Jeg viser til brev av 23. april 2018, der Utdannings- og forskningskomiteen stiller 32 spørsmål vedrørende Prop. 67 L (2017–2018) Endringer i barnehageloven mv. (minimumsnorm for grunnbemanning, plikt til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO mv.). Jeg vil i det følgende besvare komiteens spørsmål.

Svarene er basert på det datagrunnlaget departementet sitter på og med de begrensninger som fristen skaper.

1) Hva vil merkostnaden være om beregningen av foreslått bemanningsnorm ikke knyttes til prosentvise stillinger, men i stedet rundes oppover til nærmeste hele årsverk?

Svar:

Bemanningsnormen, slik den er foreslått i Prop. 67 L (2017-2018), er oppfylt i kommunale barnehager på nasjonalt nivå. Regjeringen mener derfor at bemanningsnormen er fullfinansiert. Kunnskapsdepartementet har kostnadsberegnet kompensasjonen til kommunene som følge av innføringen av bemanningsnormen i tråd med Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. I veilederen heter det at "ved oppgave- og regelendringer med økonomiske konsekvenser for kommunesektoren skal kommunene tilføres eller trekkes midler i rammetilskuddet, i samsvar med anslåtte merutgifter eller innsparinger for kommunene eller fylkeskommunene samlet".

Regjeringens forslag til bemanningsnorm følger samme prinsipper og forholdstall som i NOU 2012:1 Til barnas beste og den forrige regjeringens Meld. St. 24 (2012–2013) Framtidens barnehage. I stortingsmeldingen om framtidens barnehage ble kompensasjonen til kommunene beregnet på samme måte som den nåværende regjeringen har gjort; det ble tatt utgangspunkt i nasjonale gjennomsnittstall og årsverksbehovet ble beregnet på nasjonalt nivå. Både våre og den forrige regjeringens beregninger er gjort i tråd med veilederen for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.

For å kunne svare på spørsmålet, forutsettes det beregninger på barnehagenivå, det vil si for hver enkelt av de om lag 6 000 barnehagene, og at tallene aggregeres opp til kommunalt og nasjonalt nivå. Beregninger på et så detaljert nivå bryter med prinsippene og beregningsmetodene som har ligget til grunn for arbeidet med bemanningsnormen siden 2012. Departementet har derfor ikke gjort slike beregninger. Vi vil imidlertid vise til at KS har regnet på noe av det komiteen spør om, jf. notat til komiteen datert 10. november 2017 (saksnr. 17/00926-4). Departementet har ikke kvalitetssikret beregningene fra KS.

2)Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de kommunene som pr. dags dato ikke innfrir normen?

Svar:

Jeg viser til svar på spørsmål nr. 1.

3) Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de kommunale barnehagene som pr. dags dato ikke innfrir normen?

Svar:

Jeg viser til svar på spørsmål nr. 1.

4) Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de kommunale barnehagene som ikke innfrir normen, og der det legges til grunn at det ikke skal skje en omfordeling av ressurser fra en barnehage som har høyere bemanningstetthet enn normen tilsier og over til en barnehage som har dårligere bemanning enn normen.

Svar:

Jeg viser til svar på spørsmål nr. 1.

5) Hva vil det koste dersom den foreslåtte bemanningsnormen fullt ut skal kompensere de private barnehagene som pr. dags dato ikke innfrir normen?

Svar:

Jeg viser til svar på spørsmål nr. 1.

6) Hvor store merutgifter vil det påløpe dersom kompensasjonen av bemanningsnorm for de private barnehagene skal overføres de private barnehagene fra det tidspunktet (budsjettåret) normen gjelder fra?

Svar:

Jeg viser til svar på spørsmål nr. 1.

7) Et grunnprinsipp i barnehageloven er at private og kommunale barnehager skal likebehandles økonomisk. På hvilken måte mener departementet at dette grunnprinsippet er oppfylt dersom det går to år fra de kommunale barnehagene får midler til de private barnehagene i samme kommune tilføres midler, mens de nye kravene til barnehagene innføres samtidig?

Svar:

Det framgår av barnehageloven § 14 tredje ledd at private barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når det gjelder offentlige tilskudd. Videre framgår det av bestemmelsen at Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser "om hva som menes med likeverdig behandling".

Med hjemmel i § 14 tredje ledd, er det gitt forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager. Det er dermed bestemmelsene i forskriften som fastslår hva som menes med likeverdig behandling. I forskriften er det fastsatt at tilskuddet til de private barnehagene skal tilsvare kommunens gjennomsnittlige driftsutgifter i de kommunale barnehagene. Grunnlaget for beregningen er kommuneregnskapet fra to år før tilskuddsåret, jf. forskriften § 3 første ledd. Forsinkelsen med to år er ikke et resultat av forskjellsbehandling, men av at det trengs informasjon om regnskapstallene for å kunne likebehandle.

Etter departementets vurdering er det ikke behov for overgangsregler for tilskudd til private barnehager ved innføringen av den foreslåtte bemanningsnormen. Dette fordi departementet legger til grunn at forslaget ikke krever økte statlige overføringer til kommunene. Den foreslåtte bemanningsnormen utløser heller ikke en særskilt økning i det kommunale tilskuddet til private barnehager. Imidlertid vil kommunale barnehager som per i dag ikke oppfyller bemanningsnormen, kunne få økte personalkostnader. Beregningsgrunnlaget for det kommunale tilskuddet til private barnehager i disse kommunene vil dermed øke, noe som igjen vil utløse økt tilskudd til disse private barnehagene to år etter.

