mandat skal regelverk som skal ivareta god og effektiv gjennomføring av byggeprosjekter i staten, gjøres fullt ut gjeldende også for Stortingets del, og arbeidsgruppen skulle foreslå en løsning der Statsbygg kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre på kommende prosjekter.

Arbeidsgruppens rapport forelå 17. januar 2018 og er senere publisert i Dokument 18 (2017–2018). I det følgende oppsummeres arbeidsgruppens vurderinger og anbefalinger.

1.2 Formalisering av roller og ansvar mellom Stortingets organer

Arbeidsgruppen drøfter i rapporten ulike modeller for hvordan viktige administrative beslutninger i større grad kan gis en bredere politisk forankring i Stortinget og Stortingets organer:

• 1. Større grad av involvering av Stortingets plenum i administrative saker

• 2. Formalisering av særlig viktige administrative beslutninger hos lederne i partigruppene gjennom opprettelse av et nytt konsultasjonsorgan

• 3. Formalisering av en plikt til å konsultere partigruppene uten at det opprettes et eget organ

• 4. Større grad av forankring av administrative beslutninger hos partier som ikke er representert i presidentskapet

• 5. Økt involvering av komiteene i administrative saker

• 6. Gjeninnføre en form for eget administrasjonsstyre i tillegg til presidentskapet

Arbeidsgruppen påpeker at valg av modell i stor grad er et politisk spørsmål, og legger til grunn at spørsmålet vil være gjenstand for politiske drøftinger.

Arbeidsgruppen anbefaler generelt en kombinasjon av en lavere terskel for forankring av saker i Stortingets plenum (modell 1) og en formalisering av ordningen med at presidentskapet konsulterer partigruppelederne i et nytt organ kalt «administrasjonsutvalget» (modell 2). Arbeidsgruppen mener det kan være hensiktsmessig med en mulighet for en tredjedel av medlemmene i administrasjonsutvalget til å kreve at en bestemt administrativ sak blir forelagt Stortinget i plenum.

Arbeidsgruppen anbefaler også mer omfattende informasjon til Stortinget i plenum der en saks størrelse eller karakter tilsier det, enten det skjer i en budsjettproposisjon eller som en egen sak.

Arbeidsgruppen anbefaler at det tas inn bestemmelser i Stortingets forretningsorden om presidentskapets administrative fullmakter, og om forholdet mellom presidentskapet og Stortingets direktør. Det foreslås at presidentskapet kan delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative saker, men at viktige saker alltid skal forelegges presidentskapet.

Videre anbefaler arbeidsgruppen at presidentens dobbeltstemme ved stemmelikhet i presidentskapet og presidentskapets initiativrett tas inn i forretningsordenen.

Når det gjelder byggesaker spesielt, foreslår arbeidsgruppen at Stortinget, som et ledd i implementering av de regler som gjelder i staten for effektiv gjennomføring av byggeprosjekter, vurderer å vedta et eget reglement for behandling av Stortingets byggesaker. I dette reglementet foreslås det tatt inn konkrete regler for på hvilke stadier i byggesaksbehandlingen Stortinget i plenum skal involveres. Reglementet er nærmere omtalt i punkt 1.4 nedenfor.

1.3 Økonomiregelverk

Økonomiregelverk som er generelt utformet, har også betydning for byggesaker. Arbeidsgruppen har vurdert om det er behov for å gjøre generelt statlig regelverk for økonomiforvaltning gjeldende i Stortinget i større grad enn hva som allerede er tilfelle i dag.

Tilpasningene i statens økonomiregelverk som er gjort for Stortinget, er svært begrensede, og i all hovedsak gjelder statens økonomiregelverk også for Stortinget. Det er da også praktiseringen av Stortingets økonomiregelverk som har vært gjenstand for kritikk fra Riksrevisjonen, og ikke regelverket som sådan.

Arbeidsgruppen mener det bør gjøres en tilpasning til punkt 5.3.8 i økonomibestemmelsene når det gjelder bruken av rammeavtalene for ekstern kvalitetssikring av store anskaffelser som Finansdepartementet har inngått, da Stortinget ikke er omfattet av disse. I stedet bør Stortinget inngå egne avtaler om ekstern kvalitetssikring for det enkelte prosjekt, som dekker samme behov.

Arbeidsgruppen anbefaler at administrasjonen iverksetter et arbeid med å utvikle bruken av prosjektregnskapssystemet som styringsverktøy, og med å forbedre samvirke mellom prosjektregnskap og det regulære regnskapet. Herunder anbefaler arbeidsgruppen at det etableres nye rutiner for å kanalisere prosjektrelaterte internkostnader, som personalkostnader og driftskostnader, til prosjektregnskapet.

1.4 Regelverk for byggeprosjekter

Stortinget har hittil ikke hatt et eget regelverk for behandling av byggesaker ut over de generelle regler som følger av bevilgningsreglementet og Stortingets økonomiregelverk, men har sett hen til statlig regelverk for byggesaker i betydelig grad der hvor det har vært naturlig.

Det sentrale overordnede dokumentet for bygge- og leiesaker i staten er instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor. Det er arbeidsgruppens vurdering at denne instruksen i stor grad kan gjøres gjeldende for Stortinget, slik at Stortinget pålegges samme krav til utredning og kvalitetssikring som øvrig statlig virksomhet.

