Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om representantforslag om midlertidig stans i uttransport av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har gjennomført en åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene m.m.

Dette dokument

Tilhører sak

Alt om

Gå til alle temaer

Innhold

Til Stortinget

Sammendrag

I dokumentet fremmes følgende forslag:

  1. Stortinget ber regjeringen om en umiddelbar og midlertidig stans i all assistert retur og tvangsretur av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har gjennomført en åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene. I tillegg må utvalget legge frem vurderinger og forslag til endringer i det systemet som utlendingsmyndighetene benytter for beslutning og åpenhet rundt landvurderinger i returarbeidet. Utvalget bes også legge frem eventuelle forslag til endringer i regelverket som sikrer at returene som gjennomføres, ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

  2. Stortinget ber regjeringen straks igangsette etableringen av et uavhengig og effektivt tilsyn med tvangsreturer av asylsøkere i henhold til EUs returdirektiv.»

Forslagsstillerne viser i dokumentet til at Amnesty International nettopp har gitt ut rapporten «Forced back to danger. Asylum-seekers returned from Europe to Afghanistan», som viser at Norge er det landet i Europa som returnerer flest asylsøkere tilbake til Afghanistan, og at Norge har sendt mennesker tilbake som er blitt drept, skadet eller lever i frykt på grunn av sin tro.

Det vises for øvrig til dokumentet for en nærmere beskrivelse av forslagene.

Komiteens behandling

Komiteen har i brev av 7. november 2017 til Justis- og beredskapsdepartementet ved statsråd Sylvi Listhaug bedt om en vurdering av forslaget. Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 23. november 2017. Komiteen avholdt åpen høring i saken 30. november 2017.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Stein Erik Lauvås, Siri Gåsemyr Staalesen og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Kristin Ørmen Johnsen, Mari Holm Lønseth og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Kari Kjønaas Kjos, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Willfred Nordlund, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, fra Venstre, Ketil Kjenseth, og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, behandler i denne innstillingen Representantforslag 47 S (2017–2018). Komiteen viser til at komiteen i Innst. 67 L (2017–2018) og Innst. 68 S (2017–2018) behandler Representantforslag 64 LS (2017–2018). Komiteen viser til de respektive partiers merknader i disse innstillingene.

Komiteen mener vi har forpliktelse til å gi beskyttelse til mennesker som har behov for det.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre, viser til at tilstrømning av det omfanget Norge opplevde i 2015, setter samfunnet på prøve, ikke minst når det gjelder velferdsmodellens bærekraft. Flertallet mener det er nødvendig å regulere innvandringen til Norge. Konflikter, forfølgelse og usikkerhet om fremtiden er medvirkende årsaker til at mennesker reiser til Europa, men mulighet for arbeid og utsikter til et bedre liv er også en motivasjon.

Flertallet viser til at når UDI og UNE behandler asylsaker skal vurderingene baseres på faktainformasjon fra Landinfo. Flertallet merker seg at de fleste rapporter til Landinfo, samt deres retningslinjer om kilde- og informasjonsanalyse, er offentlig tilgjengelig slik at alle kan se hvordan de arbeider.

Flertallet viser til at man i asylforliket i 2015 mellom alle partier unntatt Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne ba regjeringen vurdere alle sentrale sider ved norsk utlendingslovgivning og gjennomgå norsk praksis der Norge har en annen vurdering av beskyttelsesbehovet for nasjonaliteter sammenlignet med praksis i andre land. Videre skulle regjeringen vurdere forslag til lovendringer, forskriftsendringer og justere aktuelle instrukser med sikte på å oppnå innstramninger.

Flertallet merker seg at UDI selv tok initiativ til en gjennomgang av egen praksis for asylsøkere fra Afghanistan, og at UDI som følge av denne gjennomgangen hevet terskelen for når et område i Afghanistan er ansett for generelt utrygt. Det vil si at det i dag er svært få områder i Afghanistan som anses som så utrygge at alle som kommer derfra, har rett til beskyttelse. Flertallet merker seg at Norge vurderer internflukt når det er mulig, noe også andre land i Europa gjør.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at UDI og UNE vurderer situasjonen i Afghanistan fortløpende og følger utviklingen nøye, og at UDI senest i uke 44 i 2017 gjorde en ny vurdering av om det var forsvarlig å sende personer tilbake som har fått avslag på sin asylsøknad. Dette flertallet tar til orientering at UDI ikke kom til at det var grunnlag for å endre praksis. Dette flertallet vil påpeke at statsråden i sitt svar til kommunal- og forvaltningskomiteen i brev 23. november 2017 informerer om at det ikke er grunnlag for å si at norsk praksis er vesentlig strengere enn andre europeiske lands praksis, og at ingen andre land mener at den generelle sikkerhetssituasjonen i Afghanistan, herunder Kabul, tilsier at alle derfra har beskyttelsesbehov.

Dette flertallet mener at dersom man har fått avslag på asylsøknad, skal man returnere. I asylforliket i 2015 var det å jobbe med retur av personer med avslag et viktig punkt. Dette flertallet viser til at Norge har avtale om retur til Afghanistan, at EU signerte en slik avtale i 2016, og at flere europeiske land har inngått returavtale med Afghanistan.