Jeg har forståelse for at dette slår uheldig ut i private barnehager i kommuner som per i dag ikke oppfyller bemanningsnormen. I Prop. 67 L (2017–2018) er det foreslått at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når "særlige hensyn" tilsier det. Hvis en privat barnehage mottar lavt kommunalt tilskudd og dermed ikke er finansiert til å oppfylle bemanningsnormen når den trer i kraft, er dette noe som kan begrunne at det gis dispensasjon. Dette vil imidlertid bero på en konkret og skjønnsmessig helhetsvurdering. Jeg viser til svar på spørsmål nr. 1382 fra stortingsrepresentant Mathilde Tybring-Gjedde.

8) Vil en bemanningsnorm innebære at det skal settes inn vikar ved sykdom eller annet fravær fra første stund dersom det medfører at kravene til grunnbemanning ikke innfris? Dersom dette ikke blir ivaretatt av den foreslåtte bemanningsnormen, hva vil det i tilfelle koste om det stilles et slikt krav i tillegg til den foreslåtte bemanningsnormen?

Svar:

Den foreslåtte bemanningsnormen gir uttrykk for hvor mange årsverk som må tilsettes når det er klart hvor mange barn det skal være i barnehagen. Forslaget innebærer ikke at det lovfestes at det skal settes inn vikar fra første stund ved sykdom eller annet fravær. En slik lovregulering ville gitt lite rom for fleksibilitet.

Det framgår av barnehageloven § 18 første ledd at barnehageeier må sørge for at bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Dette kravet gjelder uavhengig av det tallfestede minimumskravet til grunnbemanningen, og skal være oppfylt i hele åpningstiden. Jeg vil understreke at kravet om tilstrekkelig bemanning også gjelder ved sykdom eller annet fravær.

Beregningen som komiteen etterspør vil kreve detaljert kunnskap om korttids- og langtidsfravær i de om lag 6 000 barnehagene. Departementet har ikke tilstrekkelig datagrunnlag til å kunne beregne dette innen fristen.

9) Hva vil det koste å ikke regne med styrer i bemanningsnormen, altså dersom «den tiden styrer arbeider direkte med barna» ikke skal kunne tas med i beregningen av bemanning?

Svar:

Tall Kunnskapsdepartementet har fått fra Utdanningsdirektoratet viser at det totalt er om lag 1 130 ansatte som er registrert med styrer som primærstilling og som i tillegg har en stillingsprosent i grunnbemanningen. Totalt utfører disse 540 årsverk i grunnbemanningen. Provenyet av å ikke regne med "den tiden styrer arbeider direkte med barna" er dermed om lag 308 mill. kroner. Det forutsettes at merbehovet for årsverk dekkes av et likt antall barnehageassistenter og pedagogiske ledere og at gjennomsnittlig årsverkskostnad er om lag 570 000 kroner.

Departementet understreker at det er usikkerhet knyttet til anslagene.

10) Telles barnehagelærernes planleggingstid (fire timer per uke) med når man beregner om regjeringens forslag til bemanningsnorm er oppfylt? Og i så fall, hva vil det koste dersom disse timene skal holdes utenfor, altså et krav om ytterligere bemanning som dekker planleggingstiden?

Svar:

I Prop. 67 L (2017-2018) har regjeringen foreslått at grunnbemanningen skal omfatte årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen. Det betyr at blant andre pedagogiske ledere skal regnes med i bemanningsnormen.

Beregningen av bemanningsnormen skal ta utgangspunkt i antall barn per årsverk. For pedagogiske ledere i kommunale barnehager og private barnehager med tariffavtale utgjør ubunden arbeidstid fire timer per uke og er en del av den ordinære arbeidstiden.

Barnehager er organisert ulikt, har ulik utforming og størrelse på avdelinger og barnegrupper. Bemanningsnormen gir ikke uttrykk for hvor mange ansatte som skal være til stede med ulike barnegrupper eller hvordan disse skal organiseres til enhver tid.

Bemanningsnormen vil gi flere ansatte i barnehager som i dag har lav bemanning. Samtidig mener jeg at det er viktig at barnehagene beholder fleksibiliteten til å kunne organisere hverdagen ut fra barnas behov, planlagte aktiviteter eller andre lokale forhold. Det er barnehageeiers ansvar at bemanningen til enhver tid er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven § 18 første ledd. Dette kravet gjelder uavhengig av det tallfestede minimumskravet til grunnbemanningen.

Jeg vil også vise til at den ubundne arbeidstiden er regulert i tariffavtaler som er fremforhandlet av partene i arbeidslivet. Staten bør prinsipielt ha en tilbakeholden rolle i tariffpolitiske spørsmål. Departementet har av den grunn ikke foretatt beregninger av hva et slikt krav vil koste. Men dersom det legges til grunn at 4 timer per uke tilsvarer om lag 10 pst. av et årsverk, vil et slikt krav medføre at barnehagene må øke øvrig bemanning tilsvarende denne reduksjonen.

11) Hvordan vil departementet sikre at innføring av bemanningsnormen ikke går på bekostning av andre oppnådde nasjonale mål som en stedlig leder i hver barnehage eller en pedagogtetthett på 43 prosent eller mer?