Arbeidsgruppen mener imidlertid at det vil være behov for en del tilpasninger ut fra konstitusjonelle og andre hensyn. Blant annet er det nødvendig å erstatte bestemmelser om forhold som skal besluttes av regjeringen eller godkjennes av Finansdepartementet eller Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med egne bestemmelser som reflekterer ansvarsforholdene i Stortinget.

Instruksens punkt om fordelingen av det konstitusjonelle ansvaret mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og oppdragsdepartementet er foreslått erstattet med en omtale av ansvarsdelingen mellom Stortinget på den ene side og Statsbygg / Kommunal- og moderniseringsdepartementet på den annen side i de tilfeller der Stortinget ønsker å benytte Statsbygg som byggherre.

Arbeidsgruppen anbefaler at instruksen implementeres gjennom et eget reglement for Stortinget, og at dette, i lys av den politiske forhistorien, fastsettes av Stortinget i plenum.

Som vedlegg til rapporten har arbeidsgruppen laget en foreløpig versjon av instruksen, som er tilpasset slik at den kan være utgangspunkt for et reglement for Stortingets byggesaker. Den anses som et «utgangspunkt» siden den er relativt omfattende, og reiser enkelte problemstillinger som arbeidsgruppen mener det er nødvendig å gå nærmere inn i før et konkret forslag fremmes for Stortinget.

Det må vurderes om reglementet eventuelt bare skal gjelde for Stortinget, eller om det også skal omfatte byggeprosjekter for Stortingets tilknyttede organer (Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen osv.). Arbeidsgruppen anbefaler at regelverket også gjøres gjeldende for tilknyttede organer, da det er liten grunn til at disse ikke skal være underlagt samme krav som Stortinget selv og statsforvaltningen.

1.5 Konstitusjonelle og anskaffelsesrettslige avklaringer knyttet til bruk av Statsbygg

Arbeidsgruppen ser i utgangspunktet ingen formelle konstitusjonelle hindringer som tilsier at det ikke er mulig for Stortinget å benytte Statsbygg. Det er i en historisk kontekst relativt nytt at staten ved Stortingets administrasjon står som hjemmelshaver til statlige eiendommer som benyttes av Stortinget, og at Stortinget selv forvalter disse eiendommene. Tidligere var det statsforvaltningen som hadde hjemmelen til grunn og bygninger som i dag er i besittelse av Stortinget. Dette illustrerer at det ikke er noe prinsipielt i veien for at statsforvaltningen kan bidra i forvaltningen av eiendommer i Stortingets besittelse.

Arbeidsgruppen ser imidlertid at Stortinget formelt står i en annen stilling som oppdragsgiver enn departementene og deres underlagte etater, noe som innebærer at etablerte styrings- og beslutningsprosedyrer i forvaltningen ikke uten videre kan overføres uten tilpasninger.

Arbeidsgruppen påpeker derfor behovet for en tydelig formell ansvarsdeling, gode styringsdokumenter for det enkelte prosjekt, god kontakt mellom Stortinget og Statsbygg og gode prosedyrer for innmelding av byggebehov. Det er blant annet viktig at det lages gode prosedyrer for Stortingets medvirkning i prosjektering og gjennomføring av byggeprosjekter i regi av Statsbygg, herunder tydelige rutiner for hvordan problemstillinger knyttet til endringsønsker behandles.

Arbeidsgruppen legger til grunn at eventuelle uoverensstemmelser mellom Stortinget som oppdragsgiver og Statsbygg kan løses på et overordnet ledelsesnivå, i dialog mellom Stortingets ledelse og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Arbeidsgruppen anbefaler at det avklares med Statsbygg og Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved inngåelse av oppdrag hvordan kontakten skal være, herunder i hvilken grad departementet bør involveres. Det bør også avklares om departementet skal ha en rolle under gjennomføringen av et oppdrag, og eventuelt hvilken.

Arbeidsgruppen anbefaler at det tilstrebes at Stortingets byggebehov innmeldes på et så tidlig tidspunkt at Stortingets prosjekter ikke innebærer at andre vedtatte prosjekter må utsettes på grunn av kapasitetsproblemer i Statsbygg, med de økonomiske og politiske omkostninger dette kan medføre.

Arbeidsgruppen kan heller ikke se at det er noen anskaffelsesrettslige hindringer for at Stortinget kan benytte Statsbygg i sine byggeprosjekter. Dette kan skje ved såkalt «egenregi» uten forutgående anbudskonkurranse, ettersom Stortinget inngår i rettssubjektet «staten». Stortinget er en del av staten, og statsmaktenes økonomi er integrert. Det er dessuten et spørsmål om hensiktsmessighet hvordan statsmaktene innordner seg når det gjelder forvaltning og utvikling av de aktuelle bygningene.

1.6 Statsbygg som byggherre for Stortinget

Ifølge instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor skal Statsbygg normalt være byggherre for slike byggeprosjekter. Arbeidsgruppen foreslår at dette også skal være hovedregelen for større byggeprosjekter i regi av Stortinget. Statsbygg tilbyr dessuten rådgivningstjenester som det også kan være aktuelt å benytte seg av.

