Proposisjonens hovedinnhold

Kunnskapsdepartementet foreslår i proposisjonen endringer i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven.

Departementet foreslår at det lovfestes et minimumskrav til grunnbemanningen (en bemanningsnorm) i barnehageloven som innebærer at det minimum skal være én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år. Departementet foreslår at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Departementet foreslår at Fylkesmannen er klageinstans for vedtak om dispensasjon.

Videre foreslår departementet at det lovfestes en plikt for barnehageeier og skoleeier til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og skolefritidsordning (SFO). Plikten skal være gjensidig og reguleres derfor i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Formålet med samarbeidet skal være å bidra til at barna får en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. Departementet foreslår at skoleeier skal ha hovedansvaret for samarbeidet og utarbeide en plan for barnas overgang.

Departementet foreslår også at det lovfestes et krav om at personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner må dokumentere norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder i barnehage. I tillegg foreslår departementet at barnehagetilbudet til barn med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK) tydeliggjøres i barnehageloven. Forslaget innebærer ikke at det innføres nye rettigheter, men at det presiseres at barn som har behov for ASK, skal få benytte ASK i barnehagen, og at vedtak om spesialpedagogisk hjelp inkluderer nødvendig opplæring i bruk av ASK.

Minimumsnorm for grunnbemanning

I proposisjonenes kapittel 3 omtaler departementet forslaget om å lovfeste et minimumskrav til grunnbemanningen (en bemanningsnorm). Departementet viser til at i NOU 2012:1 Til barnas beste påpekte barnehagelovutvalget at dagens regelverk åpner for store forskjeller og dermed kan motvirke at alle barnehager gir et likeverdig tilbud. Utvalget foreslo å lovfeste et tallfestet minimumskrav til barnehagens grunnbemanning. Forslaget om å innføre en bemanningsnorm er også en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak om å redegjøre for regjeringens arbeid med en bemanningsnorm, jf. Innst. 344 L (2015–2016) og Innst. 47 S (2015–2016).

Departementet begrunner forslaget med at barnehagens bemanning og samlede kompetanse har stor betydning for hvor godt barnehagetilbudet er. For å ivareta barnas behov for omsorg, lek og læring er det viktig med et tilstrekkelig antall voksne i barnehagen.

Departementet foreslår at det lovfestes et krav om at barnehagene har en grunnbemanning som tilsvarer minimum én ansatt per tre barn under tre år og én ansatt per seks barn over tre år. Barna skal regnes som over tre år fra og med august det året de fyller tre år.

Departementet foreslår at grunnbemanningen kun skal omfatte årsverk som er avsatt til det ordinære og direkte arbeidet med barna i barnehagen. Dette innebærer at pedagogiske ledere, barne- og ungdomsarbeidere og assistenter som utfører oppgaver innenfor det ordinære barnehagetilbudet, skal regnes med i grunnbemanningen. Den tiden styrer arbeider direkte med barna, kan også tas med i beregningen. Personer som er i barnehagen i praksis eller arbeidstiltak, lærlinger, spesialpedagoger og andre som er å anse som ekstra personale i barnehagen, skal holdes utenfor beregningen.

Departementet foreslår at bemanningsnormen skal gjelde for barnehagen i sin helhet. Det tallfestede kravet til grunnbemanningen vil dermed gi uttrykk for det antall årsverk som må tilsettes når det er klart hvor mange barn det skal være i barnehagen. Det tallfestede kravet til grunnbemanningen vil ikke nødvendigvis være oppfylt hele barnehagedagen, men barnehageeier må sørge for at bemanningen til enhver tid er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

Departementet foreslår at barnehagen ikke skal runde oppover til nærmeste hele årsverk, slik som det gjøres i beregningen av pedagognormen. I stedet skal barnehagen beregne prosentvise stillinger for å oppfylle bemanningsnormen. En prosentvis beregning vil etter departementets vurdering sikre noe større fleksibilitet i regelverket.

Departementet foreslår at kommunen kan gi dispensasjon fra bemanningsnormen for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. En uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved barnehageeiers søknad om dispensasjon. Departementet foreslår at Fylkesmannen er klageinstans for vedtak om dispensasjon.

Når det gjelder de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget, viser departementet til at den foreslåtte bemanningsnormen i gjennomsnitt er oppfylt og finansiert i kommunale barnehager. I private barnehager er det litt flere barn per voksen enn i de kommunale barnehagene, slik at den foreslåtte bemanningsnormen ikke er oppfylt i de private barnehagene per 2016. Fra 1. januar 2016 har de private barnehagene krav på driftstilskudd som tilsvarer kommunens driftsutgifter i kommunale barnehager. De private barnehagene får dermed driftstilskudd som tilsier at de kan ha en bemanning på tilsvarende nivå som de kommunale barnehagene, uten at det krever økt finansiering fra staten.

Samlet sett vurderte departementet derfor at bemanningsnormen kan innføres uten at det krever økte statlige overføringer. Dette innebærer etter departementets vurdering at det ikke er behov for overgangsordninger. Med forbehold om at Stortinget vedtar den foreslåtte lovendringen, tar departementet sikte på at bemanningsnormen skal tre i kraft 1. august 2018.

Av de 348 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste en bemanningsnorm, er det 264 instanser som støtter forslaget.

