Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om Endringer i energiloven (tredje energimarkedspakke)
Dette dokument
- Innst. 175 L (2017–2018)
- Kildedok: Prop. 5 L (2017–2018)
- Utgiver: Energi- og miljøkomiteen
Tilhører sak
Alt om
Sammendrag
Olje- og energidepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven). Endringene har til formål å gjennomføre EØS-rettslige krav til reguleringen av kraftmarkedet som følge av EUs tredje energimarkedspakke.
Den tredje energimarkedspakken ble vedtatt i EU i 2009 for å videreføre og styrke reguleringen av EUs indre markeder for elektrisk energi og naturgass. Den erstatter fire rettsakter som tidligere er innlemmet i EØS-avtalen, og den omfatter en forordning om opprettelse av et byrå for samarbeid mellom nasjonale reguleringsmyndigheter på energiområdet (ACER), jf. Prop. 4 S (2017–2018).
Departementet foreslår i proposisjonen endringer i bestemmelser om de nye kravene til uavhengig reguleringsmyndighet, uavhengig klageinstans, eiermessig skille mellom transmisjon og omsetning eller produksjon av elektrisk energi, samt hjemmelsgrunnlaget for å gjennomføre forordningene om grensekryssende krafthandel, og om opprettelse av EU-byrået for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter (ACER). Departementet foreslår også endringer i energiloven §§ 3-3 og 3-4 om leveringsplikt og tilknytningsplikt for å klargjøre innholdet i bestemmelsene.
Det foreslås nye bestemmelser om eiermessig skille og sertifisering av operatør for transmisjonssystem i energiloven §§ 4-8 og 4-10. For de regionale nettselskapene som eier anlegg i transmisjonsnettet, vil bestemmelsene om eiermessig skille innebære plikt til å overdra disse anleggene til Statnett innen en angitt tidsfrist. Dersom partene ikke oppnår enighet om vilkårene for slike overdragelser på frivillig basis, foreslår departementet en hjemmel for ekspropriasjon i energiloven § 4-9. Departementet viser til at dette reiser noen særlige spørsmål for utenlandsforbindelser, som det er redegjort for i proposisjonen.
Den tredje energimarkedspakken regulerer også markedet for naturgass og knytter seg i hovedsak til det innenlandske (nedstrøms) markedet for naturgass, jf. Prop. 6 L (2017–2018). Etter tredje elmarkedsdirektiv og tredje gassmarkedsdirektiv skal staten utpeke en felles nasjonal og uavhengig reguleringsmyndighet for både elektrisitet og gass.
De vesentligste økonomiske og administrative konsekvensene følger av bestemmelsene om eiermessig skille for anlegg i transmisjonsnettet, etablering av uavhengig reguleringsmyndighet og klagenemnd. Økte utgifter som følge av forslaget skal dekkes innenfor Olje- og energidepartementets gjeldende budsjettrammer.
Uavhengig reguleringsmyndighet
Departementet anser at det som følge av tredje elmarkedsinitiativ er nødvendig med endringer i energiloven, som knytter seg til organiseringen av uavhengig nasjonal reguleringsmyndighet, uavhengig klageinstans for dennes vedtak og krav til eiermessig skille for transmisjon av elektrisk energi (anlegg i transmisjonsnettet). I tillegg kommer styrking av forbrukernes rettigheter gjennom bestemmelser i vedlegg til tredje elmarkedsdirektiv, som gjennomføres i forskrifter til energiloven.
Oppgavene som reguleringsmyndighet for elektrisitet og naturgass er i dag lagt til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), med hjemmel i energiloven og naturgassloven. Departementet foreslår at NVE fortsetter å være reguleringsmyndighet, men at denne funksjonen samles i en egen enhet, «Reguleringsmyndigheten for energi» (RME). Enheten skal opptre uavhengig av NVEs øvrige organisasjon.
Departementet viser til at direktivets formuleringer ikke stenger for at det forvaltningsorganet som er reguleringsmyndighet, også tillegges oppgaver ut over det som er regulatoroppgaver. Etter departementets syn er man da også utenfor de uavhengighetskravene som gjelder for utførelsen av regulatoroppgaver. Departementet anser en stor del av kravene til reguleringsmyndigheten, herunder kravene til upartiskhet, transparens, uavhengighet fra bransjen og regulatorens personell, som oppfylt etter gjeldende rett. Nye krav til uavhengighet fra politiske myndigheter krever likevel endringer i energiloven.
Kravene til uavhengig reguleringsmyndighet omfatter uavhengighet fra markedsinteresser, politiske myndigheter, andre offentlige organer og private foretak ved utførelse av regulatoroppgaver. Hvilke oppgaver som konkret skal ligge hos reguleringsmyndigheten, er spesifisert i rettsaktene, først og fremst elmarkedsdirektivet. De enkelte oppgavene er gjennomgått i proposisjonen. Reguleringsmyndigheten skal blant annet holde oppsyn med de nasjonale markedene og aktørene, delta i internasjonalt regelverksarbeid og samarbeide med andre europeiske reguleringsmyndigheter på energiområdet i ACER.
Departementet foreslår at reguleringsmyndigheten skal ha separate budsjettildelinger, og det foreslås presisert i lovteksten at reguleringsmyndigheten og klagenemnda ikke kan instrueres i disponeringen av tildelte separate budsjettmidler. Enkeltvedtak fattet av reguleringsmyndigheten for energi, kan bare påklages til klagenemnda og behandles der etter forvaltningslovens regler.