Arbeidsgruppen foreslår at Stortinget som hovedregel selv er byggherre for prosjekter som kan gjennomføres innenfor Stortingets ordinære drifts- og investeringsbevilgninger. For 2018 er disse bevilgningene på til sammen 66 mill. kroner. For prosjekter mellom ordinære drifts- og investeringsbevilgninger i denne størrelsesorden og 300 mill. kroner foreslår arbeidsgruppen at det alltid, på bakgrunn av nærmere definerte kriterier, gjøres en konkret vurdering av om Stortinget skal benytte Statsbygg. For prosjekter over 300 mill. kroner foreslås det at Statsbygg som hovedregel skal være byggherre.

På bakgrunn av den særlige oppgavedelingen innenfor rettssubjektet staten, har det vært nødvendig med en nærmere fordeling av de funksjoner og det ansvar som normalt vil være samlet hos en privat byggherre mellom henholdsvis den statlige oppdragsgiver (normalt et departement) og Statsbygg. Disse prinsippene for intern ansvarsdeling innen staten bør også legges til grunn dersom Stortinget skal bruke Statsbygg som byggherre.

Det følger av dette at Statsbygg blant annet vil overta ansvaret for å styre gjennomføringen av prosjektet, stå for anbudsprosesser og inngå kontrakter med entreprenører. Statsbygg vil være entreprenørens kontraktsmotpart. I tillegg vil Statsbygg ha ansvaret for kontrakter med tjenesteytere (prosjekt- og byggeledelse samt prosjektering).

Stortinget vil kunne benytte rådgivningstjenester fra Statsbygg i utredningsfasen når det vurderes å anskaffe nye lokaler eller gjøre endringer i eksisterende lokaler. Dersom Statsbygg ikke skal være byggherre for et byggeprosjekt utenfor Stortingets ordinære drifts- og investeringsbevilgninger, vurderes det som særlig aktuelt å benytte rådgivningstjenester i tidlig fase. Statsbygg kan også gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

Det bør etableres rutiner for oppdragsbrev i ulike faser av prosjekter, og det må vurderes hvordan prosjektråd/styringsgrupper settes sammen og rapporterer for å ivareta Stortingets særskilte behov. Arbeidsgruppen anbefaler at Stortingets administrasjon i det videre arbeidet innhenter nærmere erfaringer fra virksomheter som har samarbeidet med Statsbygg, for eksempel fra universitetssektoren.

Detaljene rundt oppdragsbrev og prosjektråd osv. bør avklares i en dialog med Statsbygg og Kommunal- og moderniseringsdepartementet før Stortinget iverksetter bruk av Statsbygg.

1.7 Revisjon og kontroll av Stortingets administrasjon

Som overordnet ansvarlig for administrasjonens virksomhet har Stortinget gjennom presidentskapet et ansvar for å sørge for at det føres en form for kontroll med virksomheten i Stortinget.

Arbeidsgruppen mener at det på nytt bør vurderes å innføre en internrevisjonsordning for Stortingets administrasjon. Arbeidsgruppen foreslår at pågående prosjekt i administrasjonen for internkontroll fortsetter i 2018 som planlagt. Ved avslutningen av prosjektet anbefales det å gjøre en vurdering av videre arbeid med internkontroll, herunder en ny vurdering av eventuell etablering av internrevisjon.

Arbeidsgruppen foreslår at Riksrevisjonens lovgrunnlag tydeliggjøres, slik at det ikke oppstår tvil om hvilken adgang Riksrevisjonen har til å revidere Stortinget.

Arbeidsgruppen mener at det i stor grad er et politisk spørsmål hvorvidt en ønsker å gi Riksrevisjonen en utvidet funksjon sammenlignet med det som har vært praksis til nå, eller om det i stedet bør opprettes en egen ny revisjonsordning for Stortinget som helt eller delvis erstatter revisjon i regi av Riksrevisjonen. En videre utredning av dette spørsmålet bør derfor forankres politisk, og det bør også vurderes om et eventuelt utredningsutvalg bør gis en representativ politisk sammensetning.

3.1 Generelt

Presidentskapet viser til arbeidsgruppens rapport i Dokument 18 (2017–2018), og til Riksrevisjonens rapport om undersøkelse av Stortingets byggeprosjekt; Prinsens gate 26, nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel i Dokument 3:12 (2016–2017).

Presidentskapet merker seg at arbeidsgruppens rapport tar utgangspunkt i den kritikk som Riksrevisjonen har rettet mot planleggingen og gjennomføringen av nevnte byggeprosjekt, og er tilfreds med dette.

Presidentskapet viser til at rapporten fremmer forslag til økt formalisering og tydeliggjøring når det gjelder avklaring av roller og ansvar mellom Stortingets ulike organer, og i form av regelverk som skal ivareta god og effektiv gjennomføring av Stortingets byggeprosjekter.

Presidentskapet vil særlig fremheve tilrådingene om at Statsbygg kan og bør fungere som støtte for Stortinget som byggherre i kommende byggeprosjekter. Presidentskapet har allerede delvis fulgt opp dette ved at Statsbygg er trukket inn i det pågående byggeprosjektet. Statsbyggs byggherredirektør har tiltrådt prosjektrådet, og Statsbygg har gitt tilsagn om at byggeprosjektet ved behov kan trekke på faglige ressurser i Statsbyggs organisasjon.