Svar:

Statistikken for 2016 viser at den foreslåtte bemanningsnormen i gjennomsnitt er oppfylt og finansiert i kommunale barnehager. Fra 1. januar 2016 har de private barnehagene krav på driftstilskudd som tilsvarer kommunens gjennomsnittlige driftsutgifter i de kommunale barnehagene, jf. forskrift om tildeling av tilskudd til private barnehager § 3. Det er dermed lagt til rette for at både kommunale og private barnehager kan oppfylle bemanningsnormen uten at det skal gå utover andre kvalitetsfaktorer i barnehagene.

I tillegg til å foreslå en bemanningsnorm, har regjeringen nylig fastsatt en skjerpet pedagognorm i barnehagene. Kommuner og barnehager vil ha ulikt nivå på den pedagogiske bemanningen og grunnbemanningen. I forbindelse med bevilgningen til flere barnehagelærere, som skal finansiere den skjerpede pedagognormen, er det innført en overgangsordning der private barnehager får tilskudd for å øke den pedagogiske bemanningen. Kommuner og barnehager som allerede oppfyller den skjerpede pedagognormen, men som ikke oppfyller bemanningsnormen, kan benytte disse midlene til å oppfylle bemanningsnormen.

I 2017 fastsatte regjeringen også en ny og tydeligere rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre en bemanningsnorm, uttaler at en lovfestet bemanningsnorm vil være med på å sikre at intensjonene i barnehageloven og rammeplanen blir oppfylt.

Det er barnehageeiers ansvar å sørge for at barnehagen drives i samsvar med gjeldende regelverk.

12) Vil den foreslåtte bemanningsnormen gjelde i hele barnehagens åpningstid, og skal forholdstallet barn–ansatte være en minimums grunnbemanning som gjelder uavhengig av hvor mange barn som er til stede?

Svar:

Barnehager er mangfoldige og organiserer både barnegruppen og hverdagen ulikt. Den faktiske grunnbemanningen vil ofte variere noe i løpet av dagen, både fordi antall barn som faktisk er til stede i barnehagen varierer, og fordi barnehagen legger opp til aktiviteter og annet som påvirker organiseringen.

I og med at beregningen av bemanningsnormen skal ta utgangspunkt i antall barn per årsverk, og barnehagens åpningstid vanligvis er noe lenger enn en arbeidsdag, vil ikke bemanningsnormen nødvendigvis være oppfylt hele barnehagedagen.

Jeg mener at det er lite hensiktsmessig å lovfeste at det til enhver tid skal være et bestemt antall voksne til stede. Etter min vurdering vil en slik lovregulering gi svært lite rom for fleksibilitet. Barnehageeier vil heller ikke ha mulighet til å regulere opp og ned bemanningen i løpet av dagen avhengig av hvor mange barn som faktisk er til stede til enhver tid.

Barnehageeier må uansett sørge for at bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven § 18 første ledd. Dette kravet gjelder uavhengig av det tallfestede minimumskravet til grunnbemanningen, og skal være oppfylt hele barnehagedagen.

13) Hva er departementets vurdering av hvordan en norm som gjelder hele åpningstiden vil påvirke åpningstidene i barnehagene, og hvilke samfunnsmessige konsekvenser mener man det vil ha?

Svar:

De samfunnsmessige konsekvensene av en slik regulering vil avhenge av hvordan barnehagene løser det. Det vil bli relativt stor overbemanning deler av barnehagedagen, og kostnadene vil øke betydelig. Som beregningene i spørsmål 16 under viser, anslår departementet at en slik regulering vil ha en provenyeffekt på om lag 14 mrd. kroner. En slik regulering vil dermed kunne fortrenge andre viktige satsinger som krever økte bevilgninger over statsbudsjettet.

Dette kan medføre at barnehagene vil redusere åpningstidene for å ha en økonomisk forsvarlig drift eller fordi de ikke får tak i nok ansatte. Da vil tilbudet bli dårligere for barnefamiliene, og fleksibiliteten i arbeidslivet reduseres. Potensielt kan en slik regulering dermed få relativt dramatiske samfunnsmessige konsekvenser, også i et likestillingsperspektiv.

14) Hvor mange barnehager har en åpningstid på henholdsvis 9, 10 og 11 timer? Hva vil det koste om bemanningsnormen knyttes til en åpningstid på 9 timer og kommuner og barnehager som har lengre åpningstider, eksempelvis en og to timer, skal kompenseres for disse, slik Utdanningsforbundet foreslår i sitt høringsbrev?

Svar:

Statistikk fra 2017 viser at 3 526 barnehager har en åpningstid på 9 timer per dag, 1 931 barnehager har en åpningstidtid på 10 timer per dag og 12 barnehager har en åpningstid på 11 timer per dag. Det er kun 2 barnehager som har en åpningstid på over 11 timer per dag.

Departementet har beregnet provenyeffekten av at bemanningsnormen skal gjelde i 9 timer per dag i alle barnehager. I beregningen legges det til grunn at barnehagene holder åpent 250 dager per år og at et årsverk utgjør 1 725 timer. Årsverksbehovet er basert på avtalt oppholdstid i barnehager, og alle barnehageplasser er omregnet til heltidsplasser. Dagens årsverk i grunnbemanningen trekkes fra det totale årsverksbehovet, noe som gir et merbehov på om lag 19 600 årsverk per år. Det forutsettes at merbehovet for årsverk dekkes av et likt antall barnehagelærere og assistenter. Gitt disse forutsetningene, er provenyeffekten for en åpningstid på 9 timer per dag om lag 11,2 mrd. kroner og med en halvårseffekt på 4,6 mrd. kroner.