I tredje elmarkedsdirektiv kreves det at parter som påvirkes av reguleringsmyndighetens beslutninger (enkeltvedtak), skal kunne klage til en instans som er uavhengig av involverte parter og politiske myndigheter. Etter direktivet kan ikke departementet lenger være klageinstans for vedtak som fattes av NVE som reguleringsmyndighet, og det foreslås endringer i energiloven § 2-3 som legger de rettslige rammene for opprettelsen av en ny klagenemnd for energireguleringssaker, «Energiklagenemnda». Sekretariatsfunksjonen for nemnda foreslås samlokalisert med det nylig opprettede Klagenemndssekretariatet i Bergen. Departementet vil utforme utfyllende regler for nemndas organisering, oppgaver og myndighet og følge opp nemndas arbeid i forbindelse med budsjettarbeidet og gjennom årlig rapportering.
Transmisjon av elektrisk energi
En sentral del av tredje elmarkedsdirektiv dreier seg om nye krav til eiere og operatører av transmisjonssystem (TSOer). Det er krav om eiermessig skille, sertifisering av TSO og visse justeringer i de gjeldende direktivbestemmelsene om TSOens oppgaver. De nye kravene innebærer at direktivets skille mellom TSOer og distribusjonssystemoperatører (DSOer) har større rettslig betydning enn i annet elmarkedsdirektiv. En TSOer er ifølge direktivet ansvarlig for å utvikle, drive og vedlikeholde et system med høyspentanlegg innenfor et gitt område.
Begrepet transmisjonsnett er definert i energiloven og erstatter det tidligere begrepet sentralnett, jf. Prop. 35 L (2015–2016). Det gjelder i dag krav til selskapsmessig og funksjonelt skille for nettselskaper med flere enn 100 000 kunder og for systemansvarlig virksomhet, jf. energiloven §§ 4-6 og 4-7. Fra og med 1. januar 2021 vil kravene gjelde alle nettforetak.
Departementet vurderer at den som sertifiseres og utpekes som TSO, også bør være i stand til å utøve de oppgavene for TSO som følger av direktivet. Direktivet forutsetter blant annet at TSO skal ha oppgaver i forbindelse med kapasitetstildeling, flaskehalshåndtering, innkreving av flaskehalsinntekter, håndtering av kraftutveksling med tilgrensende transmisjonssystemer m.m. Dette er ansvar og oppgaver som ligger hos Statnett i dag, gjennom systemansvaret og det øvrige konsesjonsrettslige rammeverket.
Departementet viser til at de regionale netteierne som eier anlegg i transmisjonsnettet (innleieordningen), i dag ikke tilfredsstiller direktivets krav til eiermessig skille. Disse netteierne har heller ikke oppgaver knyttet til driften av kraftsystemet på transmisjonsnivå slik en TSO forutsettes å ha etter direktivet.
Statnett SF eier i dag størstedelen av transmisjonsnettet og er utpekt som systemansvarlig i det norske kraftsystemet. Anlegg i transmisjonsnettet som leies inn av Statnett (innleieordningen), vil bli omfattet av de nye kravene til eiermessig skille. Departementet foreslår krav om at anlegg i transmisjonsnettet må overdras til Statnett innen en tidsfrist. Dersom frivillige avtaler ikke fører fram, foreslås det en hjemmel for ekspropriasjon til fordel for Statnett, med økonomisk kompensasjon på ordinær måte. De nye bestemmelsene som foreslås for transmisjonsnett, gjennomgås i proposisjonen.
Den tredje energimarkedspakken åpner for å gi operatører av distribusjonssystem (DSOer) nye oppgaver, og forutsetter at det gjøres en utpeking av slike. Statnett må sertifiseres som transmisjonssystemsoperatør av reguleringsmyndigheten. I hovedsak har Statnett gjennom systemansvaret og øvrig konsesjonsrettslig rammeverk allerede det ansvar og de oppgaver som direktivet krever at en TSO skal ha.
Statnett innfrir allerede i dag kravet om eiermessig skille. For andre eiere av anlegg i transmisjonsnett får forslaget større konsekvenser ettersom de nye bestemmelsene om eierskap gjøres gjeldende for disse. Forslaget innebærer at andre eiere av anlegg i transmisjonsnett enn Statnett må overdra anleggene sine til Statnett innen en gitt tidsfrist som departementet fastsetter i samsvar med energiloven § 4-8.
Forslaget har økonomiske og administrative konsekvenser for eierne av transmisjonsnettsanlegg og for Statnett. Statnett må kjøpe anleggene og overta ansvaret for drift og vedlikehold samt reinvesteringer i anleggene. Statnetts inntektsramme vil kunne øke med noe mer enn det selgernes inntektsrammer reduseres som følge av tiltaket. Transmisjonsnettet er i all hovedsak brukerfinansiert gjennom tariffene, og virkningen på transmisjonsnettstariffen forventes å være minimal.
Reinvesteringsbehovet på anleggene varierer, men kan være betydelig. Basert på erfaringstall fra lignende transaksjoner har Statnett anslått behovet for reinvesteringer i størrelsesorden fra 10 til 20 ganger bokført kapital på tidspunkt for overtakelse. Fordi reinvesteringene ville måtte gjennomføres uavhengig av eierskap, er dette først og fremst omfordelingsvirkninger.
Forslaget innebærer at Statnett vil være eneste eier av transmisjonsnettanlegg i Norge, med de fordeler dette kan få for samordnet utvikling og drift av transmisjonsnettet.
Det fremgår av EØS-komiteens beslutning 5. mai 2017 at fristen for å gjennomføre krav om eiermessig skille inntrer ett år etter at beslutningen er trådt i kraft. EØS-komiteens beslutning vil tre i kraft etter at Norge har meddelt EU-siden at forfatningsrettslige krav er oppfylt. Det foreslås en hjemmel for at departementet kan gi nærmere bestemmelse om frist for gjennomføring av kravene til eiermessig skille.
Forordning om grensekryssende krafthandel
Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 714/2009 supplerer elmarkedsdirektivet og regulerer forhold av betydning for grensekryssende handel med elektrisitet, jf. Prop. 4 S (2017–2018).