Presidentskapet legger opp til en toleddet behandling av forslagene fra arbeidsgruppen i Stortinget. I denne innstillingen fremmes forslag til endringer i Stortingets forretningsorden som skal bidra til en tydeligere formalisering av roller og ansvar i Stortinget. Videre gjør presidentskapet her rede for hvordan det arbeides videre med øvrige forslag fra arbeidsgruppen, herunder hvilke hovedkriterier som vil bli lagt til grunn for bruk av Statsbygg i fremtidige byggeprosjekter. Høsten 2018 tas det så sikte på at presidentskapet fremmer en ny innstilling hvor det blant annet vil bli lagt frem et forslag til et nytt reglement for Stortingets behandling av bygge- og leiesaker, som også vil regulere bruken av Statsbygg.

3.2 Bredere politisk forankring i Stortinget og Stortingets organer

Presidentskapet viser til at arbeidsgruppen har utredet ulike modeller for hvordan viktige administrative beslutninger i større grad kan gis en bredere politisk forankring i Stortinget og Stortingets organer, jf. nærmere omtale under pkt. 1.2.

Presidentskapet utøver sine oppgaver innenfor de rammer som er fastsatt av Stortinget, og det er presidentskapets oppfatning at erfaringene fra byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. viser at det i enkelte saker kan være behov for bedre forankring av administrative saker i Stortingets plenum enn det har vært praksis for frem til i dag (modell 1 i arbeidsgruppens rapport).

Presidentskapet vil derfor i fremtiden generelt ha større oppmerksomhet om hvilke administrative saker Stortinget bør orienteres om, på hvilket stadium i behandlingen av en administrativ sak Stortinget skal orienteres, og hvor utfyllende orienteringen skal være.

Det legges opp til at det orienteres om viktige administrative tiltak under omtalen av Stortingets budsjett i de årlige proposisjonene om statsbudsjettet, eventuelt i en av de to omgrupperingsproposisjonene som fremmes i løpet av budsjetterminen (revidert nasjonalbudsjett og nysalderingen). Unntaksvis kan det også være aktuelt å fremme egne innstillinger fra presidentskapet til Stortinget om særlig viktige administrative tiltak.

Som det fremgår ovenfor, tas det sikte på at presidentskapet høsten 2018 legger frem et forslag til et nytt reglement for Stortingets behandling av bygge- og leiesaker. Gjennom dette reglementet vil det bli fastsatt nærmere kriterier for hvordan Stortinget i plenum i fremtiden vil involveres i byggesaker.

Presidentskapet er enig i at det bør skje en formalisering av den praksis som har blitt fulgt når det gjelder å konsultere de parlamentariske lederne i særlig viktige administrative saker. Det har vært praksis at saker som er av særlig viktighet og saker som kan bli politisk kontroversielle, har vært drøftet i møter mellom presidentskapet og de parlamentariske lederne. Dette er en form for politisk forankring, som ikke bygger på formelle regler. Det skrives referater fra disse møtene, men forumet anses ikke som et formelt organ for Stortinget.

Forankring hos de parlamentariske lederne erstatter selvfølgelig ikke vedtak i Stortingets plenum, men det gir en trygghet for at presidentskapets beslutninger i særlig viktige saker har en bred forankring i partigruppene, eventuelt at presidentskapets innstilling til Stortinget har en slik forankring før en sak legges frem for plenum.

Hva som anses som særlig viktige saker, vil måtte bero på en skjønnsmessig vurdering, men eksempler på slike saker kan være organisatoriske tiltak som har store budsjettmessige konsekvenser eller påvirker representantenes arbeidsvilkår, eller innføring av inngripende sikkerhetstiltak som påvirker representantenes handlefrihet.

Presidentskapet er delt i sin innstilling til Stortinget når det gjelder valg av modell for konsultasjoner med partigruppene på Stortinget.

Presidentskapets flertall, alle unntatt medlemmet Nils T. Bjørke, foreslår at det tas inn en ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden om at presidentskapet bør konsultere partigruppene i særlig viktige administrative saker, uten at det etableres et nytt formelt organ for konsultasjoner i slike saker (modell 3 i arbeidsgruppens rapport).

Flertallet har lagt vekt på at denne løsningen gir presidentskapet og partigruppene fleksibilitet når det gjelder fremgangsmåten for politisk forankring av administrative saker. Konsultasjoner kan skje som del av et mer generelt møte med gruppelederne, slik det er praksis for, eller det kan arrangeres eget møte for konsultasjon om en særlig viktig sak. Videre kan det holdes felles møter med representanter for samtlige partigrupper, det kan holdes egne orienteringer for de enkelte partigrupper eller gjennomføres skriftlige konsultasjoner, for eksempel gjennom foreleggelse av utkast til innstillinger fra presidentskapet. Det kan også distribueres skriftlige saksnotater i forkant av konsultasjonsmøter.

Flertallet mener det vil være unødig tungvint å opprette et nytt organ for behandling av antagelig et svært lite antall saker. Særlig for partier med et fåtalls representanter på Stortinget kan det være vanskelig å finne tid til å delta i et slikt formelt organ. En ordning med tvungen konsultasjon med et organ med en bestemt sammensetning gir også liten fleksibilitet med hensyn til hvordan den politiske forankringen av en sak gjennomføres. Det kan for eksempel være unødvendig å involvere lederne av partigruppene i alle saker som partigruppene bør konsulteres om.

Presidentskapet har også et mer generelt ansvar for å involvere partigrupper som ikke er representert i presidentskapet i viktige administrative saker, og dette – kombinert med at presidentskapsmedlemmene orienterer egne partigrupper – kan i noen tilfeller erstatte formelle konsultasjoner med samtlige partigrupper.