Dersom det tas utgangspunkt i de samme forutsetningene som ovenfor, og det i tillegg legges til grunn at barnehagene som har en åpningstid på hhv. inntil 9 timer, 10 timer og 11 eller flere timer, i gjennomsnitt har samme størrelse og samme fordeling av barn under tre år og over tre år, vil den samlede provenyeffekten være om lag 13 mrd. kroner. Dette fordeler seg med om lag 7,5 mrd. kroner på de 67 pst. av barnehagene med en åpningstid på inntil 9 timer, 5,4 mrd. kroner på de 33 pst. med 10 timer og 50 mill. kroner på de 0,2 pst. med 11 eller flere timer.

En mer presis beregning krever at det gjøres beregninger på barnehagenivå, dvs. at beregningen gjøres for hver enkelt barnehage og at resultatene aggregeres opp til kommunalt og nasjonalt nivå. Departementet har ikke mulighet til å gjøre slike beregninger innen fristen.

Departementet understreker at det er usikkerhet knyttet til anslagene.

15) Hvor lang oppholdstid legger regjeringen til grunn at et barn med fulltidsplass tilbringer i barnehagen per dag og per uke, og legger man til grunn at det er forskjeller for små og store barn?

Svar:

I beregningene bruker departementet statistikk som viser den avtalte oppholdstiden til det enkelte barn. Avtalt oppholdstid på 41 timer eller mer regnes som en heltidsplass. Departementet legger til grunn at barna i denne gruppen i gjennomsnitt er 45 timer per uke i barnehagen. Dette gjelder både små og store barn.

Det er viktig å være oppmerksom på at Statistisk Sentralbyrås rapport Barnetilsynsundersøkelsen 2016 viser at det er stor forskjell mellom avtalt oppholdstid og faktisk oppholdstid i barnehagene. Mens 94 pst. av barn som går i barnehage har avtalt heltidsplass (41 timer eller mer), er det kun 22 pst. av barna som faktisk oppholder seg i barnehagen 41 timer eller mer. Dette er en av årsakene til at barnehagene har behov for fleksibilitet i lovverket som gir rom for god organisering av hverdagen og planlegging av ressursbruk.

16) Hvordan måtte en nasjonal bemanningsnorm lyde dersom en skal være sikker på at barnehagene må innfri normen på maks antall 3/6 barn pr. ansatte i hele barnehagens åpningstid, uavhengig av ansattes møte- og pausetid? Hva vil i så fall en slik norm koste?

Svar:

Dette vil innebære at premissene for forslaget til ny bestemmelse endres, slik at bemanningsnormen ikke gir uttrykk for antall årsverk, men antall ansatte som skal være til stede sammen med barna til enhver tid. En slik løsning vil innebære at det blir mindre fleksibilitet i lovverket. Jeg viser til svar på spørsmålene nr. 12 og 13.

Departementet har beregnet provenyeffekten av å innføre en bemanningsnorm som gjelder hele åpningstiden i barnehagene. Beregningene legger til grunn at åpningstiden i barnehager tilsvarer landsgjennomsnittet på 9,5 timer per dag. Det legges videre til grunn at barnehager holder åpent 250 dager per år, og at et årsverk utgjør 1 725 timer. Årsverksbehov er basert på avtalt oppholdstid i barnehager, og alle barnehageplasser er omregnet til heltidsplasser. Dagens årsverk i grunnbemanningen trekkes fra det totale årsverksbehovet, noe som gir et merbehov på om lag 24 000 årsverk per år. Det forutsettes at merbehovet for årsverk dekkes av et likt antall barnehageassistenter og pedagogiske ledere og at gjennomsnittlig årsverkskostnad er om lag 570 000 kroner. Samlet betyr dette at bemanningen legger til rette for at alle barn i barnehagen (omregnet i heltidsplasser) kan være i barnehagen i hele åpningstiden på 9,5 timer per dag. Gitt disse forutsetningene, anslår departementet at provenyeffekten er om lag 13,8 mrd. kroner, med en halvårseffekt på 5,7 mrd. kroner.

Departementet understreker at det er usikkerhet knyttet til anslagene.

17) Hva bør defineres som ekstra lang åpningstid, og hva er begrunnelsene barnehagene har for utvidet åpningstid?

Svar:

Det er barnehageeier som fastsetter åpningstiden i barnehagens vedtekter. Begrunnelsen for dette er blant annet at åpningstiden må tilpasses lokale forhold. Når det gjelder spørsmålet om hva som er vanlig eller lang åpningstid, viser jeg til svar på spørsmål nr. 14.

18) Hva vil det koste å kompensere disse barnehagene med ekstra lang åpningstid med et ekstra årsverk?

Svar:

Dersom vi antar at ekstra lang åpningstidstid er 10 timer eller mer, betyr det at totalt 1 945 årsverk skal kompenseres. Dette utgjør en kostnad på totalt 1,1 mrd. kroner. Dersom vi antar at ekstra lang åpningstid er 11 timer eller mer, betyr det at totalt 14 årsverk skal kompenseres. Dette vil utgjøre en kostnad på totalt om lag 8 mill. kroner. Det legges til grunn at årsverksbehovet dekkes av et likt antall barnehageassistenter og pedagogiske ledere.

Departementet understreker at det er usikkerhet knyttet til anslagene.

19) Hvilken mulighet vil kommuner, med regjeringens forslag til bemanningsnorm, ha til å stille like krav til bemanning gjennom hele åpningstiden eller bemanningsnorm på gruppenivå til alle sine barnehager, altså også private barnehager?