Forordningen om grensekryssende krafthandel viderefører bestemmelser om kompensasjon mellom TSOene knyttet til grensekryssende krafthandel, prinsipper for fastsettelse av nettariffer, informasjon til markedet om kapasitet i nettet mv., prinsipper og retningslinjer for flaskehalshåndtering og unntak for nye overføringsforbindelser («merchant lines»).
Forordning 714/2009 fastsetter en prosedyre for hvordan ENTSO-E, ACER og Kommisjonen skal gå fram for å utvikle utfyllende regelverk, såkalte nettkoder og retningslinjer. Disse vedtas som kommisjonsforordninger og er juridisk bindende. Regelverket omfatter detaljerte reguleringer om markedsdesign, tilknytning til nettet og systemdrift. I vedlegg til forordning 714/2009 er det gitt utfyllende regler om blant annet offentliggjøring av data i elektrisitetsmarkedet og prinsippene for håndtering av flaskehalser i nettet. Dette skal fremme effektiv utnyttelse av det europeiske kraftsystemet ved å gjøre informasjon om produksjon, overføring og forbruk tilgjengelig for alle markedsaktører.
Forordning 1228/2003 er i dag gjennomført i norsk rett som forskrift i medhold av energiloven § 10-6. Departementet foreslår en klargjøring av energiloven § 10-6 og vil på tilsvarende måte gjennomføre forordning 714/2009. Departementet vil også gjennomføre transparensforordningen som forskrift med hjemmel i samme bestemmelse.
For at en forbindelse skal kunne få konsesjon etter energiloven § 4-2, må den være samfunnsøkonomisk lønnsom. Vilkårene for et eventuelt unntak, for eksempel om kapasitetsfastsettelse og flaskehalshåndtering, vil kunne påvirke den samfunnsøkonomiske lønnsomheten i prosjektet. Departementet mener at vedtak om konsesjon etter energiloven § 4-2 først bør gis etter at vilkårene for et eventuelt unntak foreligger, det vil si etter at notifiseringsprosessen er ferdig.
Kommisjonsforordningene om nettkoder og retningslinjer vil bli gjenstand for egne beslutninger om innlemmelse i EØS-avtalen og påfølgende gjennomføring i norsk rett. Departementet vil arbeide videre med innlemmelse av slike rettsakter i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett.
Forordning om opprettelse av ACER
I europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 713/2009 reguleres opprettelsen av et EU-byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter (ACER), med regler om byråets organisering, oppgaver, kompetanse og finansiering. De enkelte landenes reguleringsmyndigheter skal gjennom samarbeid i ACER bidra til å eliminere hindringer i grensekryssende handel med elektrisk energi og naturgass, jf. Prop. 4 S (2017–2018).
ACER skal i samarbeid med Kommisjonen overvåke at de nasjonale reguleringsmyndighetene utøver sine funksjoner i tråd med el- og gassmarkedsdirektivene. For å sikre et godt tilsyn med energimarkedet og deltakelse i utviklingen av felles europeisk regelverk er det viktig for EØS/EFTA-statenes reguleringsmyndigheter å kunne delta i ACER sammen med reguleringsmyndighetene i EUs medlemsstater. ACER skal føre tilsyn med hvordan det regionale og det europeiske samarbeidet mellom systemoperatører (TSOene) fungerer i organisasjonene ENTSO-E og ENTSO-G. I visse tilfeller har ACER kompetanse til å fatte vedtak ved uenighet mellom nasjonale reguleringsmyndigheter, eller dersom disse i fellesskap ber om vedtak.
I medhold av forordning 714/2009 utvikles det i EU en rekke nettkoder og retningslinjer av betydning for markedsdesign, tilknytning til kraftnettet og driftsmessige sider av grensekryssende krafthandel. I disse prosessene har de europeiske systemoperatørene en sentral rolle gjennom organisasjonen ENTSO-E og de nasjonale reguleringsmyndighetene tilsvarende gjennom byrået ACER. Byrået skal fastsette rammeretningslinjer som blir førende for hvordan ENTSO-E utarbeider forslag til nettkoder. Deretter legges regelverket fram for Kommisjonen for vedtagelse etter at medlemslandene har vært involvert gjennom prosedyren for komitologi. Nye rettsakter som blir bindende i EU, vil for Norges del bli gjenstand for innlemmelse i EØS-avtalen etter ordinære prosedyrer.
I tråd med EØS-tilpasningene vil Norges vassdrags- og energidirektorat delta uten stemmerett i ACER. Ved uenighet mellom forskjellige lands reguleringsmyndigheter om blant annet vilkår og betingelser for tilgang til grensekryssende infrastruktur og om operasjonell sikkerhet kan ACER fatte vedtak på angitte områder dersom reguleringsmyndighetene ikke kommer til enighet, eller dersom de ber om et slikt vedtak. Forslag til endret hjemmelsbestemmelse i energiloven for å gjennomføre ACER-forordningen i forskrift er omtalt i proposisjonen.
Departementet legger til grunn at ACER-forordningen med EØS-tilpasninger gjennomføres ved inkorporasjon i norsk rett i medhold av energiloven § 10-6. Eventuelle vedtak fra ESA vil rette seg mot NVE som reguleringsmyndighet. Dersom gjennomføringen av et slikt vedtak krever enkeltvedtak overfor norske aktører, vil NVE ha hjemmel til å gi pålegg i medhold av energiloven.
Tilslutning til ACER medfører innbetaling av en årlig kontingent som anslås til om lag 0,5 mill. euro. Det avsettes midler til dette over Olje- og energidepartementets budsjett.
Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åsmund Aukrust, Else-May Botten, Espen Barth Eide, Hege Haukeland Liadal og Runar Sjåstad, fra Høyre, Tina Bru, Liv Kari Eskeland, Stefan Heggelund og Lene Westgaard-Halle, fra Fremskrittspartiet, Terje Halleland og Gisle Meininger Saudland, fra Senterpartiet, Sandra Borch og Ole André Myhrvold, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken, fra Venstre, lederen Ketil Kjenseth, fra Kristelig Folkeparti, Tore Storehaug, og fra Miljøpartiet De Grønne, Per Espen Stoknes, viser til Prop. 4 S (2017–2018) om energimarkedspakken og til de respektive partienes merknader i Innst. 178 S (2017–2018) til denne.