Arbeidsgruppen drøfter hvorvidt det skal innføres en konsultasjonsplikt eller en konsultasjonsrett for presidentskapet i administrative saker. Flertallet mener at en egnet formulering er at presidentskapet bør drøfte særlig viktige administrative saker med partigruppene. Dette vil legge en tydelig føring i retning av at særlig viktige saker skal drøftes med partigruppene, samtidig som det gir presidentskapet en viss fleksibilitet knyttet til hvilke saker som legges frem for konsultasjon. Formuleringen er ellers i overenstemmelse med språkbruken i Stortingets forretningsorden § 16 om drøftelser mellom regjeringen og den utvidete utenriks- og forsvarskomité, som fastsetter at drøftelse i komiteen «bør finne sted» før viktige beslutninger fattes.

Flertallet vil derfor foreslå at annet ledd i ny § 9 a i Stortingets forretningsorden formuleres slik:

«Presidentskapet bør drøfte administrative saker av særlig viktighet med partigruppene.»

Presidentskapets medlem Nils T. Bjørke støtter arbeidsgruppens forslag om at det opprettes et formelt konsultasjonsorgan bestående av presidentskapet og lederne for partigruppene – administrasjonsutvalget (modell 2 i arbeidsgruppens rapport). Forslaget gir tydelige og faste rammer for hvordan konsultasjoner mellom presidentskapet og partigruppene skal skje. Ved at samtlige partier deltar i et felles møteforum, sikres at alle partier gis lik informasjon, og at alle partier får lik adgang til å kommentere innkomne innspill og eventuelle motforestillinger. Dersom lederne for partigruppene selv ikke har anledning til å møte, legges det opp til at nestlederne kan stille. Forslaget innebærer også at dersom et mindretall på en tredjedel av medlemmene krever det, kan en sak kreves brakt inn for Stortinget i plenum.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag til annet ledd i ny § 9 a i Stortingets forretningsorden:

«Presidentskapet skal drøfte administrative saker av særlig viktighet med lederne for partigruppene i Administrasjonsutvalget før beslutninger fattes. Administrasjonsutvalget består av presidentskapet og lederne for partigruppene. Nestlederne i partigruppene er varamedlemmer for lederne i partigruppene. Dersom en tredjedel av medlemmene i Administrasjonsutvalget krever det, skal en administrativ sak legges frem for Stortinget.»

3.3 Presidentskapets og direktørens ansvar for administrative saker

Det er i dag ikke tatt inn noen regler om presidentskapets ansvar for administrative saker i Stortingets forretningsorden. Arbeidsgruppen foreslo som ledd i arbeidet med å tydeliggjøre roller å fastsette en egen bestemmelse i forretningsordenen som trekker opp de overordnede rammene for presidentskapets ansvar for administrative saker. Arbeidsgruppen anbefalte at en slik bestemmelse utformes på et overordnet og generelt nivå, og foreslo følgende ordlyd.

«Innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, ivaretar Stortingets presidentskap den overordnede ledelsen av Stortingets administrasjon.»

Heller ikke direktørens rolle fremgår i dag av Stortingets forretningsorden. Arbeidsgruppen foreslo at også direktørens funksjon gis en beskrivelse i en egen bestemmelse i forretningsordenen, og at ordningen med at direktøren tilsettes av Stortinget, nedfelles i forretningsorden. I tillegg foreslo arbeidsgruppen å ta inn en egen setning om direktørens rolle som sekretær for Stortingets presidentskap. Arbeidsgruppen foreslo at bestemmelsen om direktøren ble gitt følgende ordlyd:

«Stortingets direktør tilsettes av Stortinget. Stortingets direktør er ansvarlig for alle beslutninger og alt virke i Stortingets administrasjon. Stortingets direktør ivaretar i tillegg funksjonen som sekretær for Stortingets presidentskap.»

Presidentskapet kan delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative anliggender, i henhold til fullmakt vedtatt av Stortinget i plenum ved behandlingen av Innst. S. nr. 99 (1990–91). Denne fullmakten er lite kjent, og arbeidsgruppen foreslo derfor å ta fullmakten inn i forretningsordenen samt å revidere ordlyden.

Videre vurderte arbeidsgruppen hvorvidt det bør tas inn en regel i forretningsordenen om hvilke saker direktøren skal legge frem for presidentskapet. Arbeidsgruppen mente at en bestemmelse om at «viktige saker» alltid skal forelegges presidentskapet, kan være hensiktsmessig på et overordnet nivå. På den ene side signaliseres med dette at det finnes en skranke for hvilke saker som kan delegeres. På den annen side åpner en slik bestemmelse for utøvelse av en betydelig grad av skjønn. Mens enkelte saker, for eksempel saker med store økonomiske konsekvenser, nærmest alltid vil være å anse som viktige, vil vurderingen av andre saker kunne variere avhengig av konteksten. For eksempel vil den politiske situasjonen kunne tilsi at en sak som normalt vil kunne håndteres administrativt, likevel bør løftes opp til presidentskapet.

Som eksempler på viktige saker som alltid bør forelegges for presidentskapet, nevner arbeidsgruppen blant annet budsjettforslag for Stortinget og eventuelle forslag om tilleggsbevilgninger, saker av betydning for representantenes arbeidsvilkår, større eller prinsipielle spørsmål vedrørende arbeidet i Stortingets administrasjon og større prosjekter med vesentlig risiko eller større ombygginger i Stortingets regi.