Dette flertallet vil påpeke at Norge ikke sender barn tilbake til Afghanistan uten at de er i følge med sine foreldre. Barn som har krav på beskyttelse, får det. Dersom det ikke foreligger beskyttelsesbehov, men det er særlige menneskelige hensyn i saken, gis det opphold på humanitært grunnlag. Dette flertallet vil videre påpeke at den begrensede oppholdstillatelsen som gis til enslige mindreårige mellom 16 og 18 år, bare gis til barn som ikke har annet grunnlag for oppholdet enn at de mangler forsvarlig omsorg ved retur. Dette flertallet viser til at begrensede oppholdstillatelser er ment å forebygge at familier sender barn fra seg på farefull flukt.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil understreke at det ikke er grunnlag for å hevde at norsk Afghanistan-praksis er i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Den terskelhevingen som UDI foretok av eget tiltak i 2016, kom etter en grundig gjennomgang av EUs statusdirektiv, praksis i Den europeiske menneskerettsdomstolen og praksis i andre europeiske land. Justis- og beredskapsdepartementet foretok for øvrig i 2016, en egen gjennomgang av norsk Afghanistan-praksis sammenlignet med praksis i Nederland, Storbritannia og Danmark. Gjennomgangen viste at norsk praksis samstemte godt med disse landenes praksis.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, viser til at EU i 2016 tok initiativ til en politisk rammeavtale (Joint Way Forward on Migration issues between the EU and Afghanistan (JWF)) som skulle legge grunnlaget for returer til Afghanistan. Bakgrunnen for dette var de store ankomstene av afghanske asylsøkere til Europa i 2015, kombinert med medlemslandenes store utfordringer med retur til Afghanistan. Flertallet viser til at avtalen ble signert 2. oktober 2016, og at Tyskland, Sverige og Finland forhandlet en avtale med Afghanistan parallelt med EU og signerte avtaler i de påfølgende dagene i oktober.

Flertallet viser til at manglende fungerende avtaler mellom europeiske land og Afghanistan således har vært en medvirkende årsak til de store forskjellene mellom antall returer fra Norge og andre europeiske land. I medhold av egne avtaler og JWF har en rekke land, som Tyskland, Sverige, Finland, Østerrike, Nederland osv., gjennomført et økende antall returer til Afghanistan i 2017.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at UDI følger situasjonen i Afghanistan tett, og at UDI det siste året har foretatt flere praksisjusteringer som følge av det de vurderer som en endret sikkerhetssituasjon i enkelte provinser i Afghanistan. Det synes likevel i dag å være europeisk enighet om at afghanske asylsøkere, etter en konkret og individuell vurdering, kan henvises til Kabul for internflukt. Disse medlemmer mener at denne enigheten blant ekspertene på asylrettslige vurderinger i Europa med all tydelighet viser at norsk praksis ikke er i strid med våre internasjonale forpliktelser.

Komiteen viser til at Norge gjennom direktiv 2008/115/EF (returdirektivet) er pålagt å etablere et effektivt system for tilsyn med tvangsreturer av tredjelandsborgere. Mens det tidligere har vært lagt til grunn at den generelle forvaltningskontrollen utgjør et effektivt og tilstrekkelig tilsyn med tvangsreturer utført etter en returbeslutning iht. returdirektivet, har det blitt klart at Norge skal ha et nasjonalt system for tvangsreturmonitorering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at Justis- og beredskapsdepartementet derfor har iverksatt arbeidet med å etablere dette systemet.

Flertallet viser til at det er besluttet at oppgaven skal tillegges Tilsynsrådet for Trandum. Tilsynsrådet, Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet er i dialog om hvordan de konkrete detaljene rundt ordningen skal utarbeides, herunder antall returer som skal monitoreres, samt kartlegging av nødvendige regelendringer og utvidelse av tilsynsrådets mandat.

Flertallet viser til at det foreløpig tas sikte på å iverksette en pilotordning i løpet av første halvår 2018 hvor ambisjonen er at to returer skal monitoreres per måned, før et system som fullt ut ivaretar returdirektivets krav, iverksettes noe senere.

Flertallet vil også bemerke at Frontex har bistått med monitorering av tvangsreturer på Frontex-chartere fra Norge siden desember 2016.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, støtter ikke forslaget om et ekspertutvalg som skal gjennomføre en vurdering av regelverk og praksis ved retur til Afghanistan. Dette flertallet viser til at returer til Afghanistan har vært debattert jevnlig høsten 2017, senest i forbindelse med innvandrings- og integreringsministerens og utenriksministerens redegjørelser om sikkerhetssituasjonen i Afghanistan 8. november 2017. Dette flertallet vil peke på at selv om selve retursituasjonen kan variere mellom ulike land, er det grunnleggende samme regelverk og prosedyrer for retur til alle land. Det vil være uheldig å ha et eget utvalg som skal vurdere praksis og regelverk for Afghanistan spesielt.