Utenlandskabler
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, peker på prinsippet om at Statnett, som også er systemansvarlig, skal eie transmisjonsnettet i Norge. Flertallet har merket seg at utenlandsforbindelser er definert som transmisjonsnett, og mener derfor at det i fremtiden bør være Statnett som eier og driver samtlige norske utenlandsforbindelser.
Flertallet viser til at den allerede vedtatte økningen i utvekslingskapasitet vil ha innvirkning på driften av det norske kraftsystemet. Det er derfor nødvendig å høste erfaringer og gjøre grundige analyser før utvekslingskapasiteten økes ytterligere. Hvilken betydning dette får for eventuelle nye konsesjonssøknader, må vurderes som ledd i behandlingen av disse.
Flertallet fremmer derfor følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen snarest fremme sak til Stortinget om endringer i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. om at konsesjon for å eie eller drive utenlandsforbindelser bare kan gis til den systemansvarlige (Statnett) eller foretak hvor denne har bestemmende innflytelse. Systemansvarlig (Statnett) vil kunne gis konsesjon etter energiloven § 4-2 for å eie eller drive utenlandsforbindelser som er omfattet av § 3-1. Det vil kreves særskilt konsesjon fra Olje- og energidepartementet. Ved vurderingen av om konsesjon bør gis, skal det legges vekt på naturhensyn og prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.»
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, er kjent med at North Connect har søkt konsesjoner for en utenlandsforbindelse mellom Norge og Storbritannia, og at søknadene for tiden er ute på høring. Olje- og energidepartementet har bedt NVE om å gi sin vurdering før departementet konsesjonsbehandler saken og fatter vedtak. Dette flertallet legger til grunn at departementet ferdigbehandler søknadene fra North Connect før det fremmes sak for Stortinget – om at konsesjon for å eie eller drive utenlandsforbindelser bare kan gis til den systemansvarlige (Statnett) eller foretak hvor denne har bestemmende innflytelse.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til sitt prinsipielle standpunkt om at staten skal ha monopol på eierskap og drift av kabler til utlandet. Disse medlemmer viser videre til behandlingen av Prop. 98 L (2015–2016), jf. Innst. 24 L (2016–2017), hvor Senterpartiet understreket det faktum at utenlandsforbindelsene er en del av sentralnettet vårt, og dermed berører spørsmålet om nasjonal kontroll over kritisk infrastruktur.
Disse medlemmer merker seg at flertallet i komiteen legger til grunn at konsesjonssøknadene fra North Connect skal behandles før det fremmes sak om at bare Statnett kan eie og drive utenlandsforbindelser. Disse medlemmer stiller spørsmål ved hvorfor en privat aktør skal få sin søknad behandlet dersom Stortingets flertall beslutter at det i fremtiden bare er Statnett som skal eie og drive norske utenlandsforbindelser.
Disse medlemmer viser til det faktum at energi opprinnelig ikke var en del av EØS, og vil understreke det handlingsrommet som ligger i avtalen knyttet til reservasjonsretten. Disse medlemmer vil understreke at et nei til EUs tredje energimarkedspakke ikke betyr at hele EØS-avtalen suspenderes, noe som understrekes gjennom EØS-artikkel 102 nr. 6, hvor det heter:
«Rettigheter og forpliktelser som personer og markedsdeltakere allerede har ervervet seg i henhold til avtale skal fortsatt bestå.»
Disse medlemmer vil påpeke at avtalen sier at hvis partene ikke blir enige om å innlemme nytt regelverk, skal «den berørte del av vedlegget» midlertidig tre ut av kraft.
Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader og forslag i Innst. 178 S (2017–2018) og de argumenter som er reist omkring suverenitetsavståelse og den uavhengige reguleringsmyndigheten RME.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at nye kabelprosjekter må være eid av staten, være samfunnsøkonomisk lønnsomme, samt veies opp mot norsk industriutvikling, arbeidsplasser og muligheten for utfasing av fossil energi i Norge.
Uavhengig reguleringsmyndighet
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Reguleringsmyndigheten for energi (RME) skal være juridisk adskilt og funksjonelt uavhengig av et hvert annet offentlig eller privat foretak. Flertallet mener derfor RMEs oppgaver bør avgrenses til de som er nødvendige for å sikre disse kjernefunksjonene og oppfylle direktivets minimumskrav, men at det ikke er nødvendig f.eks. å utstyre RME med kompetanse til selv å utarbeide forskrifter ut over det som følger av oppgavene knyttet til forhåndsregulering. Dette er særlig viktig for at ansvaret knyttet til forsyningssikkerheten og leveringspåliteligheten i kraftsystemet, utvikling av kraftsystemet, utbygging og vedlikehold av overføringsnettet og kraftforsyningsberedskapen, fortsatt tilligger politiske myndigheter og direktorat. At RME har tekniske oppgaver knyttet til oppfølging av den systemansvarlige og enkelte oppgaver knyttet til overvåkning av leveringskvalitet og forsyningssikkerhet, rokker ikke ved dette. Flertallet mener det ikke er ønskelig å legge større deler av disse områdene til RME før det samlede regelverket med underliggende retningslinjer mv. er utarbeidet og vedtatt i EU. Først da er det mulig å danne seg et fullstendig bilde av hva det samlede regelverket under tredje energimarkedspakke vil innebære for Norge.