I den grad det er behov for mer detaljerte fullmakter, viser arbeidsgruppen til at dette kan fastsettes av presidentskapet for enkelte saksområder eller i spesifikke saker. Det kan også vurderes om det er hensiktsmessig med en instruks til direktøren med nærmere presisering av hvilke typer saker som skal eller bør legges frem for presidentskapet.

Presidentskapet mener arbeidsgruppens forslag er noe uklart når det gjelder beskrivelsen av henholdsvis presidentskapets og direktørens ansvar. Arbeidsgruppens forslag, som tar utgangspunkt i direktørens ansvar slik dette er beskrevet i gjeldende hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortinget, reflekterer ikke at direktøren til enhver tid må forholde seg til de rammer og fullmakter som er gitt av Stortingets presidentskap. Presidentskapet mener derfor det bør tydeliggjøres at direktørens ansvar er å lede arbeidet i Stortingets administrasjon innenfor de delegerte fullmakter som er gitt av presidentskapet.

For å klargjøre forskjellen mellom direktørens og presidentskapets ansvar og funksjoner bør presidentskapets ansvar formuleres slik at presidentskapet har det overordnede ansvaret for «administrative saker», og ikke at det har det overordnede ansvar for «ledelsen av Stortingets administrasjon».

Presidentskapet er ellers enig i de endringer som er foreslått av arbeidsgruppen, men vil foreslå noen mindre lovtekniske justeringer og forenklinger.

Presidentskapet understreker videre at presidentskapet, i tråd med alminnelig delegeringslære, beholder det overordnede ansvar for administrative saker selv om det skulle velge å delegere myndighet til direktøren.

Presidentskapet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag til ny § 9 a første og tredje ledd og ny § 9 b med følgende ordlyd:

Ny «§ 9 a første ledd skal lyde:

Innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, har presidentskapet et overordnet ansvar for administrative saker.

Ny § 9 a tredje ledd skal lyde:

Presidentskapet kan delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative saker.

Ny § 9 b skal lyde:

§ 9 b Stortingets direktør

Stortingets direktør tilsettes av Stortinget.

Stortingets direktør leder arbeidet i Stortingets administrasjon. Stortingets direktør er sekretær for Stortingets presidentskap.

Viktige administrative saker skal alltid forelegges presidentskapet.»

Som det fremgår ovenfor, er presidentskapet delt i sin innstilling til utforming av § 9 a andre ledd om hvordan konsultasjoner med partigruppene om særlig viktige administrative saker skal skje.

3.4 Andre endringer i Stortingets forretningsorden

Presidentskapet er enig med arbeidsgruppen i at presidentens dobbeltstemme ved stemmelikhet i presidentskapet, og presidentskapets initiativrett i form av at det av eget initiativ kan fremme innstillinger til Stortinget, bør tas inn i forretningsordenen.

Presidentskapet viser til at det i praksis er lagt til grunn at stortingspresidenten har dobbeltstemme ved stemmelikhet i Stortingets presidentskap. Arbeidsgruppens forslag på dette punkt markerer at dette er ment å være en personlig rettighet for stortingspresidenten, og ikke for andre i presidentskapet som leder presidentskapets møter i presidentens fravær.

Presidentskapet mener i likhet med arbeidsgruppen at det er hensiktsmessig at presidentskapets kompetanse til å ta opp saker og fremme innstilling for Stortinget av eget initiativ fastsettes i forretningsordenen. Denne kompetansen gjelder både administrative saker og saker som gjelder parlamentariske spørsmål, samt forholdet til organer for Stortinget.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn nytt tredje og fjerde ledd i § 7 i tråd med det som er foreslått av arbeidsgruppen:

«Stortingspresidentens stemme er utslagsgivende dersom en avstemning i presidentskapet viser like mange stemmer for og imot.

Presidentskapet kan fremme innstillinger til Stortinget innenfor de ansvarsområder som tilligger presidentskapet.»

3.5 Økonomiregelverk

Presidentskapet merker seg at tilpasningene i statens økonomiregelverk som er gjort for Stortinget, er svært begrensede, og at i all hovedsak gjelder statens økonomiregelverk også for Stortinget. Presidentskapet merker seg videre at det er praktiseringen av Stortingets økonomiregelverk som har vært gjenstand for kritikk fra Riksrevisjonen, og ikke regelverket som sådan.

Presidentskapet er enig med arbeidsgruppen i at det bør gjøres en tilpasning til punkt 5.3.8 i økonomibestemmelsene når det gjelder bruken av rammeavtalene for ekstern kvalitetssikring av store anskaffelser som Finansdepartementet har inngått, da Stortinget ikke er omfattet av disse. Presidentskapet vil følge opp dette forslaget. I stedet legges det opp til at Stortinget bør inngå egne avtaler om ekstern kvalitetssikring for det enkelte prosjekt som dekker samme behov, slik arbeidsgruppen anbefaler.

Presidentskapet vil også be administrasjonen – i tråd med Riksrevisjonens og arbeidsgruppens anbefalinger – om å iverksette et arbeid med å utvikle bruken av prosjektregnskapssystemet som styringsverktøy og med å forbedre samvirke mellom prosjektregnskap og det regulære regnskapet. Dette bør inkludere nye rutiner for å kanalisere prosjektrelaterte internkostnader, som prosjektrelaterte personalkostnader og driftskostnader, til prosjektregnskapet.

