Sammendrag

Meldingen er den 22. i rekken, og siden den første ble fremlagt i 1996, har graden av innsyn i eksportkontrollen blitt betydelig styrket. Norge er i internasjonal sammenheng blant de fremste når det gjelder å utvise åpenhet på dette området. Åpenheten gjelder både omfanget av eksporten og praktiseringen av retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, ammunisjon og annet militært materiell, relatert teknologi og tjenester for militære formål (heretter forsvarsmateriell).

Det er uvanlig at en slik melding blir behandlet åpent i nasjonalforsamlingen, slik tilfellet er i Norge. Dette sikrer offentlig og parlamentarisk innsyn i praktiseringen av Stortingets vedtak og anvendelsen av vurderingskriterier nedfelt i Utenriksdepartementets retningslinjer.

Dersom det i enkeltsaker vurderes å foreligge særskilte omstendigheter, vil regjeringen videreføre praksisen med å konsultere Stortingets organer.

Det er regjeringens ønske å vise størst mulig åpenhet om eksporten. Samtidig må dette skje innenfor rammen av den lovpålagte taushetsplikten som følger av eksportkontrolloven.

Både forsvarsindustrien og eksportkontrollen er en integrert del av norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Det er en målsetning å sikre en levedyktig industri, og således leveringssikkerhet for både Norges og alliertes forsvar. Dette betinger at bedriftene har anledning til å eksportere. Regjeringen vil fortsatt legge til rette for at forsvarsbedriftene gis tydelige og forutsigbare vilkår og rammer for sin eksportaktivitet.

Utenriksdepartementets arbeid med eksportkontroll innebærer nært samarbeid med PST og Tollvesenet. I tillegg kan departementet ved behov trekke på teknisk og faglig ekspertise fra Forsvaret og Statens strålevern. Dette samarbeidet beskrives nærmere i kapittel 6.

Når lisens innvilges for eksport av forsvarsmateriell, blir eksportøren pålagt å rapportere kvartalsvis om den faktiske eksporten som finner sted på grunnlag av den enkelte lisens. Dette materialet ligger til grunn for tallene i denne meldingen.

Mangelfull innrapportering i 2015 medførte at verdien av eksporten av A-materiell til Brasil fremsto uriktig i Meld. St. 36 (2015–2016). I meldingen som nå legges frem, er dette korrigert i de relevante tabeller og figurer. Eksporten av A-materiell til Brasil i 2015 beløp seg til om lag 189 mill. kroner og gjaldt varelistens kategori ML 4.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen gjennomførte i 2015 høringer om salg av brukt og utrangert forsvarsmateriell. I 2016 foretok Riksrevisjonen en gjennomgang av Forsvarets salg av utrangerte jagerfly. Utenriksdepartementets rolle i sammenheng med eksportkontrollen inngikk i komiteens høring og i Riksrevisjonens gjennomgang.

Om eksporten i 2016

Omfanget av eksporten av forsvarsmateriell i 2016 fremgår i meldingens kapittel 9. Fremstillingen følger samme format som i de tre foregående års meldinger.

Den samlede verdien av eksporten i 2016 beløp seg til i underkant av 4,8 mrd. kroner, hvorav militære varer utgjorde ca. 3,6 mrd. kroner. Av dette utgjorde A-materiell drøyt 2,9 mrd. kroner, og B-materiell om lag 650 mill. kroner. A- og B-materiell er omfattet av Utenriksdepartementets liste I (forsvarsmateriell).

Til sammenligning var verdien av den samlede eksporten i 2015 i underkant av 4,4 mrd. kroner, hvorav ca. 3,3 mrd. kroner utgjorde salg av militære varer. Av dette utgjorde eksporten av A-materiell om lag 2,9 mrd. kroner og B-materiell ca. 300 mill. kroner i 2015.

Totalt sett var det en økning i eksporten av A- og B-materiell på 10 pst. i 2016 sammenlignet med 2015. Det var en nedgang i eksporten av A-materiell på 1 pst. i samme periode.

Verdien av forsvarsrelaterte tjenesteytelser, reparasjoner, produksjonsrettigheter og formidling beløp seg i 2016 til nær 900 mill. kroner, hvilket var en økning på 14 pst. i forhold til i 2015. Eksporten av flerbruksvarer (beskrevet på Utenriksdepartementets liste II) til militær sluttbruk beløp seg til ca. 294 mill. kroner, som var en nedgang på 6 pst. sammenlignet med 2015.

Fra 2015 til 2016 var det nedgang i eksporten til særlig Brasil (en reduksjon på ca. 194 mill. kroner), Italia (ca. 115 mill. kroner), Sverige (104 mill. kroner), New Zealand (95 mill. kroner), Sør-Korea (69 mill. kroner) og Frankrike (45 mill. kroner).