Videre mener flertallet det ikke kan legges til grunn at direktivet krever at Reguleringsmyndigheten for energi skal tillegges myndighet for håndtering av alle ordinære situasjoner i kraftsystemet. Norske politiske myndigheters vurderinger av om det er behov for å bruke virkemidler og tiltak av hensyn til forsyningssikkerheten i kraftsystemet eller kraftforsyningsberedskapen, vil også måtte skje både i ordinære og ekstraordinære situasjoner. Flertallet mener det vil være hensiktsmessig om myndighetene i en ordinær situasjon kan sette inn tiltak som gjør at vi begrenser eller unngår ekstraordinære situasjoner.
Flertallet konstaterer at hovedprinsippet er at Olje- og energidepartementet gir forskrifter, mens reguleringsmyndighetene håndhever regelverket og fatter uavhengige enkeltvedtak. Flertallet konstaterer videre at Olje- og energidepartementet mener at et slikt prinsipp er ryddig og i tråd med vanlig praksis i norsk forvaltning – altså at tilsynsorganer ikke kan gi forskrifter. Flertallet er enig i dette.
Flertallet har merket seg at dette prinsippet ligger til grunn for tildeling av forskriftskompetanse i forslaget til § 4-11 på de områder der direktivet krever at reguleringsmyndigheten skal utøve forhåndskontroll. I tillegg har flertallet merket seg at dette er områder hvor NVE i dag er gitt forskriftskompetanse av Olje- og energidepartementet. Flertallet mener at regjeringen har tolket direktivets krav til forhåndsregulering for vidtrekkende, når det er vist til at tilgang til nett må forstås som tilgang til markedet, og derfor er utvidet til også å omfatte måling, avregning, fakturering og utveksling av måle- og avregningsdata, vilkår for leverandørbytte, oppstart og opphør av kraftleveranser og økonomisk og teknisk rapportering.
Flertallet har merket seg at det i proposisjonen til Stortinget er foreslått at reguleringsmyndigheten (RME) skal få ytterligere forskriftsmyndighet i § 10-6. Videre viser flertallet til at det synes å være lagt opp til at dette både gjelder tekniske områder som krever regulatorisk innsikt og kompetanse, og der hensynet til effektiv ressursbruk ellers tilsier dette. Flertallet mener dette går betydelig lengre enn nødvendig etter direktivet, og bryter med prinsippet om at det i første rekke skal være Olje- og energidepartementet som gir forskrifter.
Flertallet foreslår på denne bakgrunn endringer i forslaget til ny § 4-11 (Reguleringsmyndighetens forskrifter) og forslaget til endret § 10-6 (Forskrifter) i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m., slik at Olje- og energidepartementet fortsatt skal ha kontroll og påvirkning på de områder som er knyttet til forsyningssikkerheten og leveringspåliteligheten i kraftsystemet, utvikling av kraftsystemet, utbygging og vedlikehold av overføringsnettet og kraftforsyningsberedskapen. Dette er oppgaver som fortsatt skal tilligge departementet og det underliggende direktorat.
Flertallet foreslår at forslaget til ny § 4-11 første ledd endres, slik at departementet kan gi forskrift om at RME kan gi forskrift om metoder for beregning av nettselskapenes tillatte og faktiske inntekter og håndtering av avvikene mellom disse, samt nøytral opptreden av netteier. Det vil si at departementet ikke kan gi forskrift om at RME kan gi forskrift om måling, avregning, fakturering og utveksling av måle- og avregningsdata, vilkår for leverandørbytter, oppstart og opphør av kraftleveranser, økonomisk og teknisk rapportering.
Flertallet foreslår videre at forslaget til nytt annet punktum i § 10-6 første ledd slettes. Det vil si at departementet ikke kan gi forskrift om at RME kan gi forskrift til utfylling av og i tråd med forskrift gitt av departementet.
Flertallet foreslår:
«I lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m.:
Ny § 4-11 første ledd skal lyde:
§ 4-11 (Reguleringsmyndighetens forskrifter) første ledd:
Departementet kan gi forskrift om at reguleringsmyndigheten kan gi forskrift om metoder for beregning av nettselskapenes tillatte og faktiske inntekter og håndtering av avvik mellom disse, samt nøytral opptreden av netteier.
§ 10-6 første ledd skal lyde:
§ 10-6 (Forskrifter) første ledd
Departementet kan gi forskrift til gjennomføring og utfylling av loven og dens virkeområde.»
Flertallet har merket seg at Olje- og energidepartementet henviser til at reguleringsmyndigheten, (RME) bør kunne bistå departementet med fagkompetanse for eksempel når det gjelder regelverk. Flertallet mener at Olje- og energidepartementet ikke i realiteten kan overlate utarbeiding av forskrifter til reguleringsmyndigheten, men må sørge for å ha tilstrekkelig egen kompetanse utenfor reguleringsmyndigheten på de områder der Olje- og energidepartementet skal gi forskrifter. Denne kompetansen kan enten ligge i Olje- og energidepartementet selv eller i NVE.
Flertallet sier seg enig i at reguleringsmyndigheten (RME) må kunne foreslå regelverksendringer samt å bistå i utarbeidelsen av disse. Det er imidlertid viktig at selve forskriftskompetansen fortsatt må ligge i departementet. For å ivareta hensynet om politisk kontroll over rammevilkårene og samtidig respekten for RMEs uavhengighet vil dette i noen tilfeller bety at departementet eller NVE må besitte selvstendig kompetanse på enkelte av de områdene som ivaretas av RME. Selv om tett samspill i det daglige vil være ønskelig og sannsynlig, kan ikke politiske myndigheter gjøre seg avhengige av et uavhengig organ i håndhevelsen av sentrale sider ved norsk energipolitikk.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til behandlingen av Prop. 4 S (2017–2018) om tilslutning til EUs tredje energimarkedspakke, og til sine merknader i tilhørende Innst. 178 S (2017–2018), og vil stemme mot lovforslaget.
Komiteens tilråding
Komiteens tilråding A, romertall I og II fremmes av Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne.