3.6 Regelverk for byggeprosjekter

Presidentskapet mener det er riktig og viktig at Stortinget underlegges samme krav til utredning og kvalitetssikring som øvrig statlig virksomhet, og at det er naturlig å ta utgangspunkt i det sentrale overordnede dokumentet for bygge- og leiesaker i staten, dvs. instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor.

Presidentskapet er enig i at det er nødvendig å gjøre enkelte tilpasninger i regelverket ut fra konstitusjonelle og andre hensyn. Det er for eksempel nødvendig å erstatte bestemmelser om forhold som skal besluttes av regjeringen eller godkjennes av Finansdepartementet eller Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med egne bestemmelser som reflekterer ansvarsforholdene i Stortinget.

Presidentskapet er videre enig med arbeidsgruppen i at instruksen bør implementeres gjennom et eget reglement for Stortinget, og at dette bør fastsettes av Stortinget selv. I den anledning vil det bli vurdert om reglementet kun skal gjelde for Stortinget, eller om det også skal omfatte byggeprosjekter for Stortingets tilknyttede organer, og i så fall med hvilke tilpasninger.

3.7 Statsbygg som byggherre for Stortinget

Presidentskapet viser til at arbeidsgruppen har vurdert at det ikke er noen konstitusjonelle eller anskaffelsesrettslige hindringer som tilsier at det ikke er mulig for Stortinget å benytte Statsbygg.

Presidentskapet merker seg i den anledning at det i felles kommentarer fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statsministerens kontor til rapportens kapittel 5 til 8 uttales at de er positive til at Statsbygg kan bidra med bistand til Stortinget i eventuelle fremtidige byggeprosjekter, jf. brev 23. mars 2018 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Presidentskapet merker seg videre at Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statsministerens kontor i nevnte brev uttaler at Stortinget kan vedta at Statsbygg skal kunne gjennomføre et byggeprosjekt for Stortingets eget bruk, eventuelt at rådgivnings- og utredningstjenester skal kunne stilles til disposisjon for Stortinget. Presidentskapet slutter seg for øvrig til deres merknad om at det er svært viktig med tydelige ansvarsforhold dersom Statsbygg benyttes av Stortinget i byggesaker, slik at det ikke oppstår uklarheter om ansvarsdelingen mellom Stortinget og regjeringen.

Presidentskapet er enig med arbeidsgruppen i at Statsbygg som hovedregel skal være byggherre for større byggeprosjekter i Stortinget, og at det dessuten kan være aktuelt å benytte seg av rådgivningstjenester fra Statsbygg.

Presidentskapet er av den oppfatning at de kriterier som arbeidsgruppen foreslår for når det er aktuelt å bruke Statsbygg som byggherre, fremstår som hensiktsmessige. For prosjekter over 300 mill. kroner bør Statsbygg som klar hovedregel være byggherre. Presidentskapet mener det må foreligge svært spesielle omstendigheter dersom Statsbygg ikke skal brukes i så store byggeprosjekter.

Presidentskapet mener også det ofte vil kunne være hensiktsmessig at Statsbygg er byggherre i prosjekter som i omfang ligger mellom Stortingets normale drifts- og investeringsbudsjett, som de seneste årene har ligget mellom 60 og 90 mill. kroner, og opp til 300 mill. kroner. Nærmere definerte kriterier for når Stortinget skal benytte Statsbygg innenfor dette intervallet, bør inngå i forslaget til reglement som legges frem for Stortinget til høsten.

Presidentskapet mener det fremstår som praktisk og hensiktsmessig at Stortinget som hovedregel selv er byggherre for prosjekter som kan gjennomføres innenfor Stortingets ordinære drifts- og investeringsbevilgninger i størrelsesorden som nevnt. Men også her vil det av og til kunne være hensiktsmessig å trekke inn Statsbygg, enten som byggherre eller rådgiver.

Presidentskapet er enig med arbeidsgruppen i at det bør etableres rutiner for oppdragsbrev i ulike faser av prosjekter, og at det må vurderes hvordan prosjektråd/styringsgrupper settes sammen og rapporterer for å ivareta Stortingets særskilte behov. Videre bør detaljene rundt oppdragsbrev og prosjektråd osv. avklares i en dialog med Statsbygg og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

3.8 Revisjon og kontroll av Stortingets administrasjon

Presidentskapet vil bemerke at byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. har vist at det er nødvendig å få på plass mer effektive rutiner for revisjon og kontroll av administrasjonens virksomhet. Presidentskapet mener at det på dette viktige området kan være behov for ytterligere vurderinger og utredninger ut over de forslag som er foreslått i arbeidsgruppens rapport. Presidentskapet vil komme tilbake til disse spørsmålene på egnet måte.

3.9 Regler om dokumentinnsyn

Gjeldende regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter ble vedtatt av Stortinget 16. mars 2009 og sist endret ved vedtak 10. november 2009.

I praksis har det sjelden vært anmodet om innsyn i dokumenter som har blitt utvekslet som ledd i uformelle konsultasjoner mellom Stortingets presidentskap og partigruppene. I forbindelse med at ordningen med konsultasjon med partigruppene i særlig viktige administrative saker nå foreslås formalisert i Stortingets forretningsorden, er det behov for å avklare forholdet til Stortingets regler om dokumentinnsyn.