Svar:

Bemanningsnormen er et minimumskrav. Barnehageeier vil fortsatt ha mulighet til å ansette flere personer enn det som er nødvendig for å oppfylle bemanningsnormen. Bemanningsnormen regulerer ikke gruppestørrelser i barnehagen, eventuell organisering i avdelinger eller hvor mange barn hver enkelt ansatt kan ha ansvar for. Det er opp til den enkelte barnehageeier å avgjøre hvordan barnehagen skal organiseres og hvordan personalet skal fordeles.

Barnehageloven inneholder ingen hjemmel for kommunen til å stille vilkår om at de private barnehagene skal ha høyere bemanning enn det som er lovfestet. Det framgår av barnehageloven § 14 a første ledd bokstav c at private barnehager ikke kan ha "vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager". Bestemmelsen fastslår at personalkostnadene ikke kan være vesentlig lavere per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager. Bestemmelsen krever imidlertid ikke at personalkostnadene skal være like i kommunale og private barnehager. Dette er også lagt til grunn i merknaden til § 14 a i Prop. 98 L (2011-2012), der det framgår at det skal være rom for at de private barnehagene har en annen personalsammensetning og lønnsstruktur enn de kommunale barnehagene.

20) Hvor lang er gjennomsnittlig åpningstid for henholdsvis a) alle barnehager, b) kommunale barnehager, c) private barnehager, d) kommersielle barnehager og e) ideelle og enkeltstående private barnehager? (Vi foreslår at departementet under d) kan legge til grunn de største nasjonale barnehagekjedene og for e) kan bruke kriteriene Nærings- og Fiskeridepartementet bruker for å definere ideelle aktører i sin veileder for anskaffelser av helse- og sosialtjenester som utgangspunkt.)

Svar:

Ved utgangen av 2017 var den gjennomsnittlige åpningstiden for alle barnehager, kommunale barnehager og private barnehager 9,5 timer. Da er både ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager regnet med. Kommersielle barnehager har en gjennomsnittlig åpningstid på 9,6 timer per dag, og ideelle barnehager har en åpningstid på 8,9 timer per dag. I kategorien "kommersielle barnehager" har vi tatt med barnehager som har følgende selskapsformer: aksjeselskaper, allmenne aksjeselskaper, annen juridisk person, annet foretak ifølge særskilt lov, ansvarlig selskap, borettslag, bedrift, enkeltpersonforetak, NUF, samvirkeforetak, selskap med begrenset ansvar og selskaper med delt ansvar. I kategorien "ideelle barnehager" har vi tatt med selskaper med følgende selskapsformer: stiftelser, virksom til ikke-næringsdrivende person, kirkelig fellesråd og foreninger. Departementet har ikke datagrunnlag som gjør det mulig å hente ut tall for "kommersielle" og "ideelle" barnehager etter de definisjonene som komiteen ber om.

21)Hva er kostnaden av å finansiere bemanningsnorm og pedagognorm i barnehagen etter samme prinsipper som legges til grunn for innføring av lærernormen, altså der kostnadene beregnes på barnehage-/kommunenivå og man ikke skal legge til grunn at barnehage med bedre bemanning/pedagogtetthet skal kutte i denne?

Svar:

Jeg viser til svar på spørsmål 1 og omtalen av KS' beregninger. Utover disse tallene har ikke departementet beregninger som gjør det mulig å svare på spørsmålet innen fristen.

22)Er det mulig å lage økonomiske overgangsordninger som kan kompensere de private barnehagene de to første årene? Hvordan kan slike se ut, og hva vil det koste?

Svar:

Det er mulig å lage økonomiske overgangsordninger. Se eksempler i svar på spørsmål nr. 24 under.

23) Hvilke konkrete finansielle og praktiske overgangsordninger for private barnehager har vært vurdert i departementets arbeid med forslaget til bemanningsnorm?

Svar:

Departementet har fulgt retningslinjene for statlig styring av kommunal sektor i dette arbeidet. På nasjonalt nivå er den foreslåtte bemanningsnormen oppfylt i kommunale barnehager. De private barnehagene har krav på driftstilskudd som tilsvarer kommunens gjennomsnittlige driftsutgifter i de kommunale barnehagene. Etter min vurdering er det derfor ikke behov for overgangsregler for tilskudd til private barnehager. Det nye normkravet utløser heller ikke en særskilt økning i det kommunale tilskuddet til private barnehager. Imidlertid vil kommunale barnehager som per i dag ikke oppfyller bemanningsnormen, kunne få økte personalkostnader. Beregningsgrunnlaget for det kommunale tilskuddet til disse private barnehagene vil dermed øke, noe som vil utløse økt tilskudd til de private barnehagene to år etter.

Jeg har forståelse for at dette slår uheldig ut for private barnehager i kommuner som per i dag ikke oppfyller bemanningsnormen. Disse private barnehagene vil måtte oppfylle bemanningsnormen gjennom tilskudd basert på driftskostnader i kommunale barnehager som ikke oppfyller bemanningsnormen. Statistikk fra Utdanningsdirektoratet viser at det ved utgangen av 2016 var 119 kommuner med kommunale barnehager med mer enn 6,0 barn per voksen. Tilsvarende tall for 2017 er 106 kommuner. Det betyr at det er en nedgang i antall kommuner som ikke oppfyller den foreslåtte bemanningsnormen fra 2016 til 2017. I forbindelse med et annet spørsmål fra Stortinget, har departementet finregnet på antall kommuner som ikke oppfyller bemanningsnormen. Som følge av litt ulike beregningsmetoder og ny kommunestruktur, har vi oppdaget at tallene i Prop. 67 L (2017-2018) ikke gir et helt riktig bilde. Jeg viser derfor til tall for både 2016 og 2017 i dette svaret.