Komiteens tilråding B fremmes av komiteen, alle unntatt Kristelig Folkeparti.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre følgende
om endringer i energiloven (tredje energimarkedspakke)
I
I lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. gjøres følgende endringer:
Med kontroll i tredje ledd og i §§ 4-6, 4-7 og 4-8 forstås i denne lov: rettigheter, avtaler eller andre midler som enkeltvis eller sammen, gir mulighet til å utøve avgjørende innflytelse over et foretaks virksomhet, særlig:
a) eiendomsrett eller bruksrett til et foretaks samlede aktiva eller deler av dem
b) rettigheter eller avtaler som gir avgjørende innflytelse over et foretaks organer med hensyn til sammensetning, stemmegivning eller beslutninger.
Med rettigheter forstås i denne lov: stemmerettigheter, rett til utnevnelse av personer i styre, ledende stilling eller med fullmakt til å representere virksomheten utad, samt beholdning av majoritetsandel.
Kongen kan gi forskrift om at nærmere bestemte vedtak etter § 3-1 skal fattes av Kongen i statsråd. Konsesjon etter denne lov kan ikke erstattes av rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven.
Departementet utpeker en reguleringsmyndighet og klagenemnd etter denne loven og gir forskrift om organisering, oppgaver og myndighet.
Reguleringsmyndigheten og klagenemnda er uavhengige og kan ikke instrueres om utøvelsen av tillagt myndighet. Enkeltvedtak fattet av reguleringsmyndigheten kan bare påklages til klagenemnda.
Reguleringsmyndigheten og klagenemnda kan ikke instrueres i disponeringen av tildelte budsjettmidler.
Reguleringsmyndigheten skal samarbeide med andre lands reguleringsmyndigheter og internasjonale institusjoner i samsvar med Norges EØS-rettslige forpliktelser.
Den som gis områdekonsesjon etter § 3-2, skal levere elektrisk energi til alle kunder innenfor det geografiske området konsesjonen gjelder for. Områdekonsesjonæren har plikt til å tilknytte nye anlegg for uttak av elektrisk energi og om nødvendig investere i nettanlegg innenfor det geografiske området konsesjonen gjelder for. Den samme plikten gjelder ved forbruksøkninger som medfører behov for investeringer i nett. Plikten til å foreta nødvendige investeringer i nettanlegg etter annet og tredje punktum gjelder også anleggskonsesjonærer der tilknytningen utløser et investeringsbehov.
Reguleringsmyndigheten kan dispensere fra leverings-, tilknytnings- eller investeringsplikten etter første ledd når særlige grunner tilsier det.
Departementet kan gi forskrift om leveringsplikten, blant annet om priser, konsesjonærenes og sluttbrukernes vilkår, gjennomføring, organisering og informasjon.
Reguleringsmyndigheten skal ved enkeltvedtak
-
a) fastsette eller godkjenne vilkår for leveringsplikt, eller
-
b) fastsette eller godkjenne metoder for å fastsette vilkår som nevnt i bokstav a.
Den som gis anleggskonsesjon etter § 3-1 for nettanlegg, har plikt til å tilknytte nye anlegg for uttak av elektrisk energi og om nødvendig investere i nettanlegg. Den samme plikten gjelder ved forbruksøkninger som medfører behov for investeringer i nett. Plikten til å foreta nødvendige investeringer i nettanlegg etter denne bestemmelsen gjelder alle konsesjonærer der tilknytningen utløser et investeringsbehov.
Departementet kan i ekstraordinære tilfeller gi dispensasjon fra tilknytnings- og investeringsplikten for uttakskunder.
Reguleringsmyndigheten skal ved enkeltvedtak
-
a) fastsette eller godkjenne vilkår for tilknytning av anlegg, eller
-
b) fastsette eller godkjenne metoder for å fastsette vilkår som nevnt i bokstav a.
Alle som har konsesjon for nettanlegg etter dette kapittelet, har plikt til å tilknytte nye anlegg for produksjon av elektrisk energi og om nødvendig investere i nettanlegg. Den samme plikten gjelder ved produksjonsøkninger som medfører behov for investeringer i nett. Plikten til å foreta nødvendige investeringer i nettanlegg etter denne bestemmelsen gjelder alle konsesjonærer der tilknytningen utløser et investeringsbehov.
Departementet kan gi dispensasjon fra tilknytnings- og investeringsplikten for produksjon dersom tiltaket ikke er samfunnsmessig rasjonelt.
Reguleringsmyndigheten skal ved enkeltvedtak
-
a) fastsette eller godkjenne vilkår for tilknytning av anlegg, eller
-
b) fastsette eller godkjenne metoder for å fastsette vilkår som nevnt i bokstav a.
Uten konsesjon fra reguleringsmyndigheten, kan ingen andre enn staten stå for omsetning av elektrisk energi. Reguleringsmyndigheten avgjør i tvilstilfelle om konsesjonsplikt foreligger.
For konsesjoner etter første ledd kan reguleringsmyndigheten fastsette vilkår om:
-
1. den interne organisering og regnskapsførsel hos konsesjonæren.
-
2. markedsadgang for alle som etterspør nettjenester ved å tilby ikke-diskriminerende og objektive punkttariffer og vilkår.
-
3. nøytral opptreden av netteier.
-
4. fastsettelse og beregning av tariffer og inntekter ved salg av nettjenester.
-
5. informasjon til kunder tilknyttet konsesjonærens nett.
-
6. annen virksomhet i forbindelse med utbygging og utnyttelse av felles infrastruktur.
-
7. samordning av nett og nettjenester.
-
8. tilslutning til klageorgan godkjent etter lov 17. juni 2016 nr. 29 om klageorganer for forbrukersaker. Et slikt vilkår kan også stilles overfor selskaper som tidligere er gitt konsesjon.
