Innledning

Utenriksdepartementet viser i proposisjonen til at EUs tredje energimarkedspakke ble vedtatt i 2009 for å videreføre og styrke reguleringen av EUs indre markeder for elektrisk energi og naturgass. Pakken inneholder et sett av direktiver og forordninger som trådte i kraft i EU 3. mars 2011, og skal bidra til å harmonisere betingelsene for handel i EUs indre energimarked. Den tredje energimarkedspakken erstatter andre energimarkedspakke, som er inntatt i EØS-avtalen vedlegg IV (energi), jf. St.prp. nr. 52 (2005–2006).

Gjennomføring av EUs tredje energimarkedspakke i norsk rett vil kreve endringer i energiloven og naturgassloven. Det er fremmet forslag om nødvendige lovendringer, jf. Prop. 5 L (2017–2018) og Prop. 6 L (2017–2018). Olje- og energidepartementet vil følge opp behovet for nødvendige forskriftsendringer som følge av tredje energimarkedspakke.

Bestemmelser i tredje gassmarkedsdirektiv som gjelder oppstrøms gassrørledningsnett, slik som de norske rørledningene til kontinentet og Storbritannia, er videreført uten endringer fra annet gassmarkedsdirektiv. Gjennomføring av tredje energimarkedspakke krever ikke endringer i petroleumsloven.

Departementet viser til at ved lovendring våren 2016 ble definisjonen av transmisjonsnett for overføring av elektrisk energi inntatt i energiloven § 1-5 i tråd med tredje elmarkedsdirektiv. I samme proposisjon er kravene til operatører av distribusjonssystem (DSO) som følge av tredje elmarkedsdirektiv også omtalt, jf. Prop. 35 L (2015–2016) – Endringer i energiloven (skille mellom nettvirksomhet og annen virksomhet mv.).

Gjennom den tredje energimarkedspakken er det opprettet to nye organisasjoner for samarbeid mellom operatør av transmisjonssystem (TSO). Disse er ENTSO-E for elektrisitet og ENTSO-G for gass. Organisasjonene deltar blant annet i utviklingen av nytt teknisk regelverk for det indre energimarkedet sammen med ACER og Kommisjonen. Fra norsk side deltar Statnett i ENTSO-E.

Etter tredje energimarkedspakke har Kommisjonen kompetanse til å vedta utfyllende forordninger i form av såkalte nettverkskoder eller som bindende retningslinjer. I prosessen for utarbeidelse av slike regler gjennomføres det offentlige høringer hvor interessenter kan fremme sine synspunkter. EUs medlemsstater er representert i Electricity Cross Border Committee (ECB), grensehandelskomiteen, som godkjenner den endelige versjonen av regelverket før det vedtas av Kommisjonen (komitologiprosedyre). Når et regelverk er godkjent av ECB, skal det også godkjennes av Rådet og Parlamentet. EØS/EFTA-statene deltar som observatører i ECB. Slik deltakelse, uten stemmerett, følger av EØS-avtalen og er samtidig tydeliggjort gjennom en egen EØS-tilpasning.

Nytt regelverk som vedtas av Kommisjonen med hjemmel i den tredje energimarkedspakken, vil senere bli gjenstand for egen innlemmelse i EØS-avtalen etter ordinære prosedyrer.

Departementet viser til at gjennomføringen av EØS-komiteens beslutning vil kreve lovendringer og bevilgningsvedtak og antas å være en sak av særlig stor viktighet siden noen av EØS-tilpasningene innebærer myndighetsoverføring til EFTAs overvåkningsorgan som er «lite inngripende». Det er derfor nødvendig med Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

EØS-komiteens beslutning i uoffisiell norsk oversettelse, og uoffisielle norske oversettelser av rettsaktene som inngår i den tredje energimarkedspakken, følger som trykte vedlegg til proposisjonen.

Bakgrunn og formål med rettsaktene

Formålet med EUs tredje energimarkedspakke er å bidra til videre utvikling av det indre markedets funksjon innenfor energisektoren, herunder å overvinne hindringer for et indre marked for elektrisitet og naturgass.

En viktig del av tredje elmarkedsdirektiv og gassmarkedsdirektiv er nye krav til eiermessig skille mellom infrastruktur for energioverføring (transmisjon) på den ene siden og produksjon eller omsetning av energi på den andre siden. Det er satt nye krav til uavhengig og effektiv nasjonal reguleringsmyndighet og klageorgan, styrket forbrukerbeskyttelse samt hjemmel for utvikling av mer harmonisert teknisk regelverk gjennom såkalte nettkoder og retningslinjer. Dette er juridisk bindende regelverk som Kommisjonen er gitt kompetanse til å vedta.

