Justis- og beredskapsdepartementet legger frem forslag til en ny lov om grensetilsyn og grensekontroll av personer (grenseloven). Lovforslaget vil etablere et nytt rettslig fundament for utøvelsen av sivil grensekontroll av personer og tar utgangspunkt i forslagene som ble lagt frem av grenselovutvalget (utvalget) i NOU 2009:20 Ny grenselov – politiets grenseovervåking og inn- og utreisekontroll, avgitt til daværende Justis- og politidepartementet den 22. september 2009.

Lovforslaget baserer seg fullt ut på Schengen-samarbeidets kvalitative krav til grensekontrollen, de generelle folkerettslige rammene for norsk myndighetsutøvelse på og ved grensen og de spesielle forpliktelsene som følger av grenseavtalene med Norges naboland Russland, Finland og Sverige. Departementets lovforslag er også, i likhet med utvalgets utkast, basert på eksisterende ansvarsfordeling og organisering av grensekontrollen. Gjeldende regler om grensetilsyn og grensekontroll er imidlertid fragmenterte og til dels gamle og utydelige. De foreslås derfor samlet i en ny, helhetlig lov som kan avløse lov 14. juli 1950 nr. 2 om forskjellige tiltak til oppmerking og overvåking av riksgrensen (riksgrenseloven), og som også omfatter reglene om kontroll med den fysiske bevegelsen av personer over Norges grenser. I lovforslaget foreslås dermed reglene om grensepassering og inn- og utreisekontroll i utlendingsloven overført til grenseloven.

Lovens formål er å sikre at grensetilsyn og grensekontroll av personer utføres i samsvar med nasjonale behov og internasjonale forpliktelser, herunder tydeliggjøre ansvar og styring og fremme samarbeid mellom berørte myndigheter. Loven skal også legge til rette for lovlig bevegelse over grensene og bidra til å bekjempe grensekryssende kriminalitet og ulovlig innvandring. For den store majoriteten av reisende som lovlig og i økende grad vil og må krysse grensene, handler effektiv grensekontroll om å legge til rette for infrastruktur på grensepasseringsstedene som bidrar til rask passering. Effektiv bekjempelse av grensekryssende kriminalitet og ulovlig innvandring starter imidlertid lenge før grensen krysses, og kan pågå lenge etter. I Norge, som i EU, utøves derfor grensekontroll som ledd i en strategi for helhetlig grenseforvaltning (Integrated Border Management, IBM), som i hovedtrekk legger vekten på tverretatlig og internasjonal koordinering og samarbeid i alle ledd av virksomheten. Strukturert og kunnskapsbasert tilnærming og integrering av grensekontrollen i den totale virksomheten i politidistriktet bidrar til å styrke kriminalitetsbekjempelsen.

Formålet fremgår av lovforslaget kap. 1, som også gir regler om lovens virkeområde og forankrer sentrale myndigheters ansvar og funksjoner. Det er politiet som har ansvaret for å føre kontroll med bevegelsen av personer over grensen, i territorialfarvannet og i tilstøtende sone. Utøvelsen av ansvaret hviler samtidig tungt på etablerte og nødvendige bistands- og samarbeidsordninger med andre myndigheter. Et sentralt mål med ny grenselov er derfor også å etablere et sterkere og mer oversiktlig rettslig grunnlag for politiets ansvar og styring og for de viktige oppgavene andre myndigheter bidrar med.

På grensen mellom Norge og Russland har grenseovervåking siden 1959 vært utført av Forsvaret ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) på politiets vegne. Denne bruken av militære styrker i den sivile overvåkingen av Schengens yttergrense gis tydelig forankring i lovforslagets innledende kapittel. Det klargjøres samtidig at bistand fra Forsvaret til grensekontrolloppgaver som ikke inngår i det etablerte samarbeidet om overvåking av den norsk-russiske grensen, følger bistandsregimet som er forankret i politiloven § 27 a om bistand fra Forsvaret. Lovens virkeområde er også tydelig avgrenset mot oppgaver andre myndigheter utfører på og ved grensen under eget ansvarsområde. Det gjelder særlig Forsvarets militære oppgaver, herunder å hevde suverenitet og suverene rettigheter, og Tolletatens grensekontroll av varer.