-
9. oppbevaring av relevante opplysninger fra transaksjoner vedrørende leveranse av elektrisk energi som inngås med engroskunder og systemansvarlig. Et slikt vilkår kan også stilles overfor selskaper som tidligere er gitt konsesjon.
-
10. selskapsmessig og funksjonelt skille.
Reguleringsmyndigheten kan fastsette ytterligere vilkår dersom det finnes påkrevet av hensyn til allmenne interesser.
Reguleringsmyndigheten kan i særlige tilfeller dispensere fra vilkår som nevnt i annet og tredje ledd.
Departementet kan gi forskrift om innholdet i vilkår som nevnt i annet ledd.
Departementet kan gi forskrift om endring etter klage og omgjøringsadgang som avviker fra bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 34 og 35 ved feil i datagrunnlaget for enkeltvedtak om fastsettelse av nettselskapenes inntektsrammer.
Når det er gitt konsesjon etter første ledd, skal reguleringsmyndigheten, innenfor rammene av konsesjonsvilkårene, ved enkeltvedtak
-
a) fastsette eller godkjenne vilkår for tilgang til forbindelsen, eller
-
b) fastsette eller godkjenne metoder for å fastsette vilkår som nevnt i bokstav a.
Departementet gir forskrift om måling, avregning og fakturering.
Myndighet etter regelverket som nevnt i første ledd til å koordinere måling og avregning av kraftomsetning, tillegges den som utpekes av reguleringsmyndigheten, under nærmere fastsatte vilkår. Den avregningsansvarlige skal sørge for at all innmating og alt uttak av elektrisk energi blir korrekt avregnet slik at det oppnås økonomisk balanse i kraftmarkedet.
Uten konsesjon fra reguleringsmyndigheten kan ingen andre enn staten forestå organisering eller drift av markedsplass for omsetning av elektrisk energi. Reguleringsmyndigheten avgjør i tvilstilfelle om konsesjonsplikt foreligger.
I konsesjonen kan det settes vilkår dersom det finnes påkrevet av allmenne hensyn. Departementet kan gi forskrift om aktørenes informasjonsplikt.
Reguleringsmyndigheten skal ved enkeltvedtak
-
a) fastsette eller godkjenne vilkår for handel på markedsplasser som nevnt i første ledd, eller
-
b) fastsette eller godkjenne metoder for å fastsette vilkår for handel på markedsplasser som nevnt i bokstav a.
Departementet kan gi forskrift om selskapsmessig skille.
Departementet kan gi forskrift om funksjonelt skille.
Den som driver eller har direkte eller indirekte kontroll over virksomhet som driver med produksjon eller omsetning av elektrisk energi, kan ikke eie anlegg i transmisjonsnettet eller ha direkte eller indirekte kontroll over eller rettigheter i en virksomhet som eier slike anlegg, eller som har systemansvar. Den som eier anlegg i transmisjonsnettet, eller har direkte eller indirekte kontroll over en virksomhet som eier slike anlegg eller som har systemansvar, kan ikke direkte eller indirekte ha kontroll over eller rettigheter i en virksomhet som driver med produksjon eller omsetning av elektrisk energi.
Den som har kontroll over eller rettigheter i en virksomhet som driver med produksjon eller omsetning av elektrisk energi kan ikke utnevne
-
a personer til styret i en virksomhet som eier anlegg i transmisjonsnettet, eller som har systemansvar
-
b) personer til en ledende stilling i en virksomhet som nevnt i bokstav a
-
c) personer som utad kan representere en virksomhet som nevnt i bokstav a.
Personer som nevnt i bokstavene a til c kan ikke ha en tilsvarende posisjon i en virksomhet som driver produksjon eller omsetning av elektrisk energi.
Anlegg i transmisjonsnettet skal overdras til den systemansvarlige virksomheten.
Departementet kan fatte enkeltvedtak eller gi forskrift om nærmere krav til eiermessig skille. Dette kan omfatte frister for gjennomføring av kravene i denne paragrafen.
Departementet kan gi forskrift som gjør unntak fra kravene i denne paragrafen.
Departementet kan etter søknad fatte vedtak om samtykke til ekspropriasjon av anlegg i transmisjonsnett til fordel for den systemansvarlige virksomheten. Departementet kan gi samtykke til at ekspropriasjonen settes i verk før det foreligger rettskraftig skjønn, jf. oreigningslova § 25.
Eier av anlegg i et transmisjonsnett skal søke reguleringsmyndigheten om sertifisering som operatør av transmisjonssystem. Reguleringsmyndigheten skal kontrollere at kravene etter § 4-8 er oppfylt.
Eier av anlegg i et transmisjonsnett skal melde til reguleringsmyndigheten om enhver planlagt transaksjon som nødvendiggjør vurdering av kravene som følger av § 4-8 eller forskrift gitt i medhold av § 4-8.
Reguleringsmyndigheten skal igangsette prosedyre for sertifisering ved mottatt melding, på eget initiativ eller ved begrunnet forespørsel fra EFTAs overvåkingsorgan. En avgjørelse skal fattes innen fire måneder etter at prosedyren ble igangsatt. Dersom det ikke foreligger en avgjørelse innen fire måneder, skal vedtak om sertifisering anses gitt.
Reguleringsmyndigheten skal uten ugrunnet opphold underrette EFTAs overvåkingsorgan om vedtak om sertifisering eller stilltiende godkjennelse etter tredje ledd tredje punktum, og på forespørsel oversende relevant informasjon knyttet til sertifiseringen.
Departementet kan gi forskrift om sertifisering, blant annet om utenlandsforbindelser og sertifisering for foretak som er hjemmehørende i stater utenfor EØS.
Departementet kan gi forskrift om at reguleringsmyndigheten kan gi forskrift om metoder for beregning av nettselskapenes tillatte og faktiske inntekter og håndtering av avvik mellom disse, samt nøytral opptreden av netteier.
Vilkår som settes i konsesjoner, skal være i samsvar med fastsatt forskrift.