Dette flertallet viser til at det er enighet om hovedlinjene for å oppnå en effektiv returpolitikk, jf. bl.a. asylforliket fra 2015. Her ble alle partiene, med unntak av Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, enige om å prioritere rask retur av personer som har fått avslag på sin asylsøknad.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil peke på at returordningene er klart innenfor EUs returdirektiv, som er gjennomført i norsk lov. Også de folkerettslige sider for forholdet til internasjonale konvensjoner er vurdert ved behandling av regelverket, og disse medlemmer mener at det klart ligger innenfor disse bestemmelser som Norge har forpliktet seg til. Disse medlemmer mener at et effektivt retursystem er viktig for å opprettholde asylinstituttets formål om å gi beskyttelse til de som har behov for det, men samtidig sørge for at de som ikke har behov for beskyttelse, returnerer til sitt hjemland.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til merknader i Innst. 67 L (2017–2018) og Innst. 68 S (2017–2018) og begrunnelsen for disse forslagene.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at ingen partier mener at det skal gis asyl uten at det foreligger grunnlag for beskyttelse, eller at de som får avslag, ikke skal returnere. Forslaget handler om å sikre at de vurderingene som gjøres vedrørende sikkerhetssituasjonen, er oppdaterte og ikke politiserte, og at terskelen ikke er så høy at en risikerer å utsette noen for reell fare og forfølgelse.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil understreke at forslaget er begrenset til en midlertidig stans av returer frem til det er gjort en uavhengig vurdering av situasjonen i Afghanistan, og det er gjort en uavhengig vurdering av om systemet for å vurdere om Norges returpraksis er i tråd med de folkerettslige kravene. Dette medlem vil vise til at det ikke forutsetter, slik det er hevdet i debatten, at dette medlem mener at ingen skal kunne returneres med henvisning til internflukt, men at det på grunn av den stadig forverrede sikkerhetssituasjonen i Afghanistan er nødvendig å foreta en ekstern vurdering.

Dette medlem vil understreke at forslaget knytter seg til hvorvidt Norges myndighetsutøvelse på området er innenfor de forpliktelsene Norge demokratisk er tilsluttet, og handler ikke om en endring av de rettslige skrankene. Dette er ikke et spørsmål om utøvelse av et handlingsrom innenfor konvensjonsforpliktelsene, men hvorvidt Norges handlinger er utenfor dette handlingsrommet eller ikke. Stortinget skal ikke vedta hvorvidt et land er trygt eller ikke, men Stortinget er ansvarlig for at Norges myndigheter agerer innenfor de forpliktelsene som Norge er tilsluttet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti vil vise til at det har vært en dramatisk økning i antallet terrorangrep i form av selvmordsbomber og veibomber og sikkerhetsrelaterte hendelser knyttet til miner og udetonerte eksplosiver. Det er registrert hele 16 290 hendelser bare de første åtte månedene i 2017. I 2016 ble ifølge UNAMA minst 11 418 sivile skadet eller drept i Afghanistan, og i perioden mellom 1. januar og 30. juni i 2017 ble 1 662 sivile drept og 3 581 skadet. Ifølge UNAMA er tallene fra 2017 det høyeste antallet drepte og skadde sivile de har registrert i løpet av de første seks månedene av et år, siden de startet å dokumentere dette i 2009. Det vises for øvrig til ytterligere begrunnelse i forslaget.

Disse medlemmer viser videre til høringsuttalelsen fra Amnesty International, som viser til at Kabul ikke bør anses som et trygt internflukt-alternativ, og at det er uttalt av NATO-generalen Kristian Arildsen at Kabul er verdens farligste by og ute av kontroll. Det er alvorlige brudd på menneskerettigheter i landet og en akutt humanitær krise. FN anslår at 9,3 millioner mennesker vil trenge humanitær hjelp i 2017. Det er 2 millioner internt fordrevne flyktninger, og de som returneres til landet, fører til en forverring. Disse medlemmer er videre bekymret for at afghanske myndigheter presses til å ta i mot flere returnerte asylsøkere for å beholde nødhjelpen, som i dag utgjør 70 pst. av landets inntekter. Disse medlemmer vil i den sammenheng vise til høringsnotatet fra Foreningen av tolvte januar, som viser til at returene fra Pakistan og Iran er ulovlige og legger et stort press på Afghanistan. Det fremgår der at:

«Dersom Norge bidrar til å holde trykket opp gjennom å argumentere som om Afghanistan i hovedsak er trygt til returnere til for de fleste, bidrar vi negativt til afghanske myndigheters kontroll over landet sitt, gjennom at vi bidrar til å legitimere Pakistan og Irans push-back av afghanske flyktninger. Det er ikke gode bidrag for å hindre en ytterligere destabilisering av landet.»

Disse medlemmer viser til at Landinfos notater viser at sikkerhetssituasjonen i Kabul stadig forverres, og at dette er provinsen med flest sivile tap. Dermed er det vanskelig å forstå at UDI tolker landrapportene som at Kabul er trygt.

Disse medlemmer mener det bør kunne henvises til konkrete kilder når norske myndigheter konkluderer med at internflukt til Kabul nå er trygt. En av kildene Landinfo viser til i «Temanotat Afghanistan: Nettverk av 19. september 2017» er The Forced Return of Afghan Refugees and Implications for Stability. I denne rapporten vises det til at returnerte afghanere i større grad er utsatt for risiko og voldelig konflikt enn andre. Mangel på informasjon og sosialt nettverk på stedene de blir returnert til, gjør dem svært sårbare, og de har en større risiko for å rekrutteres til Taliban eller IS og for radikaliseringsprosesser. Denne informasjonen gjenfinnes ikke i Landinfos notater, og det er uklart hvorfor dette ikke er tatt med og hva som er årsaken til dette.