Det er i proposisjonen redegjort nærmere om innholdet i rettsaktene som inngår i den tredje energimarkedspakken:

  • Direktiv 2009/72/EF (tredje elmarkedsdirektiv)

  • Direktiv 2009/73/EF (tredje gassmarkedsdirektiv)

  • Forordning (EF) nr. 713/2009 (opprettelse av ACER)

  • Forordning (EF) nr. 714/2009 (grensekryssende krafthandel)

  • Forordning (EF) nr. 715/2009 (andre gasstransmisjonsforordning)

Opprettelse av ACER

Europaparlaments- og rådsforordning (EF) 713/2009 regulerer opprettelsen av et byrå for samarbeid mellom nasjonale reguleringsmyndigheter på markedene for elektrisitet og naturgass (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER). Byrået skal fremme samarbeid mellom de europeiske energiregulatorene og har blant annet en viktig rolle som bidragsyter i prosessene for å vedta utfyllende regelverk for handel med elektrisitet og gass over landegrensene. EØS/EFTA-statenes tilknytning til ACER er regulert gjennom EØS-tilpasninger til rettsaktene. I EØS-komiteens beslutning fremgår det at EØS/EFTA-statenes regulatorer gis rett til full deltakelse i ACER, men uten stemmerett i byråets besluttende organer.

På visse saksområder kan ACER fatte bindende vedtak ved uenighet mellom de berørte nasjonale reguleringsmyndighetene eller dersom disse i fellesskap ber om et slikt vedtak. For EØS/EFTA-statenes vedkommende er denne kompetansen lagt til EFTAs overvåkingsorgan, som for Norges del kan fatte vedtak rettet mot Norges vassdrags- og energidirektorat. Justisdepartementets lovavdeling vurderer at det foreligger ikke overføring av myndighet i Grunnlovens forstand.

Gjennom opprettelsen av ACER er det lagt opp til et sterkere samarbeid mellom de nasjonale reguleringsmyndighetene for elektrisitets- og gassmarkedene i Europa. I forordningen reguleres opprettelsen av ACER, dets organisering, oppgaver, kompetanse og finansiering. Byrået erstatter det rådgivende konsultasjonsforumet for statenes reguleringsmyndigheter (ERGEG), som ble lagt ned i 2011. Bakgrunnen for opprettelsen av ACER har vært behovet for et sterkere samarbeid mellom reguleringsmyndighetene i Europa, samt å gi byrået en mulighet til å fatte vedtak på bestemte områder.

ACER skal ha en rådgivende rolle vis-à-vis Kommisjonen, Rådet og Parlamentet når det gjelder utviklingen av regelverket for det indre energimarkedet i Europa. Byrået har ikke lovgivende myndighet, men har en sentral rolle som bidragsyter i utviklingen av nytt regelverk til utfylling av den tredje energimarkedspakken. Byrået skal fremme samarbeid mellom nasjonale reguleringsmyndigheter og være en rådgivningsinstans for nasjonale reguleringsmyndigheter om praktisering av EU-regelverket.

ACER skal i samarbeid med Kommisjonen overvåke at de nasjonale reguleringsmyndighetene utøver sine funksjoner i tråd med el- og gassmarkedsdirektivene. På forespørsel kan ACER gi rådgivende uttalelser til nasjonale reguleringsmyndigheter om anvendelse av relevant EU-regelverk i konkrete saker. ACER skal videreføre tilsyn med hvordan det regionale og europeiske samarbeidet mellom systemoperatører (TSOene) fungerer i organisasjonene ENTSO-E og ENTSO-G. ACER skal lage en årlig rapport om energimarkedene på grunnlag av de overvåkingsfunksjoner ACER er tillagt.

Etter ACER-forordningen har byrået vedtaksmyndighet på visse saksområder som involverer flere regulatorer, enten fordi de ikke blir enige innen en angitt frist, eller hvis de retter en felles anmodning til ACER om å fatte vedtak.

Stater som ikke er medlem av EU, skal kunne delta i ACER i overensstemmelse med avtaler som inngås med EU for deltakelse. Rammene for deltakelse fra reguleringsmyndighetene i Norge og de andre EØS-/EFTA-statene avklares gjennom EØS-komiteens beslutning om å innlemme forordningen i EØS-avtalen.