Reguleringsmyndigheten skal ved enkeltvedtak
-
a) fastsette eller godkjenne vilkår om
-
1. system- og balansetjenester,
-
2. planlegging, idriftsettelse eller tilknytning av anlegg i kraftsystemet, som bruk av standardvilkår,
-
3. den systemansvarliges kapasitetstildeling og håndtering av flaskehalser i overføringsnettet, blant annet for utenlandsforbindelser etter § 4-2,
-
4. utøvelsen av systemansvaret, eller
-
-
b) fastsette eller godkjenne metoder for å fastsette vilkår om forhold som nevnt i bokstav a.
Departementet kan gi de pålegg som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Departementet fører kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven blir overholdt. Dette gjelder tilsvarende for reguleringsmyndigheten der den er gitt myndighet etter denne loven. Utgiftene til kontroll knyttet til kapittel 3 og 5 og § 4-2 skal betales av konsesjonæren. Klagenemnda kan gi pålegg om utlevering av informasjon i medhold av tredje ledd første punktum.
Den som har konsesjon skal påse at anlegget, driften av anlegget eller virksomheten oppfyller de krav som er fastsatt i eller i medhold av denne lov. Departementet gir forskrifter om internkontroll og internkontrollsystemer.
Enhver plikter uten hinder av taushetsplikt å gi departementet, reguleringsmyndigheten eller klagenemnda de opplysninger som er nødvendige for utøvelse av myndighet etter denne loven. Uten hinder av lovbestemt taushetsplikt skal informasjon utleveres til EFTAs faste komité, EFTAs overvåkningsorgan eller EU-kommisjonen når det er fremmet en begrunnet forespørsel og informasjonen er nødvendig og forholdsmessig for gjennomføringen av oppgaver pålagt gjennom EØS-avtalen.
For å fremme effektivt tilsyn med kraftmarkedet kan departementet eller reguleringsmyndigheten, uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, gi andre norske myndigheter opplysninger som er nødvendige for å fremme håndhevelsen av norsk regulering av kraftmarkedet. For å oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor annen stat kan departementet eller reguleringsmyndigheten uten hinder av lovbestemt taushetsplikt gi energimyndighetene i andre stater som er part i EØS-avtalen, byrået for samarbeid mellom energiregulatorer eller EFTAs overvåkningsorgan opplysninger som er nødvendige for å fremme håndhevelsen av norsk, EØS-rettslig, eller vedkommende stats regulering av kraftmarkedet.
Ved utlevering av taushetsbelagte opplysninger etter tredje og fjerde ledd skal det stilles som vilkår at opplysningene undergis taushetsplikt hos mottakeren og at opplysningene bare kan formidles videre med samtykke fra det organet som utleverte dem, og bare for det formålet som samtykket omfatter. Den opplysningene gjelder skal underrettes om videreformidling av taushetsbelagt informasjon dersom opplysningene opprinnelig er innhentet fra vedkommende, med mindre slik underretning vil motvirke formålet med de kontroll- eller reguleringstiltak opplysningene skal tjene, eller medføre fare for at de ikke kan gjennomføres.
Departementet kan gi forskrift om informasjons- og taushetsplikten og om utlevering av opplysninger som nevnt i tredje, fjerde og femte ledd.
Departementet kan gi forskrift til gjennomføring og utfylling av loven og dens virkeområde.
Departementet kan gi de forskrifter som er nødvendig for ivaretakelse av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, blant annet forordning om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk energi over landegrensene, forordning om opprettelse av et byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter, samt bestemmelser om behandling av tvister, saksbehandlingsfrister og utsatt iverksetting av vedtak.
Departementet kan gi forskrift om saksbehandlingsregler til utfylling av reglene i tjenesteloven for konsesjoner etter §§ 4-1 og 4-5 i denne lov, blant annet om saksbehandlingsfrist og rettsvirkninger av fristoverskridelse. Unntak fra tjenesteloven § 11 annet ledd kan bare gjøres når det er begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn. Saksbehandlingsreglene kan fravike reglene i denne loven.
Reguleringsmyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr til den som forsettlig eller uaktsomt overtrer eller medvirker til overtredelse av:
-
1. § 3-3 første og fjerde ledd, § 3-4 tredje ledd, § 3-4 a tredje ledd, § 4-1 første til fjerde ledd, § 4-2 fjerde ledd, § 4-3 annet ledd, § 4-5 første ledd, annet ledd første punktum og tredje ledd, § 4-10 første og annet ledd, § 6-1 fjerde ledd, § 10-1 første og tredje ledd, samt pålegg gitt i medhold av disse bestemmelsene når det i pålegget er særskilt bestemt at overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr.
-
2. enkeltvedtak gitt i medhold av bestemmelser som nevnt i annet ledd nr. 1, pålegg gitt i medhold av disse og forskrifter, når det er særskilt bestemt at overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr.
EFTAs overvåkningsorgan kan ilegge et foretak overtredelsesgebyr for overtredelse av plikt til å utlevere informasjon som følger av pålegg etter EØS-avtalen vedlegg IV nr. 20 (forordning 714/2009).
II
Loven gjelder fra det tidspunkt Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de forskjellige bestemmelsene til forskjellig tid.
Stortinget ber regjeringen snarest fremme sak til Stortinget om endringer i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. om at konsesjon for å eie eller drive utenlandsforbindelser bare kan gis til den systemansvarlige (Statnett) eller foretak hvor denne har bestemmende innflytelse. Systemansvarlig (Statnett) vil kunne gis konsesjon etter energiloven § 4-2 for å eie eller drive utenlandsforbindelser som er omfattet av § 3-1. Det vil kreves særskilt konsesjon fra Olje- og energidepartementet. Ved vurderingen av om konsesjon bør gis, skal det legges vekt på naturhensyn og prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet.
|
Ketil Kjenseth |
Espen Barth Eide |
|
leder |
ordfører |