Dokumenter som utveksles mellom partigruppene og Stortingets presidentskap, er ikke omtalt i dokumentinnsynsreglene. Etter presidentskapets vurdering kan det imidlertid være behov for å kunne unnta dokumenter som utveksles som ledd i konsultasjoner mellom presidentskapet og partigruppene, fra innsyn.

Konsultasjoner om en sak vil normalt skje før presidentskapet har truffet sin endelige beslutning i saken, og før eventuelle innstillinger til Stortinget er avgitt. For å kunne legge til rette for et effektivt samarbeid mellom de politiske partiene, og for å gi muligheter for forhandlinger, kompromiss og brede løsninger, kan presidentskapet ha behov for å kunne drøfte foreløpige forslag med partigruppene uten at disse dermed blir offentlige. Til sammenligning er det ikke tillatt å offentliggjøre en komitéinnstilling før den er endelig avgitt, jf. Stortingets forretningsorden § 31 syvende ledd.

Det forekommer også at det konsulteres om andre saker enn administrative saker, som for eksempel forslag fra presidentskapet om endringer i Stortingets forretningsorden, og det foreslås derfor at unntaksadgangen ikke avgrenses eksplisitt til å gjelde administrative saker.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn at det tas inn en ny bestemmelse i Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter § 4 nytt femte punktum:

«Et dokument som utveksles som ledd i konsultasjoner mellom Stortingets presidentskap og partigruppene, kan unntas fra innsyn.»

En slik regel må ses i sammenheng med at presidentskapet nå legger til rette for økt åpenhet om saker som behandles i presidentskapet. Tidligere har presidentskapets protokoller rutinemessig vært unntatt offentlighet. Fra mai 2018 offentliggjøres hver uke en oversikt over en betydelig andel av presidentskapets beslutninger. Unntatt fra offentlighet er beslutninger som inneholder opplysninger underlagt taushetsplikt eller hvor andre hensyn, som for eksempel beredskap og sikkerhet, tilsier tilbakeholdenhet med å offentligjøre informasjon. Foreløpige beslutninger i saker som ikke er endelig avgjort, offentliggjøres normalt heller ikke.

Som ledd i denne nye praksisen vil presidentskapets beslutninger i saker som har vært gjenstand for politiske konsultasjoner, heretter som hovedregel vil bli offentlige når presidentskapet har truffet sin endelige avgjørelse.

I sitt høringssvar etterlyser ellers Rødts partigruppe at stortingsrepresentanter på generelt grunnlag skal gis rett til innsyn i presidentskapets dokumenter, og viser til at avslag på begjæringer om innsyn i relevante dokumenter må begrunnes med henvisning til kriterier i offentleglova. De foreslår også at presidentskapet ikke skal kunne nekte begjæringer om dokumentinnsyn fremmet av stortingsrepresentanter, heller ikke i dokumenter som er unntatt offentlighet.

Presidentskapet viser til at offentleglova ikke gjelder direkte for Stortinget, og at egne regler er gitt i Stortingets regler om dokumentinnsyn. Disse reglene er bygget opp etter offentleglovas system og viser også i stor utstrekning til offentleglovas kriterier, jf. § 1 i dokumentinnsynsreglene som fastsetter at bestemmelsene i offentleglova gjelder tilsvarende så langt de passer, med de presiseringer og unntak som følger av Stortingets egne regler. Dersom en begjæring om innsyn ikke etterkommes, vises det enten direkte til relevante bestemmelser i Stortingets egne dokumentinnsynsregler eller til dokumentinnsynsreglene § 1 og videre til offentleglovas kriterier for unntak.

Presidentskapet mener at det ikke vil være hensiktsmessig å innføre en bestemmelse som gir representantene en ubetinget rett til innsyn i presidentskapets dokumenter. Stortingets dokumentoffentlighetsregler gjelder ikke for stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene, jf. reglene § 2 første ledd. Dokumenter i stortingsrepresentantenes eller partigruppenes besittelse vil derfor ikke være omfattet av reglene i offentleglova eller Stortingets offentlighetsregler, og det vil være opp til den enkelte stortingsrepresentant eller partigruppe om dokumentene skal spres videre. Dokumenter som formidles til stortingsrepresentanter eller partigruppene, vil derfor i praksis måtte betraktes som offentliggjorte. En ubetinget rett for stortingsrepresentantene til innsyn i presidentskapets dokumenter vil derfor kunne innebære offentliggjøring av dokumenter som inneholder sensitiv informasjon, eller som presidentskapet av hensyn til mulighet for fortrolige drøftelser eller konsultasjoner bør ha adgang til å unnta som interne.

Som nevnt ovenfor er det lagt til rette for økt åpenhet om presidentskapets avgjørelser. I de tilfellene hvor informasjon unntas offentlighet, foreligger det et reelt og saklig behov for å begrense spredningen av informasjon, for eksempel fordi det foreligger opplysninger om personlige forhold eller sikkerhetstiltak, eller dokumentene inneholder foreløpige, interne drøftelser. Ved begjæringer om innsyn fra representanter vil det imidlertid bli lagt vekt på representantenes særlige stilling og informasjonsbehov, se til sammenlikning Stortingets forretningsorden § 74 om begjæringer om dokumentinnsyn i regjeringens og forvaltningens dokumenter.