Disse medlemmer viser til at terskelen for hva som er trygt, er kraftig hevet, og at det førte til en stor økning i antall avslag, spesielt i andre kvartal 2016.

Disse medlemmer viser til at UDIs direktør uttaler i til VG 6. november 2017 følgende:

«Tersklene for hva som skal til for at vi ikke kan returnere noen, er et politisk spørsmål.»

Disse medlemmer viser til at Norge har ført en streng returpraksis til Afghanistan, og at den årlige rapporten fra EASO for 2016 viser at Norge har en lavere andel som får innvilget asyl, enn hoveddelen av de øvrige europeiske landene. Innføringen av innstrammingene og endringene i sikkerhetsvurderingene har også ført til at vi har hatt et klart fall i andelen som får opphold, sett fra begynnelsen på 2015 og ut 2016.

Disse medlemmer viser til at det ikke er tilstrekkelig å vise til at også andre land returnerer asylsøkere til Afghanistan og Kabul for internflukt. Enhver henvisning må bero på en konkret individuell vurdering, og spørsmålet er hvorvidt Norge bryter sine konvensjonsforpliktelser i de individuelle tilfellene. Disse medlemmer viser til at Norge for eksempel returnerer ungdommer som akkurat har fylt 18 år, uten at det gjøres en rimelighetsvurdering, slik som de fleste europeiske land gjør. Disse medlemmer mener at det ikke kan sluttes at Norge opererer innenfor konvensjonsforpliktelsene ved å vise til at andre land også returnerer til Afghanistan, uten at det samtidig gjøres en vurdering av hvilke grupper og hvilke hensyn som legges til grunn ved returene. Norge har en absolutt forpliktelse til ikke å bryte Flyktningkonvensjonen, og det kan dreie seg om liv eller død.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er bekymret for at Norge i enkeltsaker, men ikke nødvendigvis i alle, befinner seg på feil side av streken. Dette medlem kan heller ikke forstå hvorfor det er problematisk for regjeringspartiene å foreta en slik ekstern evaluering av om det er sikkert at Norge er innenfor.

Norges konvensjonsforpliktelser

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at Norge er forpliktet til ikke å bryte folkeretten, og til non-refoulement-prinsippet om at ingen skal risikere å bli sendt tilbake dersom det er en fare for forfølgelse og nedverdigende behandling. De personene som returneres, skal ha en effektiv beskyttelse fra staten de returneres til.

Flertallet påpeker at det hele tiden må gjøres en fortløpende vurdering av Norges forpliktelser basert på tilgjengelig informasjon om den løpende situasjonen i det konkrete landet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti er likevel bekymret for at vurderingene i enkelte tilfeller går ut over våre konvensjonsbestemmelser, og at praksisen nå er så streng at flere returneres i strid med disse bestemmelsene.

Disse medlemmer viser til at UDIs direktør uttalte i en kronikk i Aftenposten 7. november 2017:

«Norge er på riktig side av forpliktelsene, men med mindre marginer enn tilfellet var før.»

Disse medlemmer viser til at det er en politisk vurdering hvor nær denne grensen Norge skal ligge, og at det er et politisk ansvar å sørge for at forvaltningen til enhver tid fatter korrekte beslutninger om hvorvidt Norges forpliktelser blir oppfylt når de blir anvendt på enkeltsaker.

Disse medlemmer viser til at fjerningen av rimelighetsvilkåret gjør at flere nå enn før blir returnert, og at det er færre som får opphold. Det er også usikkerhet om det å fjerne rimelighetsvilkåret er i tråd med Flyktningkonvensjonen, og disse medlemmer vil vise til sine merknader i Innst. 67 L (2017–2018).

Disse medlemmer vil vise til UNHCRs høringsuttalelse. Her konkluderes det med en kritikk av hvordan Norge praktiserer henvisningen til internflukt:

«In current Norwegian practice, the focus of the safety analysis is on an absence and risk, not the presence of protection. To the extent a positive duty of protection is implied, it centres on the absence of conditions that engage Article 3 ECHR. This standard of serious harm is hardly an adequate proxy when a risk of persecutions somewhere in the same country already exists. First, it reinforces an overly narrow scope of relevant threats; it also gives no clear guidance with regard to the durability of protection for IFA purposes. Finally, reliance on ECtHR jurisprudence reinforces poor reasoning in cases where the Court has failed to apply its own standards for protection under Article 3. This is true for example in cases addressing general issues of risk in major refugee source countries like Afghanistan.

Administrative and judicial practice also illustrates some of the obstacles to the correct application of legal norm and principles. In practice, the threshold safety analyses is compromised by a failure to assess long-term stability of proposed IFAs, and individual factors affecting the claimant's ability to live a normal life there. Further, inadequate notice and opportunities to be heard undermine the identification of relevant factors for the IPA assessment. These pitfalls particularly affect claimants who fear non-state persecution, or rely on non-state actors for protection, like members of their own extended family.»