EFTAs overvåkingsorgan

Det er i proposisjonen bl.a. redegjort for endringer i oppgavene for EFTAs overvåkingsorgan som følge av tredje energimarkedspakke

Gjennomføringen av tredje energimarkedspakke med tilhørende EØS-tilpasninger innebærer at EFTAs overvåkingsorgan gis myndighet til å fatte bindende vedtak, både vedtak med direkte virkning for private aktører i Norge (krav om informasjon og bøteleggelse ved mangelfull utlevering av slik) og vedtak som kun skal rettes mot den nasjonale reguleringsmyndigheten (saker hvor ACER kan fatte vedtak i EU).

Det er gjort EØS-tilpasninger knyttet til ACERs myndighet, som innebærer at myndigheten til å fatte bindende vedtak legges til EFTAs overvåkingsorgan i saker som gjelder EØS/EFTA-statene. Slike vedtak skal ifølge EØS-tilpasningene rettes mot nasjonal reguleringsmyndighet. I Norge er Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) reguleringsmyndighet på energiområdet, og vedtak fra ESA vil rette seg mot NVE som statlig myndighet.

EFTAs overvåkingsorgan skal, når det fatter slike vedtak, basere vedtaket på et utkast fra ACER. Et slikt utkast er ikke rettslig bindende for EFTAs overvåkingsorgan. Det er en underliggende forutsetning i den fremforhandlete modellen at EFTAs overvåkingsorgan, kort tid etter mottak av et slikt utkast fra ACER, vil fatte et likelydende eller tilnærmet likelydende vedtak.

EFTAs overvåkingsorgan skal beholde rollen som uavhengig organ som kontrollerer gjennomføring og etterlevelse av EØS-avtalen, og oppgavene på dette området er ikke endret eller begrenset.

Konstitusjonelle forhold

Departementet viser til at etter Grunnloven § 26 første ledd skal traktater om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfelle traktater hvis iverksettelse nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning, kreve samtykke fra Stortinget.

Etter en samlet vurdering mener regjeringen at Stortingets samtykke kan innhentes etter Grunnloven § 26 annet ledd for å innlemme rettsaktene i EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017 i EØS-avtalen. Denne vurderingen knytter seg til bestemmelsene både på elektrisitets- og naturgassområdet.

Justisdepartementets lovavdeling har vurdert forholdet til Grunnloven ved innlemmelse av ACER-forordningen i EØS-avtalen. Lovavdelingen har konkludert med at vedtakene ikke vil ha direkte internrettslig virkning i Norge, noe som videre betyr at det ikke foreligger myndighetsoverføring i Grunnlovens forstand. Etter lovavdelingens vurdering var det ikke nødvendig å gå inn på en vurdering av om myndighetsoverføringen er «lite inngripende» eller ikke.

Etter en samlet vurdering mener regjeringen at det ikke foreligger myndighetsoverføring i Grunnlovens forstand for vedtak som EFTAs overvåkingsorgan kan fatte i saker der ACER har tilsvarende kompetanse i EU. Regjeringen mener at myndighetsoverføring til EFTAs overvåkingsorgan knyttet til utlevering av informasjon må karakteriseres som «lite inngripende» i Grunnlovens forstand. Det samme gjelder overføring av hjemmel til EFTAs overvåkingsorgan for ileggelse av bøter ved overtredelse av opplysningsforpliktelser etter forordning (EF) 714/2009.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene til endringer i energiloven og naturgassloven som følge av nye krav til nasjonal reguleringsmyndighet har konsekvenser for NVEs virksomhet og organisering. Departementet foreslår at den uavhengige reguleringsmyndigheten utgjør en egen avdeling i NVE, «Reguleringsmyndigheten for energi» (RME). All annen virksomhet i NVE vil inngå i direktoratets funksjon underlagt Olje- og energidepartementet på vanlig måte.

Som følge av direktivene vil reguleringsmyndigheten få nye oppgaver og et utvidet ansvarsområde sammenlignet med i dag. Reguleringen vil styrkes på områdene nettvirksomhet, kraftutveksling med andre land, Statnetts systemansvar og kraftmarkedet. Videre skal reguleringen gi økt gjennomsiktighet og en bedre oppfølging av forbrukerrettigheter.

EØS-tilpasningene innebærer at nasjonale reguleringsmyndigheter i EØS/EFTA-statene, for Norges del NVE, skal kunne delta i arbeidet til ACER gjennom regulatorstyret, det administrative styret, samt forberedende organer som arbeidsgrupper, komiteer mv. Reguleringsmyndighetene fra EØS/EFTA-statene har ikke stemmerett.

Reguleringsmyndigheten skal ha separate budsjettildelinger, og departementet vil ikke kunne gi detaljerte føringer for hvordan midlene skal disponeres. Det er satt av 55 mill. kroner til RME på en egen post under NVEs kapittel i statsbudsjettet for 2018.

Neste kapittel