I samme periode var det økning i verdien av eksporten til særlig USA (en økning på ca. 164 mill. kroner), Canada (129 mill. kroner), Australia (98 mill. kroner), De forente arabiske emirater (75 mill. kroner), Storbritannia (73 mill. kroner), Tyrkia (72 mill. kroner), Nederland (71 mill. kroner), Ungarn (64 mill. kroner) og Tsjekkia (45 mill. kroner).

Medlemslandene i NATO, Sverige og Finland er de største mottakerne av forsvarsmateriell fra Norge. I 2016 utgjorde eksporten av A-materiell til NATO-landene, Finland og Sverige 85 pst. og B-materiell 87 pst. Totalt i 2016 gikk 93 pst. av A-materiell- og 96 pst. av B-materielleksporten til NATO-land, de nordiske og andre europeiske og nærstående land.

I 2016 ble det gitt avslag på 34 søknader om eksport av forsvarsmateriell og tjenesteytelser for militære formål. I kapittel 9.11 er det gitt mer informasjon om avslagene, herunder hvilke land de gjaldt.

Det er naturlig at verdien av utførsel av forsvarsmateriell varierer fra år til år, siden dette vil avhenge av når større leveranser faktisk gjennomføres.

Regelverk: Hovedtrekk og anvendelse

Kontrollen med eksport av strategiske varer er hjemlet i lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. av 18. desember 1987. Strategiske varer er en fellesbetegnelse for forsvarsmateriell og flerbruksvarer.

I kongelig resolusjon 18. desember 1987 ble Utenriksdepartementet bemyndiget til å administrere loven samt utarbeide forskrift og retningslinjer for å sikre gjennomføring av kontrollen med eksport av strategiske varer.

Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 gir regler om den operative gjennomføringen av kontrollen, herunder omfattende regler om lisensplikt og unntak fra lisensplikt. Forskriften gir også bestemmelser om vilkår for tilbakekallelse av lisens.

Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell baserer seg på regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, hvor det bl.a. heter at «hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig». I 1997 samlet et enstemmig storting seg om at demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter i mottakerlandet også skal tas hensyn til ved vurderingene i eksportkontrollen.

I 2014 ble retningslinjene styrket, og det ble innarbeidet en konsolidert liste av vurderingskriterier som utdyper 1959-vedtaket. Kriteriene består i hovedsak av EUs kriterier for våpeneksport og FNs avtale om handel med konvensjonelle våpen (ATT). Retningslinjene gir også nærmere bestemmelser om lisensieringen av forsvarsmateriell, om delleveranser, overføring av teknologi og produksjonsrettigheter samt tjenesteytelser for militære formål. Regjeringen er opptatt av at forsvarsindustrien fortsatt skal ha mest mulig forutsigbare og langsiktige rammer for sin eksport.

I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2014–2015) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene. Den konsoliderte listen ble særlig omtalt i Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016).

Den pågående konflikten i Jemen har aktualisert en vurdering av begrepet «land hvor det er borgerkrig» jf. 1959-vedtaket. Norges selvpålagte restriksjoner gjennom 1959-vedtaket innebærer at eksport av våpen og ammunisjon til partene i en borgerkrig ikke tillates. Praksis har vært at stater som intervenerer etter samtykke fra et lands lovlige myndigheter, ikke anses omfattet av 1959-vedtaket.

Stortingets vedtak fra 1959 og presisering i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering av om eksport av A-materiell overhodet skal tillates til et land, særlig grunnet formuleringen «de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-vurderingen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås at et lands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett, for eksempel gjennom systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet være utelukket.

Et ekspertpanel opprettet i henhold til FNs sikkerhetsråds resolusjon 2140 (2014), fremla i januar 2016, og igjen i februar 2017, rapporter der det fremkommer sterk bekymring for de humanitære konsekvensene av konflikten i Jemen og for brudd på humanitærretten. Det er ikke fremkommet påstand om koblinger til norsk utstyr eller ammunisjon.

Primo 2016 besluttet regjeringen midlertidig å holde tilbake en utførsel av ammunisjon til De forente arabiske emirater. Tilbakeholdelsen var et uttrykk for en streng «føre var»-linje fra norsk side i lys av situasjonen i Jemen. Denne linjen ligger fast. Det har ikke vært grunnlag for formelt å trekke tilbake noen lisenser. En ny vurdering i den konkrete saken førte i 2017 til at utførslene av ammunisjon til De forente arabiske emirater ble tillatt videreført.

Det redegjøres nærmere for retningslinjene og eksporten til land i Midtøsten i meldingens kapittel 3.3.

FNs handelsavtale om våpen

Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen (Arms Trade Treaty, ATT) er den første juridisk bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Det er redegjort nærmere om avtalen i kapittel 4.

Ved Stortingets behandling av Meld. St. 36 (2015–2016), jf. Innst. 54 S (2016–2017), ba Stortinget (vedtak nr. 59) «regjeringen utrede hvorvidt innholdet i ATT-avtalens artikler 6 og 7 kan innpasses i norsk lov eller forskrift, slik at det får en sterkere juridisk forankring og ikke bare gjenspeiles i departementets egne retningslinjer».

Spørsmålet om norsk gjennomføring ble vurdert før norsk tilslutning til ATT og inngikk i Prop. 186 S (2012–2013) til Stortinget om samtykke til ratifikasjon. Her heter det at gjennomføring av avtalen ikke krever lov- eller forskriftsendringer. Den sentrale forpliktelsen for Norge er at bestemmelsene i ATT, ikke minst artiklene 6 og 7, faktisk overholdes.

ATT inneholder mange elementer og bestemmelser som allerede er omfattet av den norske eksportkontrollen. Det er blant annet en betydelig overlapping mellom EUs adferdskriterier og ATTs artikler 6 og 7.

Etter at traktaten var ratifisert, foretok Utenriksdepartementet i tråd med Prop. 186 S punkt 4 en nøye gjennomgang av det samlede regelverket. Resultatet av gjennomgangen var at artiklene 6 og 7 og de åtte kriteriene som følger av EUs adferdskodeks for våpeneksport, ble innarbeidet i en konsolidert kriterieliste i retningslinjene. Dette gir et ryddig og helhetlig regelverk.

ATT er en bindende traktat som Norge har forpliktet seg til. Norsk juridisk teori og rettspraksis tilsier at det ikke er av rettslig betydning for forvaltningens kompetanse at ATT-artiklene inngår i Utenriksdepartementets retningslinjer fremfor i lov eller forskrift. Med mindre noe annet er ettertrykkelig vedtatt i lov eller forskrift, er forvaltningen forpliktet til å følge de folkerettslige forpliktelsene som Norge har inngått og således er bundet av.

Regjeringen mener derfor at det ikke er nødvendig, hverken fra et nasjonalt eller folkerettslig ståsted, å foreta endringer i et veletablert og innarbeidet regelverk. Dersom man skulle flytte ATT-artiklene 6 og 7 til lov eller forskrift, vil dette medføre et mer fragmentert og uoversiktlig regelverk. En slik oppsplitting av retningslinjenes konsoliderte kriterieliste vil fremstå som en svakere lovteknisk løsning.

Den konsoliderte kriterielisten ble tatt godt imot både fra politisk hold og fra sivile organisasjoner da den ble innarbeidet i retningslinjene i november 2014. Ved å ha alle vedtak, prinsipper og kriterier samlet i retningslinjene, sikrer man at lisenssøknader blir underlagt en lik, helhetlig og forutsigbar behandling. Alle kriterier blir vurdert på en likeverdig måte. Dette er en linje som regjeringen ønsker å videreføre.

Det redegjøres nærmere for gjennomføringen av ATT i norsk regelverk i kapittel 4.1.

Sanksjonsregimer og restriktive tiltak

Utenriksdepartementet er gitt fullmakt til å gjennomføre sanksjoner og restriktive tiltak i Norge. Sanksjoner som er vedtatt av FNs sikkerhetsråd, samt EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet opp om, gjennomføres som hovedregel ved egne forskrifter.

Visse typer tiltak, blant annet reiserestriksjoner og våpenembargo, gjennomføres i utlendingsregelverket eller med hjemmel i den alminnelige eksportkontrollovgivningen. Det er derfor bare i noen av sanksjons- og tiltaksforskriftene at våpenembargo uttrykkelig er nevnt.

Sanksjons- og tiltaksregimene, spesielt de som angår Russland, Iran og Nord-Korea, er nærmere omtalt i kapittel 3.4.

Internasjonalt samarbeid

Det foregår et omfattende samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning, bl.a. innenfor rammen av multilaterale eksportkontrollregimer og EU. I kapittel 5 og 8 er det redegjort nærmere for dette samarbeidet.

Kontrollen med flerbruksvarer for å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen baserer seg på samarbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene. Kontrollen med flerbruksvarer er omtalt i meldingens kapittel 6.1.

I de senere årene har spredningsfaren forbundet med immateriell teknologi- og kunnskapsoverføring stått stadig høyere på dagsordenen i eksportkontrollregimene. Det er redegjort for denne kontrollen i kapittel 7.

Neste kapittel