Kommuner og barnehager vil ha ulikt nivå på den pedagogiske bemanningen og grunnbemanningen. I forbindelse med bevilgningen til flere barnehagelærere, som skal finansiere den skjerpede pedagognormen, er det innført en overgangsordning der private barnehager får tilskudd for å øke den pedagogiske bemanningen. Private barnehager som allerede oppfyller den skjerpede pedagognormen, men som ikke oppfyller bemanningsnormen, kan benytte disse midlene til å oppfylle bemanningsnormen.

Dersom lovendringen trer i kraft 1. august 2018, vil det være kort tid fra Stortingets vedtak til lovendringen trer i kraft. I en overgangsperiode vil enkelte barnehager derfor ha behov for dispensasjon til de får tilpasset seg bemanningsnormen.

I Prop. 67 L (2017-2018) er det foreslått at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når "særlige hensyn" tilsier det. Spørsmålet om det skal gis dispensasjon, vil bero på en konkret og skjønnsmessig vurdering. I proposisjonen er det listet opp noen momenter som vil være relevante i denne vurderingen. Denne opplistingen er ikke ment å være uttømmende. Det er heller ikke gitt noen føringer for vektingen mellom de ulike momentene.

Hvis en privat barnehage mottar lavt kommunalt tilskudd og dermed ikke er finansiert til å oppfylle bemanningsnormen når den trer i kraft, er dette noe som kan begrunne at det gis dispensasjon. Dette vil imidlertid bero på en konkret og skjønnsmessig helhetsvurdering.

Hvor lang tid barnehagene har fått til å omstille seg, vil også være et relevant moment i vurderingen av om det skal gis dispensasjon. Det betyr at terskelen for å gi dispensasjon gradvis bør øke med tiden. Jeg viser til svar på spørsmål nr. 1382 fra stortingsrepresentant Mathilde Tybring-Gjedde.

24) Hva vil de koste å innføre en overgangsordning i finansieringen av private barnehager i kommuner som hadde 6,1 eller flere barn per voksen i desember 2016 dersom en slik finansieringsordning skal beregnes ut fra a) nasjonale tilskuddssatser eller b) gjennomsnittlige tilskuddssatser for kommuner som hadde 6,0 barn per voksen i kommunale barnehager i desember 2016?

Svar:

Beregningen tar utgangspunkt i kommuner som ikke oppfyller bemanningsnormen og som har en tilskuddssats som ligger under den nasjonale normen. Videre legges det til grunn at de private barnehagene i disse kommunene får tilskudd etter de nasjonale satsene for 2017 i stedet for kommunens egen satser. Med disse forutsetningene vil merkostnaden bli om lag 600 mill. kroner per år.

Hvis man i stedet tar utgangspunkt i de gjennomsnittlige tilskuddssatsene i de kommunene som hadde 6,0 barn per voksen i kommunale barnehager, vil merkostnaden bli om lag 400 mill. kroner per år. Kostnadsanslaget blir lavere enn over fordi de nasjonale satsene er noe høyere enn de gjennomsnittlige satsene. For øvrig er de samme forutsetningene som i beregningen over lagt til grunn. Departementet har ikke tilgjengelige tilskuddssatser for alle kommunene som har 6,0 barn per voksen, så det er benyttet et gjennomsnitt av de tallene som foreligger.

Departementet understreker at det er usikkerhet knyttet til anslagene.

25) På bakgrunn av de tallene departementet har om barnetall/grunnbemanning i barnehagene – dersom disse tallene holdes stabilt – hva vil det koste å runde bemanningen opp til hele stillinger, gitt at normen virker på barnehagenivå?

Svar:

Det vises til svar på spørsmål 1 og omtalen av KS' beregninger. Utover disse har ikke departementet beregninger som gjør det mulig å svare på spørsmålet innen fristen.

26)Har departementet noen tiltak/insentiver som kan bidra til nyetableringer i kommuner som på grunn av normen ikke lenger kan oppfylle barns rett til barnehageplass?

Svar:

Kommunen har en lovfestet plikt til å oppfylle retten til barnehageplass. Retten til barnehageplass er en individuell rettighet som kommunen må oppfylle uavhengig av økonomi. Kommunen har derfor allerede et incentiv til å sikre at private barnehager opprettholdes, eller at nye private eller kommunale barnehager etableres hvis noen private barnehager skulle stenge.

Statistikken for 2016 viser at den foreslåtte bemanningsnormen i gjennomsnitt er oppfylt og finansiert i kommunale barnehager. De private barnehagene har krav på driftstilskudd som tilsvarer kommunens gjennomsnittlige driftsutgifter i de kommunale barnehagene. Det er dermed lagt til rette for at bemanningsnormen kan oppfylles uten at det krever økt finansiering fra staten. Denne regjeringen har økt bevilgningene med totalt om lag 345 mill. kroner (målt i 2018-kroner utgjør det om lag 368 mill. kroner), og innfridde målet om 100 pst. likeverdig behandling av private og kommunale barnehager i 2016.

27) Hvordan kan en norm på barnegruppenivå, slik blant annet Utdanningsforbundet har foreslått i sitt høringsnotat, utformes, og hva vil det koste å innføre bemanningsnormen på barnegruppenivå?

Svar:

Forslaget til bemanningsnorm regulerer ikke gruppestørrelser i barnehagen, eventuell organisering i avdelinger eller hvor mange barn hver enkelt ansatt kan ha ansvar for. Det er opp til barnehageeier å avgjøre hvordan barnehagen skal organiseres og hvordan personalet skal fordeles.

Utdanningsforbundet foreslår i sitt høringssvar å innføre en bestemmelse om barns rett til å tilhøre en barnegruppe. Utdanningsforbundets forslag tilsvarer barnehagelovutvalgets forslag i NOU 2012: 1 Til barnas beste:

"Barn har rett til å tilhøre en barnegruppe i barnehagen.

Barnegruppen skal ha en størrelse som ut fra barnas alder og forutsetninger er trygg og pedagogisk forsvarlig. Organiseringen må ivareta barnas behov for forutsigbarhet og tilhørighet til en barnegruppe og tilknytning til voksne.

Ved vurderingen av om en gruppe er trygg og pedagogisk forsvarlig skal det legges vekt på barnas alder, aldersspredning i gruppen, om det er barn med nedsatt funksjonsevne, flerspråklige barn, barnas mulighet for å etablere tilhørighet og vennskap, tilgjengelige voksne og personalets kompetanse samt barnehagens fysiske og psykososiale miljø.

Departementet kan gi forskrift om maksimale gruppestørrelser"

Dette vil være å regne som en sikringsbestemmelse og departementet legger til grunn at forslaget ikke nødvendigvis vil få vesentlige økonomiske konsekvenser. I barnehagelovutvalgets forslag legges det opp til at maksimale gruppestørrelser kan reguleres i forskrift. De økonomiske konsekvensene vil avhenge av hvordan eventuelle regler for maksimale gruppestørrelser tilpasses kravene til bemanning.

Jeg mener at en bemanningsnorm som gjelder på avdelings- eller barnegruppenivå vil være et sterkt inngrep i den enkelte barnehages frihet til å organisere barnehagen etter barnas behov, ansatte og lokale forhold. Det er også en fare for at en slik bestemmelse vil begrense den fleksibiliteten som muliggjør ulike aktiviteter og utflukter.

28) I høringen melder både kommuner og private barnehageeiere at de mener dagens finansiering ikke er tilstrekkelig for å oppfylle bemanningsnormen uten å kutte kraftig i andre utgifter i barnehagene; det kan bety kutt i ressurser til vikarbruk, ledelse, midler til kompetanseutvikling, vedlikehold av bygg, innkjøp av materiell og reduserte aktiviteter for barna. Hva er departementets vurdering av hvilke slike konsekvenser innføringen av bemanningsnormen kan få for andre kvalitetsfaktorer i barnehagene?

Svar:

Statistikken for 2016 viser at den foreslåtte bemanningsnormen i gjennomsnitt er oppfylt og finansiert i kommunale barnehager. Det er derfor vanskelig å se at innføringen av bemanningsnormen skal gi store konsekvenser for de mange barnehagene som oppfyller og overoppfyller bemanningsnormen.

Fra 1. januar 2016 har de private barnehagene krav på driftstilskudd som tilsvarer kommunens gjennomsnittlige driftsutgifter i de kommunale barnehagene. Regjeringen har økt bevilgningene med totalt 368 mill. kroner (målt i 2018-kr), slik at målet om 100 pst. likeverdig behandling mellom private og kommunale barnehager ble nådd i 2016. Det er dermed lagt til rette for at bemanningsnormen kan oppfylles uten at det skal gå utover andre kvalitetsfaktorer i barnehagene.

I tillegg til å foreslå en bemanningsnorm, har regjeringen nylig fastsatt en skjerpet pedagognorm i barnehagene. I 2017 fastsatte regjeringen også en ny og tydeligere rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre en bemanningsnorm, uttaler at en lovfestet bemanningsnorm vil være med på å sikre at intensjonene i barnehageloven og rammeplanen blir oppfylt.

I statsbudsjettet for 2018 er det bevilget totalt 424 mill. kroner for å finansiere den skjerpede pedagognormen. Kommuner og private barnehager som allerede oppfyller den skjerpede pedagognormen, men som ikke oppfyller bemanningsnormen, kan benytte disse midlene til å oppfylle bemanningsnormen. Regjeringen legger også opp til en vekst i kommunenes frie inntekter i 2018 på mellom 3,8 og 4,3 mrd. kroner. Om lag 200 mill. kroner er begrunnet med tidlig innsats i barnehage og skole. Dette er midler som kommuner kan velge å bruke på å styrke bemanningen eller andre kvalitetsfaktorer i barnehagene.

29) PBL viste tidligere i år at minst 1 av 4 private barnehager mener bemanningsnormen betyr at det ikke vil være grunnlag for videre drift dersom kravet ikke fullfinansieres. Hvilke konsekvenser regner departementet nå med at det vil ha dersom forslaget om bemanningsnorm innføres uten ytterligere finansiering?

Svar:

Regjeringen mener at den foreslåtte bemanningsnormen er fullfinansiert. Jeg viser til svar på spørsmål nr. 28.

I arbeidet med proposisjonen har departementet vurdert hensynet til mangfoldet i barnehagesektoren, barnehagenes muligheter til å innfri normen og barnas behov for å få fastsatt en nasjonal minstenorm som bidrar til å sikre nok voksne.

Dersom lovendringen trer i kraft 1. august 2018, vil det være kort tid fra Stortingets vedtak til lovendringen trer i kraft. I en overgangsperiode vil enkelte barnehager derfor ha behov for dispensasjon til de får tilpasset seg bemanningsnormen.

I Prop. 67 L (2017-2018) er det foreslått at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når "særlige hensyn" tilsier det. Spørsmålet om det skal gis dispensasjon, vil bero på en konkret og skjønnsmessig vurdering. I proposisjonen er det listet opp noen momenter som vil være relevante i denne vurderingen. Denne opplistingen er ikke ment å være uttømmende. Det er heller ikke gitt noen føringer for vektingen mellom de ulike momentene.

Undersøkelsen fra PBL omhandler både innføringen av bemanningsnormen og den skjerpede pedagognormen. I forarbeidene til den skjerpede pedagognormen (høringsnotat av 22. juni 2017) har departementet presisert at det kan være aktuelt å gi dispensasjon fra den skjerpede pedagognormen hvis oppfyllelsen av normen er kritisk for videre drift og det er forsvarlig å gi dispensasjon. Dette kan for eksempel gjelde en liten barnehage som må opprette en hel ny stilling for en pedagogisk leder fordi barnetallet akkurat er for høyt til å oppfylle pedagognormen.

Jeg har vanskelig for å se for meg tilfeller der oppfyllelsen av bemanningsnormen er kritisk for videre drift. I Prop. 67 L (2017-2018) er det foreslått at barnehagen kan beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. I tilfeller der barnetallet akkurat er for høyt til å oppfylle bemanningsnormen, vil barnehageeier dermed ikke være nødt til å opprette en hel ny stilling. I stedet vil det for eksempel være mulig å øke stillingsbrøken til personer som allerede er ansatt i barnehagen.

Kommuner og barnehager vil ha ulikt nivå på den pedagogiske bemanningen og grunnbemanningen. I forbindelse med bevilgningen til flere barnehagelærere, som skal finansiere den skjerpede pedagognormen, er det innført en overgangsordning der private barnehager får tilskudd for å øke den pedagogiske bemanningen. Private barnehager som allerede oppfyller den skjerpede pedagognormen, men som ikke oppfyller bemanningsnormen, kan benytte disse midlene til å oppfylle bemanningsnormen.

30) I proposisjonen står det at økonomiske hensyn ikke skal gi grunnlag for dispensasjon fra bemanningsnormen; samtidig står det at det kan gis dispensasjon hvis driften av en barnehage trues. Kan departementet tydeliggjøre hvilke vilkår som skal kunne gi en barnehage dispensasjon fra bemanningsnormen?

Svar:

I proposisjonen vurderte departementet at dispensasjonsadgangen ikke bør kunne brukes med sikte på å redusere kommunens samlede utgifter til barnehage. Departementet viste til at det er vanskelig for å se for seg tilfeller der oppfyllelsen av bemanningsnormen er kritisk for videre drift. Dette fordi barnehagen kan beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen.

For private barnehager i kommuner som per i dag ikke oppfyller bemanningsnormen, kan innføringen av bemanningsnormen bli særlig krevende. Dette fordi tilskuddet til private barnehager er basert på regnskapstall for kommunale barnehager to år tilbake i tid. Hvis en privat barnehage mottar lavt kommunalt tilskudd og dermed ikke er finansiert til å oppfylle bemanningsnormen når den trer i kraft, er dette noe som kan begrunne at det gis dispensasjon. Dette vil imidlertid bero på en konkret og skjønnsmessig helhetsvurdering.

Dersom lovendringen trer i kraft 1. august 2018, vil barnehagene ha fått relativt kort tid til å omstille seg. Hvor lang tid barnehagene har fått til å omstille seg, vil også være et relevant moment i vurderingen av om det skal gis dispensasjon. Det betyr at terskelen for å gi dispensasjon gradvis bør øke med tiden.

For øvrig viser jeg til svar på spørsmål nr. 29.

31) Hvilke sanksjoner skal brudd på bemanningsnormen før til, og hvordan og av hvem skal regelverket og eventuelle sanksjoner håndheves?

Svar:

Som lokal barnehagemyndighet skal kommunen gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8 første ledd. Det framgår av barnehageloven § 16 at kommunen fører tilsyn med barnehagene. Videre framgår det av bestemmelsen at kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen.

Fylkesmannen fører tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter som lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 9 første ledd. I særlige tilfeller kan fylkesmannen også føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. andre ledd. Fylkesmannen kan, i likhet med kommunen, gi pålegg til barnehageeier om å rette forhold som er i strid med bestemmelser i barnehageloven. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller forholdet ikke lar seg rette, kan fylkesmannen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen.

32) Har departementet vurdert hvilke konsekvenser en bemanningsnorm kan få for barnehagedekning, på landsbasis og i enkeltkommuner, dersom barnehager ser seg nødt til å kutte plasser for å kunne klare å oppfylle normen?

Svar:

Den foreslåtte bemanningsnormen er oppfylt på nasjonalt nivå og departementet kan derfor ikke se at en vedtatt bemanningsnorm vil få store konsekvenser. For enkelte kommuner som over tid har hatt lav bemanning i barnehagene, vil det være behov for å styrke bemanningen.

Kommunene har plikt til å oppfylle retten til barnehageplass. De har derfor behov for å opprettholde kommunale og private barnehageplasser i sin kommune. Jeg viser til svar på spørsmål nr. 26.