Plikt til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og SFO

Departementet foreslår at det lovfestes en plikt for barnehageeiere og skoleeiere til å samarbeide om barnas overgang fra barnehage til skole og skolefritidsordning (SFO). Departementet viser til at dagens regelverk ikke gir klare regler eller en gjensidig forpliktelse for barnehage og skole når det gjelder samarbeidet om barnas overgang. Departementet mener at å lovfeste en gjensidig plikt for barnehage- og skoleeiere til å samarbeide om barnas overgang vil bidra til at alle barn får en trygg og god overgang.

Departementet foreslår at plikten skal være gjensidig og reguleres derfor både i barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Det skal fremgå av opplæringsloven og barnehageloven at formålet med samarbeidet skal være å bidra til at barna får en trygg og god overgang fra barnehage til skole og SFO. Det lovfestes ikke et krav om samarbeid om overgangen til SFO i friskoleloven eller for private skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12.

Departementet foreslår at skoleeier skal ha hovedansvaret for samarbeidet og utarbeide en plan for barnas overgang. Dette skal fremgå eksplisitt av lovbestemmelsene i opplæringsloven og friskoleloven. Det vil være opp til den enkelte skoleeier å fastsette hva planen for overgangen skal innebære, men skoleeier skal involvere barnehageeierne i utarbeidelsen av planen.

Om økonomiske og administrative konsekvenser skriver departementet at forslaget innebærer en ny lovpålagt plikt for barnehageeiere og skoleeiere. De fleste barnehage- og skoleeiere har imidlertid allerede rutiner for barnas overgang fra barnehage til skole, men samarbeidsplikten vil kunne medføre noe økt administrasjon. Departementet anslår på skjønnsmessig grunnlag at forslaget medfører økte kostnader for kommunene på om lag 20 mill. kroner. Midlene vil tildeles den enkelte kommune gjennom rammetilskuddet.

Det er 248 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, og av disse er det 225 instanser som støtter forslaget.

Krav om norskferdigheter for styrer og pedagogisk leder

Departementet foreslår at det lovfestes at for å bli fast eller midlertidig ansatt som styrer eller pedagogisk leder må personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner dokumentere norskferdigheter tilsvarende det som gjelder etter forskrift om opptak til høyere utdanning.

I forskrift om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for styrer og pedagogisk leder i barnehage fra annen stat er det fastsatt et krav om norskferdigheter for å få yrkeskvalifikasjoner som styrer eller pedagogisk leder godkjent i Norge. Tidligere gjaldt dette kravet for alle personer med utenlandske yrkeskvalifikasjoner som ønsker å utøve yrket som styrer eller pedagogisk leder i Norge. Etter at yrkeskvalifikasjonsloven trådte i kraft 1. januar 2018, gjelder kravet om norskferdigheter kun for personer som ikke er omfattet av yrkeskvalifikasjonsloven. Den nye lovfestingen departementet foreslår, skal sikre at dette kravet også vil gjelde for personer som er omfattet av yrkeskvalifikasjonsloven. Forslaget om å lovfeste et krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder vil dermed ikke medføre noen endring sammenlignet med tidligere regulering.

Departementet foreslår at barnehageeier kan godta annen dokumentasjon av norskferdigheter. Barnehageeier kan ikke redusere kravet til nivået på norskferdigheter sammenlignet med de alternative kravene som er listet opp i forslaget til ny bestemmelse.

Departementet foreslår videre at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde personer som har norsk, samisk, svensk eller dansk som førstespråk. Departementet foreslår videre at kravet om norskferdigheter ikke skal gjelde stillinger i barnehager som gir et tilbud på et annet språk enn norsk. I tillegg foreslår departementet at det forskriftsfestes at kommunen kan gi dispensasjon fra kravet om norskferdigheter for inntil ett år av gangen dersom barnehageeier søker om det, stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke er søkere som oppfyller kravet om norskferdigheter. Forslaget til endringsforskrift var på høring sammen med lovforslaget og vil tre i kraft samtidig som lovendringen.

Departementet legger til grunn at kravet om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder ikke vil få økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

Det er bred støtte i høringen for å lovfeste et krav om norskferdigheter for å bli ansatt som styrer eller pedagogisk leder.

Barnehagetilbud ved behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK)

Departementet foreslår at det presiseres i barnehageloven at barn som helt eller delvis mangler funksjonell tale og har behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK), skal få bruke egnede kommunikasjonsformer og nødvendige kommunikasjonsmidler i barnehagen. Dette innebærer at barnehagen må tilrettelegge for at barna kan få bruke ASK innenfor det ordinære barnehagetilbudet. Slik tilrettelegging krever ikke vedtak om spesialpedagogisk hjelp.

Departementet foreslår også at det presiseres at spesialpedagogisk hjelp inkluderer nødvendig opplæring i bruk av ASK. Dette innebærer både opplæring i å bruke utstyret barnet trenger for å kommunisere, og opplæring i å kommunisere med eller uten utstyr. Hvilke tiltak den spesialpedagogiske hjelpen skal inneholde for det enkelte barn, vil avhenge av hvilke behov barnet har.

Departementets forslag til presiseringer i barnehageloven innebærer ikke at det innføres nye rettigheter, men er en tydeliggjøring av gjeldende rett. Forslaget vil derfor ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

Det er 37 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å ha en tydeligere regulering av ASK i barnehageloven. Av disse er det 33 som støtter forslaget.