Disse medlemmer viser til at UNHCR har et mandat i flyktningkonvensjonens artikkel 35, jf. utlendingsloven § 98, til å tolke og gi innspill i spørsmål som angår konvensjonen. Norge er forpliktet til å ta uttalelsene til UNHCR til etterretning, og disse medlemmer mener slike uttalelser tilsier at Norge bør ha en gjennomgang av praksisen på bakgrunn av denne kritikken.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener derfor at det bør gjennomføres en returstopp til Afghanistan frem til disse spørsmålene er nærmere avklart.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti mener det er nødvendig med en ekstern evaluering og gjennomgang av regelverket og praksisen for vurdering av hvorvidt returer er i tråd med våre folkerettslige forpliktelser. Disse medlemmer mener at det i dag er vanskelig å foreta en skikkelig etterkontroll av sakene, faktagrunnlaget og hvordan dette er benyttet av utlendingsmyndighetene. Disse medlemmer mener det ikke er tilstrekkelig å vise til at saker kan tas til retten, da det er vilkårlig hvilke som blir prøvd i retten, på bakgrunn av den enkeltes ressurssituasjon.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti, mener at det sentrale er at Norge oppfyller EUs returdirektiv og fører et aktivt tilsyn med de som blir tvangsreturnert. Flertallet er derfor positive til at det nå varsles at det skal føres et slikt tilsyn.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil likevel understreke at dersom det skal tillegges Tilsynsrådet for Trandum, så må rådets mandat endres, og de må ha tilstrekkelig med ressurser og kompetanse.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti forutsetter at dette blir foreslått i revidert nasjonalbudsjett for 2018. For å forplikte regjeringen ønsker likevel dette medlem å fremme forslag om opprettelse av et slikt tilsyn.

På den bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om en umiddelbar og midlertidig stans i all assistert retur og tvangsretur av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har gjennomført en åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene og vurdert om Norges myndighetsutøvelse er i tråd med Norges konvensjonsforpliktelser.

Et uavhengig ekspertutvalg må legge frem vurderinger og forslag til endringer i det systemet som utlendingsmyndighetene benytter for beslutning og åpenhet rundt landvurderinger i returarbeidet. Utvalget bes også legge frem eventuelle forslag til endringer i regelverket som sikrer at returene som gjennomføres, ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.»

«Stortinget ber regjeringen straks igangsette etableringen av et uavhengig og effektivt tilsyn med tvangsreturer av asylsøkere i henhold til EUs returdirektiv.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sette ned et uavhengig ekspertutvalg som skal gjennomføre en åpen vurdering av regelverk og praksis ved returer til Afghanistian, herunder om Norges myndighetsutøvelse er i tråd med Norges konvensjonsforpliktelser. Et uavhengig ekspertutvalg må legge frem vurderinger og forslag til endringer i det systemet som utlendingsmyndighetene benytter for beslutning og åpenhet rundt landvurderinger i returarbeidet. Utvalget bes også legge frem eventuelle forslag til endringer i regelverket som sikrer at returene som gjennomføres, ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.»

Forslag fra mindretall

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti:
Forslag 1

Stortinget ber regjeringen sette ned et uavhengig ekspertutvalg som skal gjennomføre en åpen vurdering av regelverk og praksis ved returer til Afghanistian, herunder om Norges myndighetsutøvelse er i tråd med Norges konvensjonsforpliktelser. Et uavhengig ekspertutvalg må legge frem vurderinger og forslag til endringer i det systemet som utlendingsmyndighetene benytter for beslutning og åpenhet rundt landvurderinger i returarbeidet. Utvalget bes også legge frem eventuelle forslag til endringer i regelverket som sikrer at returene som gjennomføres, ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 2

Stortinget ber regjeringen om en umiddelbar og midlertidig stans i all assistert retur og tvangsretur av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har gjennomført en åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene og vurdert om Norges myndighetsutøvelse er i tråd med Norges konvensjonsforpliktelser.

Et uavhengig ekspertutvalg må legge frem vurderinger og forslag til endringer i det systemet som utlendingsmyndighetene benytter for beslutning og åpenhet rundt landvurderinger i returarbeidet. Utvalget bes også legge frem eventuelle forslag til endringer i regelverket som sikrer at returene som gjennomføres, ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen straks igangsette etableringen av et uavhengig og effektivt tilsyn med tvangsreturer av asylsøkere i henhold til EUs returdirektiv.

Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 8:47 S (2017–2018) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Lars Haltbrekken, Une Bastholm og Bjørnar Moxnes om midlertidig stans i uttransport av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har gjennomført en åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene m.m. – vedtas ikke.

Vedlegg

Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet v/statsråd Sylvi Listhaug, datert 23. november 2017

Dokument 8: 47 S (2017–2018) – representantforslag om midlertidig stans i uttransport av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har gjennomført en åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene m.m.

Jeg viser til kommunal- og forvaltningskomiteens brev av 7. november d.å., der det bes om min vurdering av to forslag fra representantene Karin Andersen, Lars Haltbrekken, Une Bastholm og Bjørnar Moxnes om en midlertidig stans i uttransport av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har vurdert regelverk og praksis i disse sakene. Det foreslås også etablert et uavhengig og effektivt tilsyn med tvangsreturer av asylsøkere i henhold til EUs returdirektiv.

Forslagets punkt 1

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen om en umiddelbar og midlertidig stans i all assistert retur og tvangsretur av asylsøkere til Afghanistan frem til et uavhengig ekspertutvalg har gjennomført en åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene. I tillegg må utvalget legge frem vurderinger og forslag til endringer i det systemet som utlendingsmyndighetene benytter for beslutning og åpenhet rundt landvurderinger i returarbeidet. Utvalget bes også legge frem eventuelle forslag til endringer i regelverket som sikrer at returene som gjennomføres, ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser.»

Jeg vil innledningsvis vise til min redegjørelse i Stortinget 8. november d.å. om norsk asyl- og returpraksis for asylsøkere fra Afghanistan. Jeg vil også vise til mine innlegg i Stortinget 14. november s.å. som svar på Dokument 8: 56 S (2017–2018) – representantforslag fra Karin Andersen og Lars Haltbrekken om å iverksette umiddelbar stans i all assistert retur og tvangsretur av asylsøkere til Afghanistan frem til Stortinget har behandlet og gjort vedtak vedrørende Dokument 8: 47 S (2017–2018). Under voteringen i Stortinget samme dag ble det ikke flertall for å stanse alle returer til Afghanistan.

Regjeringen fører en streng og ansvarlig asyl- og innvandringspolitikk. Vi er forpliktet til å gi beskyttelse til mennesker som har behov for det. Stor tilstrømning av det omfanget vi opplevde i 2015 setter imidlertid det norske samfunnet på prøve, ikke minst når det gjelder velferdsmodellens bærekraft. Det er derfor nødvendig å regulere innvandringen til Norge, og asylsystemet må forbeholdes dem med behov for beskyttelse.

Studier gjort av FNs Høykommissær for flyktninger, FNs barnefond og International Organization for Migration underbygger at ønsket om et bedre liv er en motivasjon for mange migranter. Usikkerhet og konflikt er medvirkende årsaker til at de reiser til Europa, men mulighet for arbeid og utvikling er det motivet som oppgis av de fleste. Dette kan man ha forståelse for, men det gir ikke grunnlag for beskyttelse.

Det er UDI og UNE som avgjør søknader om asyl etter gjeldende regelverk og informasjon om forholdene i landene søkerne kommer fra. Det gjøres grundige og individuelle vurderinger i hver enkelt sak. Afghanere med behov for beskyttelse får asyl, uavhengig av søkerens alder.

Når UDI og UNE vurderer praksis, baserer de seg særlig på faktainformasjon fra Landinfo. Landinfo er et faglig uavhengig organ som har markert seg både i inn- og utland med sin kompetanse, og deres rapporter brukes som kilde av utlendingsmyndighetene i mange land. De fleste rapportene til Landinfo, samt deres retningslinjer om kilde- og informasjonsanalyse, er offentlig tilgjengelig, slik at alle kan se hvordan de arbeider. Jeg understreker imidlertid at Landinfo ikke tar del i saksbehandlingen i UDI og UNE, og de tar heller ikke stilling til om det er forsvarlig å returnere en person til hjemlandet.

I asylforliket av 19. november 2015 mellom alle partier på Stortinget utenom SV og MDG, heter det blant annet at man skal «vurdere sentrale sider ved norsk utlendingslovgivning og gjennomgå norsk praksis der Norge har en annen vurdering av beskyttelsesbehovet for ulike nasjonaliteter sammenlignet med praksis i land det er naturlig å sammenligne oss med. Regjeringen bes fortløpende vurdere forslag til lovendringer, forskriftsendringer og justere aktuelle instrukser med sikte på å oppnå innstramminger». I ovennevnte debatt i Stortinget ga partiene som var med på asylforliket uttrykk for at de står ved dette.

UDI tok i 2015/2016 selv initiativ til en gjennomgang av egen praksis for asylsøkere fra Afghanistan. Gjennomgangen viste at UDI hadde lagt en lavere terskel til grunn for vurderingen av sikkerhetssituasjonen enn hva relevante rettskilder, herunder praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol, andre lands praksis og EUs statusdirektiv skulle tilsi. Den europeiske menneskerettsdomstolen har i en rekke dommer satt en svært høy terskel for at enhver retur til et bestemt land vil være i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 3. Det skal derfor mye til før den generelle sikkerhetssituasjonen i et land er så alvorlig at enhver retur dit eller til et område av landet vil være i strid med norsk lov og våre internasjonale forpliktelser.

UDI har som følge av denne gjennomgangen, også av eget tiltak, hevet terskelen for når et område i Afghanistan skal anses som generelt utrygt. Det vil si at det i dag er svært få områder i Afghanistan som regnes som så utrygge at alle som kommer derfra har rett til beskyttelse. P.t. er det kun provinsene Helmand og Nangarhar UDI mener har en så alvorlig sikkerhetssituasjon. Også for søkere som kommer fra disse to provinsene må det alltid vurderes hvorvidt internflukt er en mulighet. Norge vurderer internflukt når det er mulig, noe også andre europeiske land gjør. Hvis det er mulig å få beskyttelse i eget hjemland har man ikke krav på internasjonal beskyttelse, verken etter flyktningkonvensjonen eller etter utlendingsloven.

UDI har for øvrig, etter at de i 2016 hevet terskelen for når et område er så utrygt at alle som kommer derfra kan sies å ha et beskyttelsesbehov, myket opp praksis på bakgrunn av det UDI har oppfattet som en forverret sikkerhetssituasjon i Afghanistan. Disse oppmykningene har departementet tatt til etterretning.

UDI og UNE vurderer situasjonen i de enkelte områdene av Afghanistan nøye, og de vurderer fortløpende om det er behov for endringer i praksis. Senest i uke 44 gjorde UDI på eget initiativ en fornyet vurdering av om det er forsvarlig å returnere personer med avslag på asylsøknaden til Afghanistan. De kom til at det ikke er grunnlag for å endre tidligere vurderinger.

Informasjon vi har om andre lands praksis vedrørende asylsøkere fra Afghanistan viser at det ikke er grunnlag for å si at norsk praksis er vesentlig strengere enn andre europeiske land det er naturlig å sammenligne seg med. Det er ingen andre sammenlignbare land som mener at den generelle sikkerhetssituasjonen i Afghanistan, herunder Kabul, tilsier at alle asylsøkere derfra har beskyttelsesbehov. Så vidt meg bekjent er det heller ikke gitt signaler fra andre europeiske land om at de har planer om å stanse returer til Afghanistan på grunn av sikkerhetssituasjonen. Migrationsverket i Sverige uttalte i august d.å. at selv om sikkerhetssituasjonen i Afghanistan er alvorlig, er retur mulig til flere områder, herunder til Kabul. FNs Høykommissær for flyktninger bistår afghanere med retur fra Pakistan og Iran til hjemlandet. Bare i 2017 har svært mange reist tilbake til Afghanistan fra disse landene.

Retur av personer uten beskyttelsesbehov er viktig for å opprettholde tilliten til asylsystemet. Det er bred enighet på Stortinget om at personer uten lovlig opphold skal returnere. I asylforliket fra 2015 var det å jobbe for rask retur av personer med avslag et viktig punkt. Det ble understreket at regjeringen skulle «prioritere arbeidet med rask retur av personer som har fått avslag på sin asylsøknad, og i særdeleshet prioritere retur av grupper der dette vil ha effekt på tilstrømningen fremover».

Norge er i front i Europa når det gjelder å gjennomføre returer, også til Afghanistan. Dette skyldes at returarbeidet har vært høyt prioritert med midler og høye måltall fra regjeringens side, samtidig som et bredt flertall i Stortinget gjennom asylforliket understreket viktigheten av å prioritere rask retur av personer som har fått avslag. EU har også, spesielt etter flyktningkrisen i 2015, arbeidet hardt for å få til en politisk rammeavtale med Afghanistan som skal legge til rette for returer fra medlemsland. En slik avtale ble signert i oktober 2016. Andre europeiske land kommer til Norge for å lære. Flere europeiske land har også inngått egne returavtaler med Afghanistan, og de lykkes nå med å returnere personer også med tvang. Da vil det være oppsiktsvekkende om Norge skulle stanse returene og gå i motsatt retning av resten av Europa.

Norge returnerer ikke barn til Afghanistan uten at de er i følge med sine foreldre eller har et omsorgstilbud der. Barn som har krav på beskyttelse, får det. Dersom det ikke foreligger beskyttelsesbehov, men det er sterke menneskelige hensyn i saken, gis det opphold på humanitært grunnlag. Den begrensede tillatelsen som gis til enslige mindreårige mellom 16 og 18 år gis bare til barn som ikke har annet grunnlag for opphold enn at de mangler forsvarlig omsorg ved retur. Begrensingen bidrar til å forebygge at familier sender barn fra seg. For øvrig viser jeg til behandlingen i Stortinget 14. november d.å. av forslag fra Arbeiderpartiet om endret vurdering og stans i effektueringen av vedtak som gjelder enslige, mindreårige asylsøkere.

Asylsystemet var tidligere i stor grad gjenstand for politisk involvering i enkeltsaker. Dette gikk man med god grunn bort fra ved opprettelsen av UNE. I lovproposisjonen lagt frem av Regjeringen Stoltenberg II om departementets adgang til å instruere UDI og UNE om utsatt iverksetting av vedtak, fremgår det:

«Det kan riktignok tenkes andre situasjoner hvor det kan bli fremmet ønske om at departementet/statsråden skal utsette iverksettingen av negative vedtak, for eksempel fordi ulike aktører på feltet mener at UDI og UNE tar feil i sine vurderinger av den generelle sikkerhetssituasjonen i asylsøkeres hjemland mv. Departementet mener at det også i tilfeller som dette vil stride mot gjeldende styringsforhold om politiske myndigheter skal ha adgang til å instruere om utsatt iverksetting.»

Dette viser at også den forrige regjeringen med Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet var opptatt av de samme prinsippene som sittende regjering. Det er fagmyndighetene som bør foreta disse vurderingene på selvstendig grunnlag i henhold til de lover og regler Stortinget har vedtatt. Denne type vurderinger bør ikke være gjenstand for politisk behandling, og vi bør beholde et asylsystem der enkeltvedtakene fattes uten politisk styring. Dette sikrer likebehandling og en praksis som er begrunnet i kunnskap om landforhold, regelverk og fakta i den enkelte sak. Alternativet er en uforutsigbar praksis uten faglig tyngde.

Forslagsstillerne ber om at det nedsettes et uavhengig ekspertutvalg som blant annet skal gjennomføre en «åpen vurdering av regelverk og praksis i disse sakene». Det er uklart hva denne delen av forslaget faktisk innebærer. For det første fremgår det ikke om dette kun skal være en engangsordning for Afghanistanpraksis, eller om det er en nyordning som skal kunne benyttes også i andre saker der det er misnøye med UDI og UNEs praksis. Det er vanskelig å se noen saklig begrunnelse for at dette skal være en særordning for Afghanistan.

Videre er det uklart hvilken status vurderinger fra et slikt ekspertutvalg skal ha, om vurderingene skal være bindende for UDI, UNE og departementet eller kun rådgivende. Det er heller ikke klart om dette skal være en engangsvurdering, eller om utvalget løpende over tid skal følge med på praksis og eventuelt beslutte når situasjonen er forbedret, slik at returer kan gjenopptas. Det er heller ikke gitt noen føringer for hvordan domstolene skal forholde seg til en eventuell praksis som følge av utvalgets beslutninger.

Forslaget signaliserer en generell mistillit til utlendingsforvaltningens kompetanse – en mistillit jeg ikke deler. Utlendingsforvaltningen er våre eksperter på å innhente asylrelevant informasjon fra alle aktuelle kilder og å avgjøre asylsøknader etter nasjonal og internasjonal rett. Det er vanskelig å se hvordan man skal sette sammen et uavhengig ekspertutvalg som vil være bedre i stand til å foreta disse komplekse vurderingene. Jeg vil også minne om at vi allerede har et system der UDI og UNEs praksis er gjenstand for overprøving i domstolene. Jeg vil advare mot å etablere nye ordninger som rokker ved etablerte og velfungerende systemer, når disse primært er begrunnet i ønsket om en mer liberal asylpolitikk.

Jeg mener forslaget åpner for en uforutsigbar asylpolitikk, der man gjennom forslag i Stortinget griper inn i faglige vurderinger som i dag gjøres av utlendingsmyndighetene.

Fullstendig returstans vil bli oppfattet som et signal om en ny og klart mer liberal Afghanistanpraksis i Norge, sammenholdt med praksis i andre land det er naturlig å sammenligne oss med. Forskning viser at mulighetene for å kunne bli værende i et land har betydning for hvilket land som velges som destinasjonsland. Dersom Norge stopper alle returer til Afghanistan, vil dette kunne føre til betydelig økning i asylsøkertilstrømningen hit, fordi søkerne vet at de ikke vil bli returnert.

Også afghanere som allerede oppholder seg ulovlig i andre land i Europa vil kunne finne det attraktivt å komme til Norge. Det vil være vanskelig for Norge å returnere disse til andre Dublin-land med en annen returpraksis, dersom den norske begrunnelsen for å stanse alle returer til Afghanistan er at det er for utrygt å sende noen tilbake dit.

Stans i returene kan også innebære at søkere som allerede har vært en tid i Norge får uberettiget forventning om at de vil kunne bli værende. Det er ikke usannsynlig at et uavhengig utvalg ville komme til samme konklusjon som UDI og UNE. Vi ville da få en situasjon der belastningen for søkerne blir større enn ved snarlig avklaring og påfølgende rask retur til hjemlandet.

Stans i assisterte returer vil også kunne påvirke det gode samarbeidet vi i dag har med afghanske myndigheter. Gode rutiner, klare kontaktpunkter og god dialog med mottakerstaten er en forutsetning for vellykkede returer. Dersom returene nå stanses, er det usikkert hvordan situasjonen vil være den dagen returer gjenopptas.

Forslagets punkt 2

Forslaget lyder.

«Stortinget ber regjeringen straks igangsette etableringen av et uavhengig og effektivt tilsyn med tvangsreturer av asylsøkere i henhold til EUs returdirektiv.»

Norge er gjennom direktiv 2008/115/EF (returdirektivet) pålagt å etablere et effektivt system for tilsyn med tvangsreturer av tredjelandsborgere. Mens det tidligere har vært lagt til grunn at den generelle forvaltningskontrollen utgjør et effektivt og tilstrekkelig tilsyn med tvangsreturer utført etter en returbeslutning iht. returdirektivet, er det blitt klart at Norge skal ha et nasjonalt system for tvangsreturmonitorering. Justis- og beredskapsdepartementet har derfor iverksatt arbeidet med å etablere dette systemet.

Det er besluttet at oppgaven skal tillegges Tilsynsrådet for Trandum. Tilsynsrådet, Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet er nå i dialog om hvordan de konkrete detaljene rundt ordningen skal utarbeides, herunder antall returer som skal monitoreres, samt kartlegging av nødvendige regelendringer og utvidelse av tilsynsrådets mandat.

Foreløpig tas det sikte på å iverksette en «pilotordning» i løpet av første halvår 2018, hvor ambisjonen er at to returer skal monitoreres per måned, før et system som fullt ut ivaretar returdirektivets krav iverksettes noe senere.

Avslutningsvis vil jeg bemerke at Frontex har bistått med monitorering av tvangsreturer på Frontex-chartere fra Norge siden desember 2016.

Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 9. januar 2018

Karin Andersen

Kristin Ørmen Johnsen

leder

ordfører