Norges grense mot Russland er av historiske og politiske grunner i en særstilling. Riksgrenseloven av 1950 gjelder etter sin ordlyd for hele riksgrensen, men er i all hovedsak en fullmaktslov spesielt innrettet mot å ivareta forpliktelsene etter grenseregimeavtalen av 1949 mellom Norge og Russland (daværende Sovjetunionen). Lovforslaget kap. 2 om riksgrensen og grensenære områder hensyntar de spesielle forholdene som forvaltningen av denne grenselinjen og forpliktelsene etter grenseregimeavtalen med Russland medfører. Her videreføres derfor reglene i riksgrenseloven med forskrift om rådighetsbegrensninger og adferdsregler som utgjør generelle, allmenngyldige normer for en riksgrense. Lovforslaget gir dessuten hjemmel for Kongen til å fatte vedtak om begrensninger i ferdsel, opphold og krysning av riksgrensen i sjeldne, ekstraordinære situasjoner som ikke kan håndteres gjennom andre tiltak. Mer detaljerte reguleringsbehov som følge av grenseregimeavtalen med Russland foreslås som i dag ivaretatt i forskrift.

Lovforslaget kap. 3 viderefører og erstatter de materielle reglene om grensepassering og inn- og utreisekontroll i utlendingsloven. De gjeldende reglene i utlendingsloven samsvarer fullt ut med forpliktelsene etter grenseforordningen og er i hovedsak kun underlagt språklige og redigeringsmessige endringer for å presisere kravene som allerede følger av Schengen-regelverket.

Norge er rettslig forpliktet til å overvåke den norsk-russiske riksgrensen for å hindre ulovlig grensepassering, både etter Schengen-regelverkets krav til yttergrensekontroll og etter grenseregimeavtalen med Russland. Lovforslaget kap. 4 tydeliggjør lovforankringen for den sivile grenseovervåkingen under politiets ansvar og klargjør også adgangen til å foreta kontroll av personer ved grenseovervåking. Overvåkingsmetoder og bruk av teknisk overvåkingsutstyr reguleres i lovforslaget kap. 5 om behandling av opplysninger og taushetsplikt. Det å samle inn, vurdere, systematisere, lagre og utlevere opplysninger er en vesentlig og nødvendig side ved moderne grensekontrollarbeid for å hindre ulovlig innvandring og bidra til å bekjempe grensekryssende kriminalitet. Utviklingen går i retning av stadig mer avanserte tekniske hjelpemidler for å effektivisere yttergrensekontrollen i Schengen-området. Flere nye systemer for registrering og kontroll av opplysninger om reisende er under utvikling. Det er også betydelig internasjonal interesse for etablering av nye maritime systemer for bedre ressurskontroll, bekjempelse av miljøkriminalitet, styrket antiterrorarbeid og styrket grenseovervåking. Lovforslaget klargjør forholdet mellom personopplysningsloven, politiregisterloven og andre rettsgrunnlag for behandling og utveksling av opplysninger under utøvelse av inn- og utreisekontroll og grenseovervåking. Videre tydeliggjøres det rettslige grunnlaget for behandling av opplysninger, herunder sensitive opplysninger, som er nødvendige for å utføre oppgavene etter loven.

Det er behov for omfattende forskriftshjemler som gir grunnlag for å videreføre og videreutvikle de gjeldende reglene om grensetilsyn og grensekontroll som i dag er gitt med hjemmel i utlendingsloven og riksgrenseloven. Forskriftshjemlene er i hovedsak samlet i lovforslaget kap. 6, som også viderefører reglene om straff for overtredelse av riksgrenseloven og utlendingslovens regler om grensepassering og grensekontroll. Etter lovforslagets straffebud straffes overtredelse av de angitte bestemmelsene i lovforslaget med bot eller fengsel i inntil seks måneder eller begge deler, i samsvar med gjeldende rett etter utlendingsloven.

Lovforslaget vil etablere et nytt rettslig fundament for utøvelsen av sivil grensekontroll av personer for å ivareta forpliktelsene som følger av Schengen-regelverket, og Norges folkerettslige forpliktelser for øvrig. Så vel utvalgets som departementets lovforslag bygger på den grunnleggende forutsetning at gjeldende ansvar og ordninger for gjennomføring av grensekontroll av personer videreføres. I det alt vesentlige bygger derfor lovforslaget på en gjeldende rett og ansvar, som blant annet nedfelt i utlendingsloven. Tilsvarende er de elementer av lovforslaget som vil erstatte gjeldende riksgrenselov av 1950, basert på en videreføring av reguleringer som følger av Norges forpliktelser etter grenseregimeavtalen med Russland. De økonomiske konsekvensene av lovforslaget som sådan er derfor, som utvalget også har påpekt, begrensede. Eventuelle merutgifter forutsettes dekket innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer.

Lovforslaget vil ha administrative konsekvenser for departementet, direktoratet og politidistriktene, ettersom ny lovstruktur vil kreve korresponderende revisjon av det nokså omfattende forskrifts-, instruks- og avtaleverket om grensekontroll. Gjennomgangen vil kreve en del arbeid både i utførelse og oppfølging internt og eksternt overfor publikum og andre myndigheter. Eventuelle merutgifter forutsettes dekket innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer.